國外公眾全過程參與政府績效管理的經驗及啟示

姜秀敏，劉光遠，韓 穎(大連海事大學 公共管理與人文學院，遼寧 大連 116026)

國外公眾全過程參與政府績效管理的經驗及啟示

姜秀敏，劉光遠，韓 穎
(大連海事大學 公共管理與人文學院，遼寧 大連 116026)

國外一些國家在公眾參與政府績效管理方面積累了豐富的經驗，對政府績效實施起到了很好的監督效果。通過對美國、英國和印度三個國家公眾參與政府績效管理尤其是績效評估方式的闡述，發現國外政府績效管理活動呈現出內向型向外向型發展的趨勢，公眾利益的滿足、公眾全過程參與、績效實施過程公開等有益經驗值得借鑒。中國政府績效管理應始終堅持“顧客導向”，強調公眾、政府、民間機構之間的溝通與合作，政府應注重績效信息向公眾發布與公開，公眾滿意度調查內容要全面、貼近生活，政府應關注績效改進而非機構間的得分或排名。

公眾；全過程參與；政府績效；績效管理

政府績效管理運動開始于20世紀七八十年代的西方國家，豐富的政府績效管理理論和成熟的實踐，使得西方發達國家公眾在參與政府績效管理活動中表現出一定的廣度和深度，而許多發展中國家也在政府行政改革的浪潮中探索具有適應自身特點的公眾參與政府績效管理模式。本文試圖通過對國外公眾參與政府績效管理實踐的總結和分析，探究我國公眾全過程參與政府績效管理的路徑。

一、公眾參與政府績效管理的基本理論依據

在西方，公眾全過程參與政府績效管理實踐是有其基本理論作為支撐的，主要體現在以下三個方面。

1．西方新公共行政理論中的公眾參與觀點

20世紀四五十年代，隨著對傳統公共行政理論的深入批判，學術界形成了一個新的公共行政學派——新公共行政學派。

新公共行政在社會公平和人權價值方面進行了更多的關注，可以說對傳統行政價值進行了徹底的反思和批判。新公共行政以“公共性”為出發點，主張在實現效率的同時，追求社會公平，有效控制和把握行政自由裁量權，使其更好地解決社會問題。新公共行政理論同時強調要實現社會公平必須民主行政，構建民主型政府。而民主行政必須要注重社會公平、代表性、回應性、責任性和參與等方面的價值問題，而公民參與是民主行政的主要內容。新公共行政理論提倡和鼓勵公眾廣泛參與社會公共事務，其參與形式可以以個體為單位也可以形成集體的形式參與，其目的在于使公共行政能夠及時、準確響應公眾呼聲。

2．西方新公共管理理論中的公眾參與觀點

新公共管理倡導“顧客導向”，即政府將公眾視為顧客，為其提供優質的公共服務。公共部門作為公共產品和公共服務的提供者，要參與到與其他私人企業的競爭中來，打破原來的壟斷性地位，接收公眾作為顧客這一消費者的檢驗，公眾可以根據自己的意愿來選擇公共產品和服務的對象，從而打破之前作為唯一提供者的政府忽視公眾需求的狀況。

蓋伊·彼得斯在《政府未來的治理模式》一書中提出了參與式政府模式，這種模式實現了政府管理方式由“統治型”向“治理型”的轉化。在這種模式下，政府不是唯一的公共管理主體，而是有許多自治性或半自治性的機構也來充當公共管理的主體。另外，參與式政府模式理論更加強調在公共管理過程中實現民主化、公開化，強調公眾參與的廣度和深度。

3．西方新公共服務理論中的公眾參與觀點

針對新公共管理理論中的企業家政府理論缺陷的批判，在此基礎上，以羅伯特·B·登哈特為代表的一批公共行政學者形成了一種新的公共行政理論體系，即新公共服務理論。所謂“新公共服務”指的是“關于國內公共行政在以公民為中心的治理系統中所扮演的角色的一套理念”。[1]登哈特在《新公共服務——服務，而不是掌舵》一書中，圍繞以公民為治理系統中心這一新公共服務的觀點，對政府角色的轉變提出了以下基本觀點：一是政府的職能是服務，公務員最重要的角色是幫助公民表達并滿足他們的利益需求，而不是試圖通過控制或“掌舵”使社會朝著新的方向發展；二是公共利益是公共管理的目標而非副產品；三是在公共目標制定上要有戰略性，在目標施行上要具有民主性；四是為公民服務；五是公共部門的責任復雜而不簡單；六是公民權和公共服務比企業家精神更重要；七是要重視人，而不只是重視生產率。

二、國外公眾參與政府績效管理的經驗

本文選取美國、英國兩個發達國家和發展中國家印度作為典型事例，來分析國外經驗對我國產生的啟示。

1.美國愛阿華州“群眾首創的績效評估”項目實踐

2001年，艾爾弗雷德·P·斯隆基金會在美國愛阿華州資助了一個為期3年的名為“群眾首創的績效評估(CIPA)”的項目，該項目與傳統績效評估的不同之處在于：一是強調群眾、公務員和管理者之間的合作；二是強調群眾在績效評估中的作用；三是強調績效評估結果的公眾普及以保持政府的責任感。

愛阿華州的CIPA項目具有完善的公眾參與評估體系，公眾不是孤立地參與某一待評估項目，而是由公眾根據不同的階段主導實施不同的工作，從而構成了一個完整的公眾全過程參與的政府績效評估體系。CIPA項目的具體實施體系如下：(1)組建評估小組，每個參加的城市都成立了“群眾績效小組”，成員主要是來自不同背景的群眾，還會有一兩名公務員代表和一名市議會成員；(2)選擇評估領域；(3)征詢公眾對評估領域的偏好和需求；(4)確定公眾導向的政府績效評估項目，由“群眾績效小組”確定所要評估的公共服務中的“關鍵因素”；(5)以公共服務中的“關鍵因素”為基礎，形成一套有效的和易于群眾理解的評估指標；(6)計算政府績效評估的預算；(7)相關部門采用諸如民意調查等必要手段收集績效數據；(8)將績效評估結果報告給績效小組、市議會和公眾；(9)規范公眾評估小組及預算程序；(10)擴展CIPA到其他公共服務領域；(11)基于公眾發起的政府績效評估確立政府績效標桿；(12)整個評估項目的評價。[2]101-121由此可見，美國愛阿華州想要通過建立一種科學、可持續的績效評估體系來確保公眾參與的持續性。

美國愛阿華州的CIPA項目根據不同城市市民關注的不同重點分別設定了評估的范圍，評估內容更貼近公眾生活，強調對與當地公眾切身利益緊密聯系的公共服務內容進行評估，主要包括：(1)城市垃圾收集；(2)治安；(3)噪音控制；(4)有害氣體控制；(5)犯罪；(6)有害生物控制；(7)毒品控制；(8)非法傾倒；(9)公共財產保護；(10)交通；(11)其他。[3]

由于愛阿華州的CIPA項目是在公眾的全過程主導下開展的，因此特別對公眾最關注的最直接的許多社會民生問題予以關注，讓公眾選擇并且評估自己最希望評估的內容是激發公眾參與政府績效評估熱情、實現公眾有效參與的重要保證。

2.英國公眾參與政府績效管理實踐

英國在公眾參與政府績效管理活動中十分關注最優價值的實現問題。最優價值實質是指在政府績效管理過程中，如何對公眾利益進行確認和價值整合。在英國，這種最優價值體現在政府對公共服務的3E追求上，即經濟、效率、效益。最優價值方法被應用到地方當局的各類公共服務中，其職責是要對作為納稅人和用戶的公眾負責。而這種最優價值的起源可以追溯至英國撒切爾政府和梅杰政府的兩次創新舉措，這也是英國公民作為績效評估主體實質性介入到英國政府績效評估的過程，即公民憲章運動和競爭求質量運動。

公民憲章運動和競爭求質量運動，與之前改革最大的不同是把市場和競爭機制引入到公共服務中來，用憲章的形式把政府公共部門服務的內容、標準、責任等公之于眾，接受公眾的監督，通過公開承諾的方式，在缺乏競爭的壟斷性公共服務部門中引入激勵機制，實現提高服務水平和質量的目的。[4]根據公民憲章運動的要求，全國各公共服務系統頒布的乘客憲章、納稅者憲章、病人憲章等服務標準中都明確提出了顧客滿意率。公民憲章為服務對象提供了審視公共服務的機會，同時也意味著政府試圖從使用者而不只是從管理者的角度來評價政府服務。從公民憲章開始，英國政府績效評估的側重點也從內部轉向了外部。1997年布萊爾政府上臺以后，繼續強調公共服務的效率、資金的價值和顧客導向。1998年6月，新政府在經過廣泛的咨詢、調查以后，將公民憲章更名為“服務第一”(Service First),并且還成立了“公民評審小組”(People’s Panel)。公民評議小組主要負責民意調查，以保證公民對政府服務質量反饋的信息的公正、可靠和量化。

3.印度的公民報告卡

如果說美國和英國的實踐代表了西方文化下發達國家公眾參與政府績效評估的不同模式，那么印度的公民報告卡則是發展中國家開展公眾評估政府績效的典范。公民報告卡是由印度一家民間非營利組織——公共事務中心在1994年開發出來的，雖然目前在印度還沒有廣泛推開，但已于1994年、1999年、2003年在印度班加羅爾市進行了三次評估。通過公眾參與的公共服務評估活動，大大促進了地方政府部門服務質量的提高和群眾對公共服務的滿意程度。

公民報告卡活動的基本步驟如下：首先確定范圍和評估的目的，其次是涉及調查問卷，然后進行抽樣和民意調查，接下來分析數據，發布評估結果。

公民報告卡的評估內容主要包括群眾對當地公共飲用水、電力、通信、公共教育、公共保健設施、公共衛生、環境、交通和社會治安等公共服務的滿意程度。該評價又分三個層面：一是公民對公共服務設施可獲得性和服務質量的反饋；二是用戶有關問題解決措施的反饋；三是有關隱藏成本的用戶反饋。

印度公民報告卡的作用在于通過公民報告卡將公共服務的決策者、服務的提供者與用戶聯系起來，而且可以改善印度地方政府的問責性，促進地方政府績效的提高。因此，該評估方法被認為是一種促進政府問責的民意反饋機制。[2]65-69

三、國外公眾參與政府績效管理對中國的啟示

通過上述對美國、英國和印度三個國家公眾參與政府績效管理尤其是績效評估方式的闡述和分析，結合其他國家在這一領域的相關實踐，可以發現，國外政府績效管理活動呈現出內向型向外向型發展的趨勢，公眾利益的滿足、公眾全過程參與、績效實施過程公開等都成為我國值得借鑒和予以參考的有益經驗。

1．政府績效管理始終堅持“顧客導向”

從國外政府績效管理的實踐來看，政府績效管理始終堅持“顧客導向”、“結果導向”，政府績效管理的目的是回應公眾的多樣性需求，回應公眾一個高績效、低成本的政府的需求。因此，從一開始，政府績效管理實施的過程中，政府始終強調自身的責任，試圖建立起政府與公眾之間的相互信任的良好關系，重視對政府公共服務的滿意度，并及時地將政府績效管理取得的成就和存在的問題向公眾予以公開和發布。英國的“服務第一”理念，對政府職能予以了重新定位，政府是公共產品的提供者和服務人，公眾是顧客，政府的一切活動要以顧客滿意度的提升為改進的目標，服務不到位，公眾不滿意，政府的工作就算失效，績效管理就會面臨低效率的境地。這種在績效管理過程中始終堅持顧客第一、服務第一的理念，使得公眾參與政府績效管理、評價政府績效管理有了更大和更加實質性的發言權，這是從政府層面和角度來考量的，是對公眾參與政府績效管理的一種承認和認可。

2．強調公眾、政府、民間機構之間的溝通與合作

溝通、協調、合作是公眾參與政府績效評估的重要基礎，只有實現參與各方密切配合和聯系，公眾參與政府績效評估才能有效進行。例如，美國愛阿華州的CIPA項目就十分強調在績效管理過程中公眾、政府、第三方機構之間的溝通、協調與合作。參與各方在績效指標制定、評估項目范圍等問題上通過協作的方式完成，這樣有效實現了公眾、政府、第三方機構三者之間的良性互動，使得公眾的參與效果實現了程度上的最大化。另外這種溝通與合作也使得政府績效評估的整個過程置于公眾的視野之下，公眾能夠深入了解政府工作內容、績效目標、績效指標設計、評估的操作流程以及績效評估的結果和改進策略，大大提升了公眾參與的廣度與深度。

具體而言，政府能夠在績效管理中與公眾進行互動、溝通，是政府對公眾參與政府績效管理的主體地位的肯定和確認，這也就實現了公眾需求在政府績效計劃中予以體現，保證了政府績效實施的公開透明化程度，公眾的績效評估主體發揮作用相對較大，參與的環節也多。而我國現階段對于公眾參與政府績效管理所欠缺的公眾與政府、第三方機構的溝通與合作是我國需要解決和予以關注的主要問題，這也是我國探索公眾全過程參與政府績效管理需要構建的一個重要機制。

3．政府注重績效信息向公眾發布與公開

在政府的大力支持下，國外政府為了保證公眾對政府績效管理過程予以監督，保障績效管理活動能夠按照既定的軌道和目標進行，始終堅持信息的全面完全公開，使政府的績效管理活動置于陽光下，保證公眾客觀、準確、公正地對政府的績效目標和計劃實施情況予以評價，也保證公眾能夠及時發現問題，向政府提供意見和建議，促使政府能夠糾正偏差，及時作出回應。因此，有關政府信息公開的程度是影響公眾參與政府績效評估的又一重要因素，公開、全面、準確的信息，是公眾有效參與政府績效管理活動的基本保障。而相較于國外政府在績效管理實踐中關注對政府信息的公開，我國政府信息公開化程度不高，很多環節和運行程度都不透明，存在“暗箱操作”的情況，這樣就大大阻礙了公眾參與的有效性，也打擊了公眾主動參與的積極性和熱情。

4．公眾滿意度調查內容全面，貼近生活

就目前而言，國外公眾參與政府績效管理最主要的形式之一就是在績效評估階段，通過調查公眾對政府績效項目的滿意程度來評估政府績效，這點印度的公民報告卡給我們提供了一定的啟示。印度的公民報告卡首要的優點就是簡單易行，公民只要對報告卡項下的內容作出評價即可；另外公民報告卡的內容在設計上涉及范圍比較廣泛，貼近公民的個人生活，例如，3 km的距離內能夠使用醫療設施的比例，聲稱曾行賄的家庭比例和為接受一次公共服務而要行賄的平均數額，面臨用水困難的家庭對于自來水公司回應度所做的評價。這些全面的、貼近公眾生活的評估內容可以大大激發公眾參與評估的熱情，使得公眾樂于參加并且投身于這種評估活動，因為公眾堅信他們的一張問卷會對政府的績效改進和公共政策產生一定影響。

5．政府關注績效改進而非機構間的得分或排名

公眾參與政府績效管理，目的是能夠改進和提升政府的績效，增強政府對公眾需求的回應性。而對政府績效部門進行評估，必然會對各部門進行評比，形成一個最終的排名。但是機構間的得分高低和排名前后不是政府績效管理的根本目的，公眾的參與不是單純地給政府部門排序，根本目的是要發現政府績效管理過程中存在的問題，參與問題的分析與討論，最終將問題予以圓滿解決。國外政府在公眾對政府績效滿意度調查之后，就沒有把太多的注意力放在花費時間和精力給部門排名上，而是希望公眾一起努力提高政府公共服務的質量和滿意度。而這點正是我國政府合理對待公眾評議所欠缺的，我國政府對待公眾績效評估的結果主要應用在對政府部門的“獎先懲后”上，而對公眾需要解決的具體問題不予分析，對公眾渴望予以改進政府績效不夠重視，公眾勞心勞力參與的政府評估所得出的有益意見和建議沒有得到政府的快速解決和回應，這樣就顯然本末倒置了。

[1]珍妮特·V·登哈特，羅伯特·B·登哈特．新公共服務——服務，而不是掌舵[M]．北京：中國人民大學出版社，2004:25-30.

[2]鄧國省,肖明超，等．群眾評議政府績效理論、方法與實踐[M]．北京：北京大學出版社，2006．

[3]王佳緯．公眾全過程參與政府績效評估的路徑研究[D].上海：上海師范大學，2008:21-23.

[4]中國地方政府績效評估體系研究課題組．中國政府績效評估報告[M]．北京：中共中央黨校出版社，2009:8-12.

2013-04-22

國家社會科學基金資助項目(13BGL129)；遼寧省社科基金項目(L11BZZ014)；中央高校基本科研業務費專項資金資助項目；遼寧省社會科學規劃基金重點項目(L12AGL002)

姜秀敏(1975-)，女，博士后，教授；E-mailcherryjxmm@163.com.

1671-7041(2013)05-0017-04

D630.1

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