大連市發展現代旅游業法制建設問題探究

尹 翀

(1.遼寧師范大學 法學院，遼寧 大連 116029;2.大連海事大學 法學院，遼寧 大連 116026)

2013年4月25日十二屆全國人大常委會第二次會議通過了《中華人民共和國旅游法》(以下簡稱《旅游法》)，并將于2013年10月1日開始實施。該法的制定和實施，是中國旅游業發展中的重要里程碑，為我國各地區旅游法制建設的完善提供了綱領依據。為了大連市旅游業“十二五”規劃發展目標的最終實現，大連市應以貫徹實施《旅游法》為契機，全面提高依法興旅和依法治旅的水平，以保障大連市旅游業持續健康發展，加快推動大連市現代旅游業法制建設進程。

一、大連市發展現代旅游業的現實基礎與旅游立法現狀

現代旅游業的發展離不開旅游立法的規范、引導和保障，而旅游法規的建設必須依據大連旅游服務業發展的實際情況而定。

1.大連市發展現代旅游服務業的現實基礎

大連具有發展現代旅游業顯著的地理與環境優勢。山、海、島、溫泉、文物建筑、廣場等資源同時擁有，使大連成為一個廣受國內外旅游者歡迎的旅游城市。但是大連發展現代旅游業的壓力也很大。從國外來看，一百多個國家和地區已把旅游業列入21世紀支柱產業;從國內層面看，我國也有幾十個省、自治區、直轄市分別把旅游業列為國民經濟支柱產業，實施政府主導的旅游超前發展戰略。這就使大連市旅游業同時面臨激烈的國外與國內市場競爭。隨著哈大高鐵的開通，旅游者能夠快速地、高密度地在較短時間內進出大連，這就使大連市各景點景區、餐飲業、旅館業壓力加大，區域間旅游業競爭加劇。而大連市自身旅游資源受季節影響較大，存在季節性旅游淡季的劣勢［1］，并且存在旅游業的服務水平不高、旅游從業人員的素質有待提高等問題。旅游市場秩序也比較混亂，對旅游消費者權益的保護有待加強。這些問題必須要有全面的、能夠有效覆蓋大連旅游市場的地方旅游法規的統一協調規范，才能真正解決。也就是說，大連現代旅游業的持續發展必須要有完善的地方旅游法律制度相配套，才能有效地解決實踐中存在的問題，并在國內外旅游市場競爭中立于不敗之地。

2.大連市旅游立法現狀

大連市發展旅游業現有的相關地方法律規章制度主要有《大連市旅游局行政處罰自由裁量權指導標準》《大連市旅行社分支機構設立與變更程序》《大連市旅行社分支機構管理辦法》《大連市風景名勝區條例(2011修訂)》《大連市城市公園管理辦法(2008修正)》《大連市旅館業治安管理規定(2008修正)》《大連市環境保護條例(2011修訂)》《大連市不可移動文物保護條例》《大連市旅游發展專項資金管理暫行辦法》《大連市旅游公共突發事件應急預案》等。雖然有十多部，但仍不難看出，離完善的、現代化的、協調統一的大連市地方旅游法制的最終形成還有很大差距。

(1)大連市旅游基本法的缺位。尚未出臺與發展現代旅游服務業相配套的、體現地方特色的綜合性法律。因此，不能對大連現代旅游業的有序、長期、穩定發展提供全面的、綱領性的指導，也無法完成對已出臺的旅游業相關配套法律規范文件的協調、統一，進而影響其他相關配套法律規范文件的出臺，不利于全面的、協調的、完善的大連市旅游法律制度的形成。另外，法律規范層次較低，對旅游業的規范多以地方性政府與部門的規范性文件為主。

(2)規范大連旅游市場秩序與旅游市場主體的立法存在缺陷。部分法規缺乏透明度，影響與國際接軌;有的規則設定不足，不能全面規范旅游市場競爭秩序;有些法規條文可操作性差，散見于其他地方性法規中，未能突出大連旅游市場秩序的特色。關于導游人員、旅行社、旅館業、飯店業的專門地方立法，較之國內其他旅游業發達地區的此類立法存在著法規嚴重缺失的情況。

(3)大連旅游資源和旅游環境開發與保護的專項立法缺失。例如大連市海岸線綿長，但尚缺海岸帶開發利用與保護條例等;海島是旅游方面的一個重要資源，關于海島資源的專項立法也尚未出臺。

在大連發展現代旅游服務業的進程中，大連市旅游相關法律規范的缺失，已經影響到大連市旅游業的持續、健康發展。

3.制定和完善大連市旅游法律制度的必要性

通過完善的旅游立法可以將大連市相關旅游業政策規章文件轉化為地方性法規，賦予其法的權威性，增強對政策穩定性的預期，是在國際化、法制化和市場化大背景下貫徹落實政策所必需的。地方性立法針對性強，能夠針對本地方的實際情況進行規范與調整，區別于國家立法的宏觀調整與規范，能真正有利于促進、發展與保障本地方的旅游業。上面已經分析過，大連是一個半島城市，有自己的資源與地理特點，只有針對這些特色與優勢進行旅游專項立法與調整，才能更準確地滿足保護旅游資源、規范旅游市場秩序、保障和平衡旅游者和旅游經營者權益的要求。因此，即使在有國家以及省級旅游立法的情況下，建設與完善大連市旅游業法律制度仍然成為加快大連市現代化旅游業發展的必需。

二、國外旅游發達國家與地區有關旅游基本法立法經驗的借鑒

通過旅游立法保護旅游者權益，支持旅游資源開發，保障旅游產業發展是國外一些旅游發達國家發展旅游業的成功經驗和重要手段。鑒于大連市尚未出臺具有自身特色的旅游基本法，以下擬重點對幾個有代表性的旅游大國的旅游基本法進行對比、分析。

1.立法模式

參考旅游業發達國家和地區的立法模式，發現大多數都制定了旅游基本法，以明確發展旅游業的目標和宗旨、旅游活動中各主體的權利義務、旅游資源開發與保護以及旅游相關各單位之間的協調等內容;同時，輔以各旅游單項法規來具體規定某一領域的事項。這就形成了以旅游基本法為主、旅游單項法為輔的旅游立法體制。在這種立法模式下，旅游基本法制定后，諸如旅店、餐飲、旅游景點(區)等相關旅游方面，就可據以制定相配套的單行法律法規。目前，大多數旅游發達國家與地區采取的是這種立法模式，紛紛制定了本國與本地區的旅游基本法，如美國的《全國旅游政策法》、英國的《英國旅游發展法》、日本的《日本旅游基本法》等。

2.旅游基本法的內容安排

綜觀美國、英國、日本等幾個有代表性的旅游大國的旅游基本法的文本架構，主要涉及以下幾個方面內容:

(1)旅游發展的根本目標與宗旨。旅游業發展目標與宗旨的確定是旅游基本法的首要任務，也是對本國或本地區旅游業發展基調的設定。例如，日本旅游基本法確定的政策目標是，發展國際旅游并普及正常的國民觀光旅游，加強國際友好，發展國民經濟，提高國民生活水平和幫助改變日本各個地區之間存在的各種差距。［2］美國聯邦政府則重視旅游和娛樂及與之相關領域的鼓勵、發展與協調。巴西作為發展中國家，其旅游業發展的根本宗旨與原則設定為必須有利于國家的經濟發展，在此前提下，制定協調性和鼓勵性的條例。

(2)旅游促進與發展。為了促進與發展旅游，各國普遍傾向于從資金方面進行規定，如財政資金的來源安排和投入方式、貸款的提供等。美國規定，專門設立非營利的“美國旅行游覽發展公司”，并在每一財政年度，由聯邦政府向其提供經費來資助其各項活動，以促進旅游業發展。在墨西哥，專門對如何促進旅游客源的增加與旅游產品的開發作出了規定，并通過靈活采用發行證券的方式設立旅游發展基金以促進旅游業的發展。英國規定對旅館業發展提供資助金與貸款。巴西則規定，巴西旅游公司將擁有由聯邦政府通過捐款和特別信貸籌措其總額為五百億雷亞爾的資本。［3］

(3)旅游規劃與旅游資源保護和開發。各旅游發達國家普遍重視旅游規劃的制定與資源保護。旅游發展目標的實現離不開旅游發展規劃的制定，有效的旅游發展規劃是旅游業發展目標實現的根本保證。如美國旅游基本法中的旅游規劃側重合理地、科學地協調聯邦、州、地區之間的關系，協同保護與利用旅游資源，貫徹旅游業的可持續發展戰略。墨西哥旅游基本法的“旅游規劃與安排”一章，既規定了創造、保存、改進、保護并利用全國旅游資源的總原則，又確定了符合其國家旅游業發展現狀與目標的總體規劃，使得國家旅游事業能夠合理、有序地發展。而日本則針對其旅游發展目標從八個方面確定了其旅游發展規劃。

(4)旅游行政監管與協調。旅游活動中涉及景點、住宿、飲食、運輸、環境衛生、資源開發與管理等多方面問題，必然也涉及多部門的協調監管。首先應對旅游行政部門監管的作用與權限作明確規定。其次，應對各行政主管部門的分工與協作明確責任。如美國建立了“全國旅游政策委員會”，在有關娛樂和國家文物古跡資源的政策、計劃等方面，協調聯邦各部門、各機構和其他單位的主要機關。［4］

(5)旅游活動中各主體的權利與義務。對于各類旅游企業權利與義務的規定，各國各地區情況不同，存在差異，但一般都在其基本法中明確了各旅游企業的設立、經營范圍、行為規范等。對于旅游者的權利與義務，從各國規定考察，旅游者合法權益一般包括旅游者的知情權、人身安全權、財產安全權、自主選擇旅行權、索賠權、尋求法律保護權、享受服務權、殘疾人享有旅游便利權等。旅游者享有權利的同時也承擔相應的義務，如不得損害其他公民、旅游活動主體的合法權益的義務。

(6)法律責任。當旅游活動中的主體不能依法履行義務時，就必然要接受相應的法律制裁。為了保證旅游基本法被有效執行與遵守，多數國家在其旅游基本法中規定了法律責任一章，盡管章節名稱有差異。如《韓國旅游事業振興法》的第五章以“罰則”為名稱，規定了不履行法律義務的后果。

三、制定與完善大連市現代旅游法律制度的構想

如香港、北京、上海等中國旅游發達城市，大都已建立了一套相對比較完備的旅游法律制度，并在促進地方旅游業發展中起到了積極的作用。這些對大連市旅游法制建設提供了良好的參照范本。在借鑒國內外旅游立法經驗的基礎上，以促進大連市旅游業的健康有序發展為目標，大連市現代旅游業立法應著重考慮以下幾個方面:

(一)樹立正確的立法理念

面對國際旅游的發展、經濟全球化的現狀與我國已加入世界貿易組織的實際情況，大連市旅游業發展要樹立國際化的立法觀念。在立法時，要注意遵守與利用WTO規則，以有利于大連市旅游業發展的國際化與現代化。要與國際旅游發達國家接軌，借鑒國際上先進的旅游法律制度，立足國情、省情、市情加以移植，為我所用。同時，在立法中樹立法治理念，就必須要有一個全面、周詳的法律規范體系，要求對各類配套的法律法規進行細化，使其具有可實施性，以期更有效地以法來規范各類行為，調節、平衡現實旅游活動中產生的各種關系。［5］

(二)合理科學地確定立法框架

結合國際成功立法模式，根據大連市旅游業系統化發展需求，大體上可以將旅游業立法項目分為兩類:旅游業綜合性、基礎性法規與促進和保障旅游業發展的專門性單項法規。在制定了大連市旅游基本法后，再根據旅游基本法的指導性規則，協調制定或完善旅行社、餐飲業、酒店、景區景點、導游、旅游交通運輸、海島旅游開發與保護等方面法規，使綱領性基本法與各個單項專門法規相配套相協調，能覆蓋大連市旅游業發展的各個主要方面。

(三)對大連市旅游基本法內容結構的設想

大連旅游基本法的設置應主要考慮以下方面:

1.法規名稱

在這方面，《上海市旅游條例》與《北京市旅游管理條例》的名稱比較有代表性。分別名為“旅游條例”和“旅游管理條例”的上海和北京的地方綜合性旅游法規，它們的確體現了兩種不同的立法指導思想和政府角色模式。上海是一種以促進為主、管理為輔的模式，北京是管理與促進并重的模式，基本上轉變了旅游業發展初期管理為主、促進為輔的狀態。［6］近些年來，我國各地方的旅游基本法規大都以“旅游條例”命名，鑒于此，建議大連市基本法也以“旅游條例”命名，即“大連市旅游條例”。

2.文本結構安排

結合上文分析與上海、北京、遼寧、四川、青島、海南等地方的旅游基本法的特點，大連旅游基本法從文本結構上也應從以下幾個方面考慮設置:

(1)總則。這部分一般應包括大連發展現代旅游業的根本目標、宗旨、基本原則以及該法的適用范圍等內容。經過比較，我國《旅游法》以及各地方旅游法規的立法目的與宗旨大致相同，一般都包括保障旅游者和旅游經營者的合法權益、規范旅游市場秩序、保護和合理利用旅游資源、促進旅游業持續健康發展等四個方面。根據大連市的實際情況，建議應該在總則部分增加“促進大連市旅游相關領域協調與發展”的目標與宗旨，為相關旅游領域專門性法規協調、統一提供依據，減少相互矛盾、內容不一致等現象，進而使各相關旅游行政部門共同協調、順暢、有序地開發旅游資源、管理旅游活動。在適用范圍方面，一般都限定為對在本行政區域內進行旅游活動與監管的組織與個人適用。

(2)旅游促進與發展。本章應根據大連市總體旅游發展規劃，對大連市具有地方特色的具體旅游項目編制宏觀發展促進措施，如海島游、采摘游、溫泉游、海洋游、森林游等方面需給出指導性規定。還可參照國外經驗，對財政資金的來源與投入、貸款援助、稅費優惠等方面給予規定，以促進旅游事業的快速發展。

(3)旅游規劃與旅游資源。實施旅游規劃才可以真正落實旅游資源的保護、合理開發利用以及旅游業的可持續發展，真正實現旅游資源經濟價值、社會文化價值和生態價值的協調和統一。建議本章應分為兩個方面:一方面是確定全市旅游活動的規劃，使地區旅游發展合理化，并應確定預算安排的原則。應規定旅游規劃的公示，以征求公眾意見。在制定具體規劃時，日本的相關規定可以借鑒。例如日本關于緩解旅游觀光客短期內過度集中在旅游景區、旅店入住難等問題的規劃。哈大高鐵開通后，大連旅游業旅客短期內過度集中等問題加劇，在制定大連市旅游規劃時，這是一個不得不考慮解決的方面。另一方面要制定利用與保護旅游資源的基本原則，科學地協調旅游資源開發利用中的各種關系，使旅游業可以持續發展。

(4)旅游經營。參考上海、四川的做法，建議本章要最大限度地包括旅游活動中的經營者，將其納入到有法可依的范疇。應從旅行社、導游、旅游景區、旅游客運、旅游飯店旅店、旅游購物場所等幾個方面進行規范。如果條件允許，要盡可能地體現立法前瞻性，把網絡旅游、旅游信息服務等內容也納入其中。

(5)旅游者的權利與義務。從各國規定考察，本章也應具體規定旅游者享有旅游活動知情權、人身安全權、財產安全權、自主選擇旅行權、索賠權、尋求法律保護權、享受服務權、殘疾人旅游便利權等。享有權利的同時也應規定相應的義務。在這一點上，國內各省、市旅游基本法規定大致相同。

在文本的最后部分，大多地方性法規涉及了旅游監督管理、法律責任和附則，部分省份還專門設置了“旅游安全”與“旅游行業協會的總體性規定”一章。在旅游監督管理方面，可以參照《北京市旅游管理條例》的規定，主要對政府主管部門的作用與權限等進行規定。在法律責任方面，我國地方綜合性旅游法規多數重行政責任、輕民事責任，大連市旅游立法時要注意此問題。有關罰款金額的確定還要考慮到本地區的經濟發展水平。

(四)制定與基本法配套的旅游專門單項法，完善大連市旅游法律制度

如上所述，大連市目前在旅行社、旅店、飯店、旅游景點、旅游環境衛生等領域大都存在立法空白或不完善。建議在出臺大連市旅游基本法后，依照旅游基本法的指導性規定，應相繼出臺“大連市旅行社管理辦法”、“大連市旅館業管理辦法”、“大連市導游人員管理辦法”等規定。并應針對具有大連旅游特色的重點項目，出臺專門法律規章，如有關“國際會議促進”、“國際旅游溫泉文化建設與保護”、“海島開發與保護”、“海岸開發與保護”等方面的規定。

總之，為了大連現代旅游業發展目標的實現，解決大連旅游市場中存在的問題，協調發展大連旅游業相關領域，建議參照海南做法，制定一個“大連市旅游立法專項計劃”。在計劃中，應優先考慮制定并頒布“大連旅游條例”，將未來大連市旅游整體規劃確定下來并具體化。然后根據基本法的總體指導，逐漸有序地制定旅游單項法規，同時修改現有法規，最終形成一個以基本法為主導、其他單項法律規章協調規范的大連現代旅游法律制度。

［1］大連市社科聯(院)，大連市旅游局課題組.大連發展現代旅游業的研究報告［EB/OL］.(2010－05－25)［2012－11 － 28］.http://www.dlss.cn/ContentDetail.aspx?ArticleId=1203＆CategoryId=53.

［2］殷作恒.日本旅游立法的主要內容及法律體系的特點［J］.外國經濟與管理，2000(5):30.

［3］范能船.世界旅游新發展和旅游基本法建設［J］.旅游科學，2004(1):13.

［4］夏 冰.對完善我國旅游服務貿易立法的探討［D］.大連:東北財經大學，2007:32.

［5］褚曉路.海南國際旅游島法規架構初探——兼議以國際旅游島立法為契機提高立法質量［J］.海南人大，2010(7):14－15.

［6］韓鈞雅.我國地方綜合性旅游法規立法體例比較研究［J］.旅游學刊，2005(3):61.