金融機(jī)構(gòu)“大而不倒”問(wèn)題與解決方案研究

[收稿日期] 2013-04-22

[基金項(xiàng)目] 西北大學(xué)校級(jí)研究課題“金融監(jiān)管改革研究”（PR12305）

[作者簡(jiǎn)介] 隋平（1974—），男，遼寧大連人，西北大學(xué)法學(xué)院副教授，法學(xué)博士，哈佛大學(xué)博士后.研究方向：金融法.

[摘要] “大而不倒”問(wèn)題源于系統(tǒng)重要性大型金融機(jī)構(gòu)突然倒閉會(huì)引爆系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，這迫使政府對(duì)其救助，滋生了道德風(fēng)險(xiǎn)，加劇金融系統(tǒng)中的風(fēng)險(xiǎn)累積。因此，對(duì)于系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)應(yīng)在統(tǒng)一監(jiān)管框架之下，設(shè)定事前的審慎監(jiān)管機(jī)制，并約束其復(fù)雜性和不透明性。同時(shí)，對(duì)于發(fā)生問(wèn)題的系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)應(yīng)采取風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)合理的事后救助措施，對(duì)確實(shí)不能救助的則應(yīng)當(dāng)保證對(duì)其進(jìn)行有序清算，避免對(duì)金融體系造成系統(tǒng)性負(fù)面沖擊。

[關(guān)鍵詞] 大而不倒；系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)；道德風(fēng)險(xiǎn)

[中圖分類號(hào)] F831.2[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A[文章編號(hào)] 1008—1763（2013）05—0146—06

系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的通俗稱謂是“大而不倒”金融機(jī)構(gòu)，它們內(nèi)部結(jié)構(gòu)復(fù)雜，且相互之間存在較強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性。這些金融機(jī)構(gòu)中的道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題提升了金融體系的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，而它們具有的系統(tǒng)重要性使得其突然倒閉就會(huì)引發(fā)金融危機(jī)，因此需要對(duì)其進(jìn)行救助或者是進(jìn)行有條不紊的清算。本文旨在分析該問(wèn)題的實(shí)質(zhì)原因，并對(duì)我國(guó)可以采取的解決此問(wèn)題的監(jiān)管措施進(jìn)行論證。

一金融機(jī)構(gòu)“大而不倒”問(wèn)題分析

“大而不倒”金融機(jī)構(gòu)的股東和債權(quán)人都在政府明示和暗示的擔(dān)保下享受冒險(xiǎn)行為帶來(lái)的收益時(shí)基本上不承擔(dān)其外部性成本，這種道德風(fēng)險(xiǎn)加劇了系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

（一）金融業(yè)務(wù)中的道德風(fēng)險(xiǎn)分析

大型金融機(jī)構(gòu)“大而不倒”問(wèn)題的根源在于其中的道德風(fēng)險(xiǎn)鼓勵(lì)這些金融機(jī)構(gòu)大量從事高風(fēng)險(xiǎn)金融業(yè)務(wù)來(lái)獲取高額收益。

1.金融機(jī)構(gòu)中的道德風(fēng)險(xiǎn)分析

金融機(jī)構(gòu)中的道德風(fēng)險(xiǎn)本源于金融機(jī)構(gòu)在有限責(zé)任制度保障下的“拿別人的錢(qián)賺錢(qián)”業(yè)務(wù)模式。以借短貸長(zhǎng)的商業(yè)銀行為例，其資產(chǎn)中絕大部分來(lái)自存款人和其他債權(quán)人。為說(shuō)明其中的道德風(fēng)險(xiǎn)，我們假定某銀行現(xiàn)在要決定是否開(kāi)展一個(gè)業(yè)務(wù)項(xiàng)目，該項(xiàng)目導(dǎo)致資產(chǎn)價(jià)值增加與降低的幾率均為50%。由于銀行的杠桿經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)模式，在資產(chǎn)/負(fù)債比率為1/9的銀行中，其100元的總資產(chǎn)中自有資產(chǎn)為10元，負(fù)債為90元（來(lái)自于存款人和其它債權(quán)人）。銀行如開(kāi)展此項(xiàng)目，有50%的可能性使銀行資產(chǎn)價(jià)值減少20元，但是也有50%的可能性一定程度地增加銀行的資產(chǎn)價(jià)值，只是數(shù)額并不確定。

如果該項(xiàng)目帶來(lái)的資產(chǎn)增值是在10元到20元之間，那么從事該項(xiàng)目對(duì)銀行股東有利，但對(duì)銀行的債權(quán)人卻不利，原因在于在有限責(zé)任制度的保障下，從事該項(xiàng)目使銀行股東可能承擔(dān)的損失最終只有10元，而另外10元的損失將由存款人來(lái)承擔(dān)。但如果該項(xiàng)目成功，其所帶來(lái)的增值作為銀行的經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)則全部由銀行股東所享有。顯然，在可能增值為10元到20元這個(gè)范圍內(nèi)，雖然銀行從事該項(xiàng)目的預(yù)期價(jià)值為負(fù)，給銀行帶來(lái)?yè)p失會(huì)更大一些，但對(duì)銀行的股東來(lái)說(shuō)，在風(fēng)險(xiǎn)損失相同的情況下他們更愿意開(kāi)展這類業(yè)務(wù)。對(duì)于股東，在有限責(zé)任制度的保護(hù)下，資產(chǎn)價(jià)值損失10元和更多的、甚至導(dǎo)致銀行大部分或全部的資產(chǎn)價(jià)值的損耗并無(wú)差別。在這兩種情況下股東都將會(huì)產(chǎn)生損失，僅僅是以他們所投入的全部資本金為限，這會(huì)誘發(fā)股東的道德風(fēng)險(xiǎn)。

湖南大學(xué)學(xué)報(bào)（ 社 會(huì) 科 學(xué) 版 ）2013年第5期隋平，陳平凡：金融機(jī)構(gòu)“大而不倒”問(wèn)題與解決方案研究

2.監(jiān)管制度中的道德風(fēng)險(xiǎn)分析

現(xiàn)代金融監(jiān)管制度為金融機(jī)構(gòu)提供擔(dān)保，誘發(fā)了其道德風(fēng)險(xiǎn)。為應(yīng)對(duì)金融危機(jī)給銀行存款人造成的損失，美國(guó)人最先推出了存款保險(xiǎn)制度。存款保險(xiǎn)會(huì)誘發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)。在沒(méi)有存款保險(xiǎn)制度情況下，存款人會(huì)采取各種措施監(jiān)督存款銀行以保證自身財(cái)產(chǎn)的安全性。銀行承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)過(guò)高，存款人則會(huì)要求銀行提高存款利率，如風(fēng)險(xiǎn)超出存款人的承受范圍，存款人將會(huì)擠兌。在存款保險(xiǎn)制度下，在銀行無(wú)法償付存款人時(shí)，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)有義務(wù)對(duì)投保銀行的全部或部分存款提供保險(xiǎn)，負(fù)責(zé)清償債務(wù)。這種保障使得存款人不再關(guān)心銀行的風(fēng)險(xiǎn)狀況，從而弱化了市場(chǎng)約束機(jī)制。

鑒于大型金融機(jī)構(gòu)突然倒塌會(huì)引發(fā)金融危機(jī)，不僅有損金融機(jī)構(gòu)股東和債權(quán)人的利益，還會(huì)給整個(gè)金融系統(tǒng)和經(jīng)濟(jì)體系造成嚴(yán)重的損害，很多國(guó)家對(duì)于它們采取“大而不倒”的政策對(duì)其救助，最終的成本和負(fù)擔(dān)則由社會(huì)承擔(dān)。這構(gòu)成了隱性的政府擔(dān)保。^[1]這種隱性的政府擔(dān)保實(shí)際上向所有的對(duì)于金融機(jī)構(gòu)享有債權(quán)請(qǐng)求權(quán)的主體提供了一種保障，大型金融機(jī)構(gòu)的股東們及經(jīng)營(yíng)者知悉政府在危難時(shí)不會(huì)袖手坐視其倒閉，因而不但放松了對(duì)自身風(fēng)險(xiǎn)管理的警覺(jué)性和應(yīng)對(duì)能力，而且這種扭曲了的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)誘使金融機(jī)構(gòu)在有限責(zé)任的保護(hù)下和業(yè)績(jī)薪酬制度激勵(lì)下更熱衷于從事高風(fēng)險(xiǎn)的金融業(yè)務(wù)以追求更高額的收益回報(bào)，大大增加了金融機(jī)構(gòu)自身風(fēng)險(xiǎn)和金融體系的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。這些均引發(fā)金融業(yè)中的道德風(fēng)險(xiǎn)，激勵(lì)金融機(jī)構(gòu)瘋狂地從事高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)，對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)體系和社會(huì)制造了更多的負(fù)外部性。換言之，隱性政府擔(dān)保實(shí)際上是飲鳩止渴，加劇了問(wèn)題的嚴(yán)重性。

（二）“大而不倒”金融集團(tuán)系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)分析

解決金融機(jī)構(gòu)道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題就應(yīng)當(dāng)由這些冒險(xiǎn)者來(lái)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)行為的后果，任金融機(jī)構(gòu)倒閉而讓那些冒險(xiǎn)者來(lái)承擔(dān)其行為所產(chǎn)生的不利后果。但大型金融機(jī)構(gòu)的系統(tǒng)重要性使得其倒閉會(huì)對(duì)整個(gè)社會(huì)產(chǎn)生巨大的負(fù)外部性。

1.規(guī)模龐大產(chǎn)生的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)分析

“大而不倒”金融機(jī)構(gòu)突然倒閉會(huì)在金融市場(chǎng)中引爆系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，給金融體系的正常運(yùn)作帶來(lái)巨大的負(fù)面沖擊。這主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：

其一是在市場(chǎng)內(nèi)引起大范圍的恐慌。大型金融機(jī)構(gòu)的債權(quán)人眾多，當(dāng)某一家一向龐大穩(wěn)健的大銀行出現(xiàn)兌付危機(jī)時(shí)，信息不對(duì)稱會(huì)激發(fā)債權(quán)人的從眾心理而引致對(duì)該銀行的擠兌風(fēng)潮。更為嚴(yán)重的是，當(dāng)某個(gè)銀行發(fā)生擠兌事件時(shí)，信息不對(duì)稱還使其它銀行的存款人懷疑自己銀行的清償能力，出于規(guī)避損失的心理也趕緊提出自己的存款以防萬(wàn)一，因而引發(fā)新的擠兌，使擠兌蔓延到整個(gè)銀行體系，爆發(fā)系統(tǒng)性危機(jī)。

其二是其自救行為導(dǎo)致市場(chǎng)秩序混亂。在資本充足率監(jiān)管制度下，銀行在經(jīng)營(yíng)中損失大量資本金時(shí)會(huì)拋售資產(chǎn)來(lái)獲得流動(dòng)性和滿足資本監(jiān)管要求。A銀行拋售一些流動(dòng)性差的資產(chǎn)會(huì)使持有同類資產(chǎn)的B銀行的此類資產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格被壓低，加劇B銀行的資本頭寸壓力，迫使其也采取類似作法來(lái)給自己增加流動(dòng)性。大型金融機(jī)構(gòu)發(fā)起大規(guī)模壓價(jià)拋售，此負(fù)外部性問(wèn)題就更為嚴(yán)重。因此，由一家銀行開(kāi)始的拋售引發(fā)了其它銀行和金融機(jī)構(gòu)的拋售，在金融體系內(nèi)形成了惡性連鎖反應(yīng)。^[2]

其三是市場(chǎng)功能損壞會(huì)嚴(yán)重?fù)p害整個(gè)金融體系的運(yùn)作。這些金融機(jī)構(gòu)的系統(tǒng)重要性的另一方面的表現(xiàn)在于它們具有相當(dāng)程度的市場(chǎng)不可替代性。它們經(jīng)常占據(jù)著特定金融市場(chǎng)領(lǐng)域中很大的份額，在某種金融服務(wù)領(lǐng)域具有重要的市場(chǎng)地位，任其倒閉會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)中某種金融服務(wù)的供給不足甚至是功能癱瘓。也正是由于這樣的原因，某些大型金融機(jī)構(gòu)的倒閉會(huì)使得相關(guān)的實(shí)體經(jīng)濟(jì)也遭受嚴(yán)重的沖擊，使得金融危機(jī)演化為更大范圍的經(jīng)濟(jì)危機(jī)。

2.關(guān)聯(lián)復(fù)雜產(chǎn)生的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)分析

復(fù)雜性是當(dāng)今日益膨脹且盤(pán)根錯(cuò)節(jié)的金融市場(chǎng)的重要特征。大型金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)規(guī)模膨脹、杠桿率高企、組織結(jié)構(gòu)復(fù)雜均推動(dòng)了金融系統(tǒng)的復(fù)雜性。而金融創(chuàng)新和衍生品的大量出現(xiàn)同樣推波助瀾，特別是資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)增加了金融網(wǎng)絡(luò)的緯度，使金融機(jī)構(gòu)的交易對(duì)手?jǐn)?shù)量倍增，推高了金融網(wǎng)絡(luò)的復(fù)雜性。金融系統(tǒng)趨于復(fù)雜的同時(shí)，其金融業(yè)務(wù)之間的耦合性也增強(qiáng)。緊耦合指一個(gè)程序中的各個(gè)模塊環(huán)節(jié)都緊密聯(lián)結(jié)相扣，其中任何一個(gè)環(huán)節(jié)的失誤都可能會(huì)引致系統(tǒng)整體崩潰，特別是其處于一種網(wǎng)狀復(fù)雜關(guān)聯(lián)之中。^[3]

“大而不倒”問(wèn)題的另一個(gè)根源是大型金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)地域廣泛，業(yè)務(wù)范圍寬泛，金融機(jī)構(gòu)之間、金融機(jī)構(gòu)和實(shí)體經(jīng)濟(jì)之間、本國(guó)市場(chǎng)和國(guó)外市場(chǎng)之間緊密地聯(lián)系在一起，提高了金融體系中交易對(duì)手網(wǎng)絡(luò)的復(fù)雜性。復(fù)雜的交易對(duì)手網(wǎng)絡(luò)和關(guān)聯(lián)性使得“大而不倒”金融機(jī)構(gòu)倒閉產(chǎn)生連鎖式反應(yīng)和網(wǎng)狀效應(yīng)，其負(fù)面影響通過(guò)機(jī)構(gòu)之間和市場(chǎng)之間直接與間接聯(lián)系傳播到其它金融機(jī)構(gòu)甚至是實(shí)體經(jīng)濟(jì)。其中，直接聯(lián)系包括互相持有資產(chǎn)頭寸、金融機(jī)構(gòu)之間的資金拆借、其他地域設(shè)立分支機(jī)構(gòu)等，間接聯(lián)系方式包括金融衍生產(chǎn)品、市值與另一機(jī)構(gòu)倒閉相聯(lián)系的金融產(chǎn)品等。^[4]比如說(shuō)，通過(guò)信用違約互換和其它類似證券借貸活動(dòng)，美國(guó)國(guó)際集團(tuán)與許多商業(yè)銀行、投資銀行和其它金融機(jī)構(gòu)有著緊密的業(yè)務(wù)關(guān)系，其倒閉會(huì)將很多金融機(jī)構(gòu)拖下水，因此，美國(guó)聯(lián)邦政府才對(duì)其予以救助。^[5]

二我國(guó)金融機(jī)構(gòu)“大而不倒”

問(wèn)題解決方案構(gòu)建

系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)和道德風(fēng)險(xiǎn)之間的矛盾是“大而不倒”問(wèn)題的實(shí)質(zhì)。我國(guó)金融監(jiān)管法律體系要解決“大而不倒”問(wèn)題就必須同時(shí)解決系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)和道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。

（一）科學(xué)界定“大而不倒”金融機(jī)構(gòu)

要解決“大而不倒”問(wèn)題，法律應(yīng)先界定哪些金融機(jī)構(gòu)具有系統(tǒng)重要性。

1.“大而不倒”金融機(jī)構(gòu)界定的標(biāo)準(zhǔn)

目前，各個(gè)國(guó)家和國(guó)際機(jī)構(gòu)對(duì)于何者構(gòu)成系統(tǒng)重要性并沒(méi)有形成統(tǒng)一的法律標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)同度較高的是由國(guó)際清算銀行、國(guó)際貨幣基金組織和金融穩(wěn)定委員會(huì)向G20組織報(bào)告中提出的金融機(jī)構(gòu)系統(tǒng)重要性三因素，即規(guī)模、不可替代性和關(guān)聯(lián)性。在筆者看來(lái)，規(guī)模和不可替代性實(shí)際上都是規(guī)模指標(biāo)。涉及規(guī)模的指標(biāo)包括提供清算、支付、結(jié)算服務(wù)、信用中介服務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)控制和管理服務(wù)的指標(biāo)，而不可替代性則考慮行業(yè)集中度。關(guān)聯(lián)性指標(biāo)包括與其它金融機(jī)構(gòu)、金融市場(chǎng)、國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)之間的資產(chǎn)關(guān)系，持有的金融衍生品的頭寸等。

通過(guò)明確指標(biāo)來(lái)認(rèn)定金融機(jī)構(gòu)“大而不倒”具有明確性的優(yōu)點(diǎn)，容易滿足現(xiàn)代社會(huì)對(duì)于行政行為合法性的要求。但此方法有兩個(gè)明顯的缺點(diǎn)：其一是系統(tǒng)重要性的認(rèn)定對(duì)于金融機(jī)構(gòu)有利有弊。弊端在于其會(huì)在平時(shí)被適用較為嚴(yán)格的監(jiān)管規(guī)則，受到較多約束，而其好處在于發(fā)生困難時(shí)可獲得政府救助。當(dāng)金融機(jī)構(gòu)不希望監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)其適用此標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，明確的界定給他們指明了何為系統(tǒng)重要性，方便其進(jìn)行規(guī)避；而某些不符合條件的金融機(jī)構(gòu)則可能采取相反的策略。其二，當(dāng)相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)制存在缺陷而使金融機(jī)構(gòu)不會(huì)將其經(jīng)營(yíng)行為的外部成本內(nèi)化時(shí)，會(huì)滋生道德風(fēng)險(xiǎn)。被確定為“大而不倒”的金融機(jī)構(gòu)知其會(huì)被救助而大膽地開(kāi)展高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)，如此反倒增加了系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。因此，明確指標(biāo)的僵硬方法應(yīng)通過(guò)對(duì)現(xiàn)時(shí)市場(chǎng)情況的分析來(lái)予以軟化，使得對(duì)系統(tǒng)重要性的認(rèn)定更靈活，避免留下監(jiān)管套利空間和滋生道德風(fēng)險(xiǎn)。

2.“大而不倒”金融機(jī)構(gòu)界定的方法

認(rèn)定金融機(jī)構(gòu)系統(tǒng)重要性還需要遵循一定的方法。目前來(lái)看，獲得較多認(rèn)同的界定方法的有以下三種：

（1）網(wǎng)絡(luò)分析法

網(wǎng)絡(luò)分析法描述金融系統(tǒng)內(nèi)各要素的相互關(guān)聯(lián)程度，以此來(lái)對(duì)系統(tǒng)重要性的各個(gè)組成因素進(jìn)行評(píng)估。網(wǎng)絡(luò)分析的分析基礎(chǔ)是金融機(jī)構(gòu)國(guó)內(nèi)和跨國(guó)風(fēng)險(xiǎn)矩陣建設(shè)，關(guān)鍵要素包括節(jié)點(diǎn)的分布、強(qiáng)度和節(jié)點(diǎn)之間的連接狀態(tài)等。目前，多數(shù)網(wǎng)絡(luò)分析主要適用于信貸市場(chǎng)分析發(fā)放貸款及銀行資產(chǎn)負(fù)債表風(fēng)險(xiǎn)的重要性。但實(shí)際操作中金融風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)變化非常快，所以此法的效果的有效性有限。

（2）基于市場(chǎng)數(shù)據(jù)的投資風(fēng)險(xiǎn)組合模型

此方法適用于對(duì)金融機(jī)構(gòu)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)“組合”的計(jì)量。在分析共同風(fēng)險(xiǎn)因素，評(píng)估特定機(jī)構(gòu)在發(fā)生困難時(shí)如何影響他人，衡量個(gè)體的金融機(jī)構(gòu)在系統(tǒng)范圍內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)貢獻(xiàn)度方面，該方法的效果較好。此方法可從一個(gè)機(jī)構(gòu)一定時(shí)間的單變量角度，或一個(gè)機(jī)構(gòu)對(duì)金融體系中其他機(jī)構(gòu)的影響的多元方式進(jìn)行評(píng)估。它可用“自下而上”的方法分析金融系統(tǒng)整體脆弱性如何反映金融機(jī)構(gòu)的個(gè)體脆弱性，也可通過(guò)“自上而下”的方式檢查整個(gè)金融體系的脆弱性來(lái)進(jìn)行某金融機(jī)構(gòu)系統(tǒng)重要性評(píng)估。

（3）壓力測(cè)試和情景分析

更為實(shí)際的方法是對(duì)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行壓力測(cè)試和情景分析。其基本原理在于經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化導(dǎo)致各項(xiàng)評(píng)估因素的重要程度也發(fā)生變化。因此，金融機(jī)構(gòu)是否具有系統(tǒng)重要性取決于評(píng)估時(shí)的經(jīng)濟(jì)環(huán)境?；诖?，壓力測(cè)試?yán)媚M特定情景等一系列方法來(lái)評(píng)估金融體系承受罕見(jiàn)但是仍然可能的宏觀經(jīng)濟(jì)沖擊或金融市場(chǎng)波動(dòng)的能力。

前述三種方法各有優(yōu)缺點(diǎn)，最好是采用多種手段來(lái)確定系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)，綜合采用以上不同方法來(lái)進(jìn)行評(píng)估判斷金融機(jī)構(gòu)的系統(tǒng)重要性。當(dāng)然，最終方法的選擇從根本上來(lái)說(shuō)，還是要取決于每個(gè)國(guó)內(nèi)金融體系本身具體的復(fù)雜程度、風(fēng)險(xiǎn)偏好和數(shù)據(jù)的可用性等因素。

（二）加強(qiáng)事前審慎監(jiān)管

對(duì)于大而不倒問(wèn)題的解決，應(yīng)當(dāng)設(shè)定事先的審慎監(jiān)管機(jī)制進(jìn)行事先的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)控制，包括加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)自律和控制金融機(jī)構(gòu)復(fù)雜性與透明度兩種方案。

1.限制金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)

“大而不倒”金融機(jī)構(gòu)利用其系統(tǒng)重要性挾持政府，在經(jīng)營(yíng)中大肆從事高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)，對(duì)此可通過(guò)設(shè)定資本充足率和杠桿率等監(jiān)管要求的方式予以控制。

（1）資本充足監(jiān)管

資本充足的作用在于其可吸收業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中的損失，維持其償付能力以保護(hù)存款人和一般債權(quán)人的利益免遭損失，一定程度上抵消有限責(zé)任制度的負(fù)面作用。但金融危機(jī)暴露出資本監(jiān)管制度的順周期問(wèn)題。對(duì)于資本監(jiān)管制度構(gòu)建，除了提出設(shè)定逆周期緩沖資本外還應(yīng)專門(mén)針對(duì)“大而不倒”問(wèn)題專門(mén)設(shè)定系統(tǒng)重要性銀行附加資本，對(duì)業(yè)務(wù)規(guī)模較大、業(yè)務(wù)復(fù)雜程度較高的金融機(jī)構(gòu)要求更強(qiáng)的損失吸收能力，規(guī)定更高的資本充足率標(biāo)準(zhǔn)。

另外，“大而不倒”金融機(jī)構(gòu)與市場(chǎng)其余部分之間很高的關(guān)聯(lián)度提高了其系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)此應(yīng)要按金融機(jī)構(gòu)之間的聯(lián)系程度來(lái)提取監(jiān)管資本，以使這些金融機(jī)構(gòu)倒閉的負(fù)外部性內(nèi)化。具體來(lái)說(shuō)，對(duì)于監(jiān)管資本的提取可依靠對(duì)社會(huì)損失的衡量來(lái)測(cè)算。其中社會(huì)損失的概念界定非常靈活，可由金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)來(lái)決定，比如可以采用銀行負(fù)債的潛在損失來(lái)替代。^[6]

金融機(jī)構(gòu)的“大而不倒”問(wèn)題很重要的一個(gè)方面是債權(quán)人監(jiān)督責(zé)任的松懈。在傳統(tǒng)金融安全網(wǎng)機(jī)制下，明示和暗示的政府擔(dān)保均會(huì)引發(fā)金融機(jī)構(gòu)債權(quán)人的道德風(fēng)險(xiǎn)。金融機(jī)構(gòu)的償付能力關(guān)系債權(quán)人的利益實(shí)現(xiàn)，他們通常會(huì)密切關(guān)注債務(wù)人的償付能力。但在金融危機(jī)中，政府為救助金融機(jī)構(gòu)以普通股和一級(jí)資本的方式為銀行注資，使二級(jí)資本和某些非普通股一級(jí)資本沒(méi)有發(fā)揮吸收損失的作用，政府擔(dān)保提供的保障滋生了債權(quán)人的道德風(fēng)險(xiǎn)。因此，要解決“大而不倒”問(wèn)題，須使債權(quán)人在金融機(jī)構(gòu)倒閉時(shí)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，發(fā)揮其市場(chǎng)約束功能。所以，可設(shè)定二級(jí)監(jiān)管資本向一級(jí)監(jiān)管資本轉(zhuǎn)化的機(jī)制，確保監(jiān)管資本工具在可持續(xù)經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)上能夠吸收損失。

（2）杠桿率監(jiān)管

金融危機(jī)暴露出銀行體系過(guò)度累積表內(nèi)外杠桿，一些銀行在金融危機(jī)之前雖資本充足率水平保持在相對(duì)較高的水平，但其杠桿程度也很高。它們利用復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)資本模型套利，盡管資本充足率很高，但實(shí)際上其風(fēng)險(xiǎn)抵御能力很弱，因此僅靠風(fēng)險(xiǎn)加權(quán)的資本充足率監(jiān)管并不能控制銀行通過(guò)金融杠桿的過(guò)度風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)活動(dòng)。

對(duì)此，可通過(guò)監(jiān)管杠桿率來(lái)控制金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)活動(dòng)。資本充足率等資本監(jiān)管手段相似，杠桿率監(jiān)管從本質(zhì)來(lái)說(shuō)是將金融危機(jī)的“事后風(fēng)險(xiǎn)”轉(zhuǎn)換為金融機(jī)構(gòu)的日常經(jīng)營(yíng)“事前成本”。監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以設(shè)定較高的資本充足率、杠桿率要求，限制市場(chǎng)自由分配銀行的資金資源的能力。

杠桿率監(jiān)管可作為微觀審慎監(jiān)管工具減少金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)，為其提供最低資本緩沖的保護(hù)。首先，杠桿率限制可防止金融機(jī)構(gòu)過(guò)度擴(kuò)張資產(chǎn)負(fù)債規(guī)模，限制流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。其次，杠桿率監(jiān)管對(duì)金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)負(fù)債比率水平設(shè)定了限制，迫其在考慮自身資產(chǎn)負(fù)債規(guī)?；A(chǔ)上來(lái)權(quán)衡風(fēng)險(xiǎn)與收益。再次，杠桿率可為資本充足率的“模型風(fēng)險(xiǎn)”提供額外保護(hù)，不受風(fēng)險(xiǎn)測(cè)量周期性偏差的影響。最后，杠桿率監(jiān)管使金融機(jī)構(gòu)保有最低的資本緩沖來(lái)吸收損失，以緩釋危機(jī)沖擊的負(fù)面影響。

另外，杠桿率監(jiān)管可作為逆周期的宏觀審慎監(jiān)管工具。在通行公允價(jià)值會(huì)計(jì)準(zhǔn)則下，經(jīng)濟(jì)繁榮時(shí)期資產(chǎn)價(jià)格上升誘使金融機(jī)構(gòu)擴(kuò)大資產(chǎn)負(fù)債規(guī)模，推動(dòng)其杠桿水平的提高；而在經(jīng)濟(jì)衰退時(shí)期銀行的杠桿程度則會(huì)相應(yīng)降低。而且，資本監(jiān)管也產(chǎn)生誤導(dǎo)作用，在經(jīng)濟(jì)繁榮時(shí)期低估風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)提高其杠桿水平，而在困難時(shí)期高估風(fēng)險(xiǎn)，加速去杠桿化過(guò)程。因此，監(jiān)管杠桿率能對(duì)金融體系中的這種現(xiàn)象進(jìn)行控制，應(yīng)對(duì)金融機(jī)構(gòu)杠桿水平在不同時(shí)期中的不同問(wèn)題。

2.控制金融機(jī)構(gòu)規(guī)模與透明度

“大而不倒”金融機(jī)構(gòu)大量從事影子銀行業(yè)務(wù)，內(nèi)部組織和業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)相當(dāng)復(fù)雜且不透明。^[7]因?yàn)闊o(wú)法把握它們內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)關(guān)系，不清楚其資產(chǎn)、債務(wù)的具體情況，更不了解其與市場(chǎng)其它部分的關(guān)聯(lián)情況及其倒閉對(duì)金融體系的影響，監(jiān)管機(jī)構(gòu)難以對(duì)其進(jìn)行救助和有序清算，為避免其頹然倒閉引發(fā)金融危機(jī)而不得已動(dòng)用納稅人的錢(qián)對(duì)它們進(jìn)行整體救助。^[8]因此，對(duì)于這些金融機(jī)構(gòu)適用“生前遺囑制度”（Living Wills），在保持其范圍經(jīng)濟(jì)和規(guī)模經(jīng)濟(jì)的同時(shí)降低其復(fù)雜性和提高其透明度。生前遺囑制度是由金融機(jī)構(gòu)按照監(jiān)管法律制定的，當(dāng)其陷入困境時(shí)的恢復(fù)方案和解決問(wèn)題方案，其有利于對(duì)陷入危機(jī)的金融機(jī)構(gòu)予以救助或進(jìn)行有序清算。^[9]

首先，生前遺囑制度作為信息披露制度可提升金融機(jī)構(gòu)透明度。該制度規(guī)定金融機(jī)構(gòu)制定應(yīng)急計(jì)劃，而緊急計(jì)劃要說(shuō)明其內(nèi)部各個(gè)機(jī)構(gòu)之間的關(guān)聯(lián)和依賴性，還要提供資產(chǎn)負(fù)債表內(nèi)、外業(yè)務(wù)運(yùn)營(yíng)數(shù)據(jù)及利于恢復(fù)和處置措施的組織與操作措施的情況等信息，并詳細(xì)說(shuō)明與恢復(fù)和處置措施相關(guān)的法律規(guī)則的情況。金融機(jī)構(gòu)有義務(wù)提供這些數(shù)據(jù)和信息，使監(jiān)管機(jī)構(gòu)能夠評(píng)估金融機(jī)構(gòu)所制定的恢復(fù)計(jì)劃和處置計(jì)劃是否安全、可靠、有效，為金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)制定、實(shí)施恢復(fù)計(jì)劃和處置計(jì)劃的前提與依據(jù)，減少制定恢復(fù)和處置計(jì)劃的盲目性，降低危急時(shí)刻恢復(fù)與處置的不確定性。

其次，生前遺囑制度可降低金融機(jī)構(gòu)復(fù)雜程度。因監(jiān)管機(jī)構(gòu)要評(píng)估和審查生前遺囑的可行性和有效性，而金融機(jī)構(gòu)復(fù)雜的組織關(guān)系和業(yè)務(wù)關(guān)系會(huì)減損方案的可行性和有效性，因此金融機(jī)構(gòu)為制定出切實(shí)可行的方案，在事先就明確其內(nèi)部各個(gè)部分之間的重要性關(guān)系，清理和簡(jiǎn)化其內(nèi)部的組織結(jié)構(gòu)和業(yè)務(wù)資產(chǎn)關(guān)系結(jié)構(gòu)，并規(guī)劃好在危機(jī)發(fā)生時(shí)如何安排和處置金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部各個(gè)部分，疏通緊急情況下的“撤退通道”，以能夠在危急情況下有條不紊地處置發(fā)生問(wèn)題的金融機(jī)構(gòu)。

（三）事后緊急救助與有序清算

大而不倒問(wèn)題的監(jiān)管解決機(jī)制還應(yīng)當(dāng)考慮這些金融機(jī)構(gòu)在發(fā)生問(wèn)題后如何進(jìn)行事后救助與處置以防止系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)，包括對(duì)于兩個(gè)不同階段的處置方案。

1.完善緊急救助機(jī)制

系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)突然倒閉會(huì)引發(fā)金融危機(jī)，因此應(yīng)對(duì)這些金融機(jī)構(gòu)（傳統(tǒng)商業(yè)銀行和影子銀行等）設(shè)置金融安全網(wǎng)，在其陷入危機(jī)時(shí)予以及時(shí)救助。在考慮是否對(duì)一家金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行救助時(shí)，應(yīng)從三個(gè)方面來(lái)考量其系統(tǒng)重要性：（1）其倒閉的可能性；（2）其倒閉能否對(duì)金融穩(wěn)定和宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境造成巨大負(fù)面沖擊；（3）對(duì)其救助能否消除或減緩前述金融風(fēng)險(xiǎn)。只有當(dāng)該金融機(jī)構(gòu)倒閉會(huì)引發(fā)系統(tǒng)性危機(jī)，而通過(guò)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的救助可消除該風(fēng)險(xiǎn)時(shí)才可對(duì)其救助。另外，救助時(shí)機(jī)的判斷是決定救助時(shí)面臨的一個(gè)實(shí)際問(wèn)題。救助過(guò)早會(huì)滋生金融機(jī)構(gòu)道德風(fēng)險(xiǎn)，扭曲風(fēng)險(xiǎn)行為的市場(chǎng)定價(jià)，也會(huì)造成納稅人的損失；而救助過(guò)遲則會(huì)因存在不確定性而引發(fā)市場(chǎng)恐慌，無(wú)法阻止該金融機(jī)構(gòu)倒閉和威脅金融穩(wěn)定事件的發(fā)生，不能起到阻止系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的目的。

為避免滋生道德風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)將金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)行為的負(fù)外部性內(nèi)化。應(yīng)首先讓陷入危機(jī)的金融機(jī)構(gòu)的股東、管理人員、債權(quán)人和交易對(duì)手等金融機(jī)構(gòu)的利益相關(guān)者應(yīng)承擔(dān)過(guò)度冒險(xiǎn)帶來(lái)的損失，不足部分再用特定政府基金補(bǔ)足。而此基金的設(shè)立不應(yīng)用納稅人的錢(qián)，而是由這些金融機(jī)構(gòu)自己來(lái)負(fù)擔(dān)。為此可針對(duì)這些金融機(jī)構(gòu)的交易活動(dòng)征稅，通過(guò)提高銀行高風(fēng)險(xiǎn)交易活動(dòng)的成本來(lái)抑制其過(guò)度擴(kuò)張，控制其從事高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)的動(dòng)機(jī)。同時(shí)，所征稅款可用來(lái)設(shè)定危機(jī)救助基金，使得金融機(jī)構(gòu)陷入危機(jī)時(shí)政府不動(dòng)用公共財(cái)政的情況下仍有資源對(duì)于金融系統(tǒng)實(shí)施必要的干預(yù)，防止系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)。

2.構(gòu)建有序清算機(jī)制

確實(shí)無(wú)法救助的系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)應(yīng)予以關(guān)停倒閉，防止“大而不倒”滋生道德風(fēng)險(xiǎn)，但要避免系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)，因而應(yīng)構(gòu)建相應(yīng)的有序關(guān)停處置程序，有條不紊地對(duì)其進(jìn)行破產(chǎn)清算。在構(gòu)建此制度時(shí)需要保證該程序及時(shí)、確定，避免拖延引發(fā)市場(chǎng)恐慌。

首先，要選擇有能力、有經(jīng)驗(yàn)的機(jī)構(gòu)來(lái)負(fù)責(zé)有序處置程序，避免缺乏經(jīng)驗(yàn)所導(dǎo)致的程序不確定性，引發(fā)金融系統(tǒng)范圍內(nèi)的恐慌和混亂。而在這個(gè)方面，我國(guó)特別缺乏配套制度和操作經(jīng)驗(yàn)，需要在這個(gè)領(lǐng)域里加強(qiáng)研究，借鑒其他國(guó)家的有益經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)也審慎評(píng)析他國(guó)制度存在的社會(huì)和整體法制背景以及它們存在的缺陷，謹(jǐn)慎地吸收其可為我所用的部分。

其次，應(yīng)在合法性的基礎(chǔ)上保證決策程序快捷，避免久拖不決導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)前途不確定，引發(fā)大面積市場(chǎng)恐慌，導(dǎo)致系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)和金融危機(jī)的爆發(fā)。隨著金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營(yíng)和金融深化的發(fā)展，金融體系越來(lái)越復(fù)雜，對(duì)于系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)倒閉決策設(shè)立統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)和程序成為發(fā)展趨勢(shì)之一。統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)和程序的設(shè)置有利于信息的掌握和整理以及迅速?zèng)Q策，方便對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的管控。

再次，應(yīng)設(shè)定妥善、公正的清算程序，有條不紊地展開(kāi)清算活動(dòng)，使金融機(jī)構(gòu)的股東、管理人員、債權(quán)人和交易對(duì)手承擔(dān)過(guò)度風(fēng)險(xiǎn)和業(yè)務(wù)決策失誤帶來(lái)的損失，將風(fēng)險(xiǎn)行為的負(fù)外部性內(nèi)化以消除道德風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，清算程序應(yīng)當(dāng)在生前遺囑制度的配合下通過(guò)過(guò)橋銀行等制度對(duì)倒閉金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行及時(shí)、有序的清算，避免處置不當(dāng)引發(fā)金融市場(chǎng)中的動(dòng)蕩和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的爆發(fā)。

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