關于我國社會保障財務信息透明度的思考

[收稿日期] 2012-11-10

[作者簡介] 趙偉（1970—），男，江西宜春人，武漢大學政治與公共管理學院博士研究生.研究方向：公共經濟管理.

[摘要] 我國社會保障財務信息透明度應該包括制度透明度、會計透明度和指標與預測的透明度三個方面。增強透明度能夠降低政府代理成本并增強公眾對政府的信任，也能夠保障社會公平，但有時不能過度透明。目前由于社會保障法制化程度低以及政府機構設置和預算內容的披露等問題導致我國社會保障財務信息透明度相對較低，因此必須建立多元化披露體制和政府與公眾之間的信息交流，強化公開監督等措施來改進。

[關鍵詞] 社會保障財務；透明度；社會公平

[中圖分類號] F810.6[文獻標識碼] A[文章編號] 1008—1763（2013）05—0057—05

一引言

一般來說，信息公開在不同場合有不同名稱。相對上市公司來說，法律規定其有義務定期公開與公司經營有關的事項，我們稱之為“信息披露”。但對政府來說，信息公開則是指政府機構通過多種方式公開其政務活動，公開有利于公民實現其權利的信息資源，允許用戶通過查詢、閱覽、復制、下載、摘錄、收聽、觀看等形式，依法利用各級政府部門所控制的信息。社會保障財務信息的披露是保障公民知情權的重要內容，庫珀（Kent Cooper）（1945）首先提出公民知情權是現代政治文明社會中公民最重要的一項權利，也是衡量一個國家政治文明與否的主要標志。我國社會保障財務信息公開方面還不到位，比如社保基金會在2013年公布2012年政府信息公開工作年度報告中就稱：“2012年未收到信息公開申請。”《慈善藍皮書（2012）》顯示，只有9%的非公募基金會能夠客觀完整地披露信息，有12%的基金會從來沒有披露過信息。八成公眾對公益組織透明度不滿意。在滿分為100分的透明指數方面，180家非公募基金會平均得分僅為38.7分^[1]。因此提高我國社會保障財務信息透明度就有重要意義，本文將探討我國社會保障財務信息透明度的相關問題。

二關于社會保障財務信息透明度涵義的分析

國際貨幣基金組織（IMF）、經濟合作與發展組織（OECD）以及其他許多國際組織都曾積極地探討過財政透明度，其中國際貨幣基金組織（IMF）財政事務部的《財政透明度手冊（修訂版）》將財政透明定義為，“向公眾公開政府的結構與功能、財政政策意向、公共部門賬戶以及財政預測^[2]。”經濟合作與發展組織（OECD）將透明定義為對政策取向、表達和執行的公開，并將預算透明定義為及時、系統地充分披露所有相關的財政信息。許多學術機構以及相關的研究人員也常常把財政透明度作為穩定宏觀經濟、改善政府治理以及維護財政公正公平的一個極其重要的前提。日本學者鶴光太郎認為，“財政透明度包括‘制度透明度’、‘會計透明度’、‘指標與預測的透明度’三個方面：首先是制度透明度。其關鍵在于如何在預算程序上有效監督和制約政府，使其能夠符合國民的利益；其次是會計透明度。在政府預算方面，一般的做法是向議會提交預算報告。并將有關內容詳細披露給國民；第三是指標與預測的透明度。政府及政治家為了使過度的財政支出正當化，往往會對經濟做出樂觀的預測，從而高估預期增長率甚至稅收^[3]。”

財政透明度是透明度問題在公共財政領域中的延伸，它是與一個與公司財務信息透明度相對應的概念。所以上述國際組織對財政透明度的各種準則指南，都可以拿來作為指導改善世界各國財政透明度實踐的具體行動指南，當然也可以拿來作為各國社會保障財務信息透明度的實踐指南。社會保障財務信息透明度是保證良好的社會保障管理的一個積極因數，因為它能促進政府行政效率，又能保障社會各級社會保障機構部門負擔起社會責任。社會保障財務信息透明度是從屬于財政透明度，因此我們可以把社會保障財務信息透明度分為社會保障財務制度透明度、社會保障財務會計透明度、社會保障財務指標與預測的透明度等三個不同方面：

首先是社會保障財務制度透明度方面。它是指社會保障財務信息行為的一種制度上規定，其中包括要求公開社會保障部門的組織結構和功能，并要求清晰劃分對各部門職能；要求公開各種社會保障基金預算過程，并解釋各種預算方案的目的以及優先順序，另外還需披露績效和審計的結果；要求在稅收方面，還需要公民納稅具有明確的法律制度等。

湖南大學學報（ 社 會 科 學 版 ）2013年第5期趙偉，邱力生：關于我國社會保障財務信息透明度的思考

其次是社會保障財務會計透明度方面。它是指向社會公眾詳實并仔細地披露各種有關社會保障財務信息，其中包括一些各個社會保障部門的明細報表以及各個社會保障部門之間的資金往來等信息。要想提高社會保障財務會計透明度，可以通過收付實現制記賬掌握各部門的現金流，也可以通過權責發生制記賬正確評估和評價社會保障機構具體的資產和債務，同時準確地公開各會計年度支出的各個社會保障主體的賬目以及各年度財政收入具體賬目等。Kopits和Craig認為，“政府預算報告的財務賬目范圍應包括中央政府和地方政府在內的一般政府基金和社會保障基金等預算外基金以及公共企業的準財政活動。”

最后是社會保障財務指標與預測的透明度方面。社會保障機構部門不僅要公開一下社會保障財務運行各種指標，以及有關社會公眾關注社會保障機構負債指標，而且還需要公開一些社會保障財務分析性指標，即社會保障財務平衡性、社會保障財務可持續性以及社會保障債務指標等。因此要提高社會保障財務預測的透明度，社會保障機構就要事實求是，具體問題具體分析各種社會保障財務指標。

三關于社會保障財務信息透明度的

適度性分析

與企業財務信息透明度的作用類似，適度的社會保障財務信息透明度有許多優點，主要表現如下：

第一，社會保障財務信息透明可以降低政府代理成本，增強公眾對政府的信任。委托代理理論認為，產生逆向選擇或道德風險最根本的原因是因為信息不對稱，存在委托代理關系就無法避免監督問題。事實上，在非對稱信息的情況下，委托人對代理人信息的了解程度可以由委托人自己選擇。但信息的獲取又是有成本的，于是，委托人面臨著選擇最優監督力度的問題。因此，我們要解決代理問題的基本方法就必須提高代理人行為的透明度，使委托人可以監督代理人的行為。通過透明度的提高以便能夠降低委托人與代理人之間的信息不對稱，從而減少代理人的信息優勢并能夠加強對代理人的治理。在社會保障中，政府機構作為人民的代理人，實際上也存在委托代理問題，比如社會保障機構官員的行為為自己著想，而不為人民的利益著想，有時為了掩蓋其政策失誤，社會保障機構官員會隱匿信息。正如IMF所指出的，“財政透明度可以促使負責制定和實施財政政策的人士更加負責^[1]。”透明提高了非持續性政策的政治風險，不透明則會使揮霍行為不能及時被發現。因此，社會保障信息透明度是解決公眾降低社會保障機構官員代理成本的方法，代理人社會保障機構官員沒有權力阻止委托人公眾獲取信息。

第二，社會保障財務信息透明可以實現保障社會公平。由于社會保障中的公眾的身份不同，所獲得信息的難易程度也會不同，這樣必然導致社會保障作用難以發揮，同時還會使一些公民得不到經濟生活中平等地位，相反，那些擁有信息優勢的組織或個人則可以利用這些信息來為本組織或個人謀取私利而嚴重損害公平并產生腐敗。要解決這些問題，只有提高財政透明度。提高社會保障財務信息透明度也有助于融洽政府與公眾的關系。這是因為社會保障財務信息透明度是政府公共受托責任的必然要求。如果政府故意隱瞞或者提供陳舊過時的信息或者提供虛假的信息，就必然會導致公眾對政府的信任危機，反之社會保障財務信息的公開，是能夠融洽政府與公眾的關系甚至在財政危機等極端的情況下，及時而真實的社會保障財務信息公開可以穩定公眾的信心，并取得公眾的諒解與支持，從而及時度過危機^[4]。

盡管社會保障財務信息透明度具有許多優點，但是并不是要求透明度無限制地提高。

Hood（2001）認為“信息透明應該要有所限制，因為它可能會破壞某些支持社會正常運轉的規則，在某一領域存在不可調和的沖突時，過度的透明就會阻礙政治聯合的形成導致不利于問題的解決。而且信息不對稱不僅涉及到信息多少的問題，也涉及到信息提供的程序問題。政府掌管著預算信息收集和散布的權力，它必須保證所有的組織和公眾都能夠得到相關的信息，但是執政黨和在野黨們有時為了保留或者獲得政府權力，會有選擇地利用信息。所以說，政府生來就有強烈的動機去利用信息來獲得政治利益，而不是公開所有的信息。”不過，Hood同時也認為“擅自公開信息應該予以抵制，因為它的作用是阻礙而不是促進有效率的財政透明度^[5]。”O’Neil（2002）則認為“透明度和信任之間的關系是復雜的，過分的依賴透明度也許會損傷信任。本來人性的不可靠成為制度設計的基礎，這也是需要監督制衡機制的原因。但是如果缺少一定的忠誠度和組織結構，組織就無法有效運作，這就引出了最為棘手的問題：要使得民主制度完全起作用，就必須增大政府機構的信用程度，這就可能要對完全公開予以一定限制。”D.Heald（2003）則把“財政透明度與效率的關系分為兩種情況：一是悲觀主義。當透明度幾乎為零時，效率處于一般程度，隨著透明度的增加，效率提高，但超過一定程度，增加透明度反而會降低效率，甚至會比透明度為零時的效率還要低，也就是透明度能夠阻止‘內部人’的欺騙和腐敗，但過分的透明度會因為它會帶來較高的交易成本和極端的政治性而導致過分暴露，從而導致效率的損失。另一種情況是樂觀主義。當透明度幾乎為零時，效率很低。隨著透明度的增加效率逐漸提高，到一定程度后，隨著透明度的增加效率開始下降，但仍然比透明度為零時效率高，有時甚至認為透明的正效應總是要大于其過分暴露的負效應。”

四關于我國社會保障財務信息

透明度的問題分析

目前我國社會保障財務還處在發展階段，還存在包括會計技術法律等許多方面的問題需要解決，因此這就導致我國社會保障財務信息的整體透明度相對較低。我國的社會保障財務透明度相對較低主要表現在以下幾個方面的問題：

第一，傳統政府行政模式導致財務信息透明度不足的問題。傳統政府行政模式中對政府機構設置有些不合理，這使得政府各部門職能出現交叉重疊的問題、審批程序過多過濫的問題，行政流程不合理的問題等等，也使得某些政府機關或工作人員在掌握和占有真實信息的情況下，出現既對下又對上隱瞞事實真相，制造假象和假政績，報喜不報憂以及搞暗箱操作等問題，所有這些問題都阻礙財政透明化。其中社會保障的機構設置就是一種省、市、縣分級管理的模式，使各社會保險經辦機構的職責不盡一致，有的只負責養老和工傷保險，只有少數市、縣實行了“五險合一”的統一管理。而社會保障經辦機構內部的管理模式更是千差萬別，技術設備、管理方式以及業務流程都不能統一^[6]。21世紀經濟報道在2009年對中國省級財政透明度評估中發現“得分較高的6個省、直轄市、自治區都是由于直接向項目組提供了財政信息所至。這說明，通過公開出版物或網站能夠獲得的財政信息是非常少的。由此可見，政府財政信息主動公開的意識還有待加強。”

第二，社會保障法制化程度低導致財務信息透明度低。社會保障的實質是經濟利益的重新分配，但是要重新調劑收入差別，就必須要通過法律法規來保障。遺憾的是，目前我國沒有一部專門用于調整社會保障關系的基本法律，有關社會保障的法規，基本由國務院或各部委制度的行政法規、部門規章或政策性文件，以及地方性法規構成，這說明我國社會保障立法還有一段路要走。由于絕大多數地方社會保障制度體系缺乏統一協調，這樣就導致養老保險、失業保險等險種各自為政，繳費范圍、形式及管理體制不統一以及社會保險制度建設較為滯后。另外，由于各級政府間的社會保障財政責任不清，目前很多地方的社會保障基金仍然處于縣級統籌或者市級統籌的分散管理狀態，這種統籌層次過低和權威性明顯不足，使得社會保險費用的征繳、運營、支付和管理不夠規范，從而造成許多組織和個人以各種手段逃避繳納的義務或者拖欠，同時還常常發生社會保障資金擠占挪用現象。

第三，預算信息披露不合理問題導致財務信息透明度低。目前盡管我國已經運行了通用數據發布系統，并且能夠按要求及時發布數據，但是數據公布還是存在許多問題，主要是數據內容不全面、預算報告沒有預測財政收支模型以及沒有預測收支的依據；盡管我國機構預算報告能夠簡要公布政策重點，但是還是不能提供全面的數量指標，導致公眾無法對資金使用的情況進一步了解；盡管系統披露了預算財務的債務，但是這些數據還不夠全面；盡管我國能夠用不同的標準披露內外債方面，但是這些預算報告沒有定量和定性分析，也沒有定期評估財政風險的信息以及在預算報告里披露稅收支出等。正如全國政協委員蔣洪呼吁“預算公開雖然有改進，但步伐太慢。各級政府及公眾要意識到政府信息公開，特別是財政信息公開，對資金使用效率和社會公平是多么重要，也是反腐倡廉的重要環節。”

第四，行政管理體制不合理產生財務信息透明度的問題。由于我國在社會主義時期實行集權制的行政管理體制，這種管理體制是我國的政府信息一直處在封閉、閑置或半閑置狀態。許多涉及公眾利益的規范性文件通常不向公眾公開，只被政府部門作為執法的內部規定，還有對保密文件以外的政府信息是否公開也沒有統一的規定，造成沒有正規渠道把一些非保密文件及時向公眾開放。目前在社會保障領域，我國的社會保險、社會救助等有關規定并不是對每一個公民平等地適用，而是附加了“企業職工”或“城市居民”等前提條件，其結果導致了社會保障的覆蓋面小和保障程度差等問題，引發了社會不公平的聲音。另外，孫云川、高柳賓在《政府網上信息資源環境管理研究》中認為“在中國，大約有80%的社會信息資料集中在政府機構手中，而這些機構的信息基本處于封閉狀態，這樣就有大量的統計數據、報告和分析以內部文件形式出現而沒有公開發布，降低了財政透明度^[7]。”

五關于我國社會保障財務信息

透明度的幾點建議

自20世紀中期以來，世界各國都在探索財政透明度，并且不斷地強化政府信息公開，使得政府活動的透明度也日益提高。近年來，我國在提高財政透明度和改進信息公開方面做出了很大改進，因此我們在社會保障財務信息的披露方面也應加大力度。

第一，建立多元化的社會保障財務信息披露制度是增強社會保障財務信息透明度的保障。我國社會保障財務信息需求者一般可以分為三個不同的層次：第一層次的社會保障財務信息需求者是對社會保障財務信息的一般關注者，即公民，他們對社會保障財務信息的關注主要是想了解管理單位是否履行職責以及自己的個人賬戶的情況；第二層次的社會保障財務信息需求者是對社會保險基金會計信息的重要關注者，即政府的經濟政策制定部門、資產管理公司等，他們主要需要了解社會保障財務信息總的情況以及相關細節；第三層次的社會保障財務信息需求者是社會保障財務信息相關的監督管理部門，即社會保險基金管理委員會、審計局等，他們主要需要評價社會保障機構是否履行了相應的職責等。何玉（2012）“以中國346個地方政府為樣本探究影響地方政府財務透明度的主要因素，結果發現，政府富裕程度、政府財務狀況、居民人均收入和居民受教育水平都對政府透明度有顯著影響^[8]。”面對不同層次的需求者、不同的需求目的以及不同的需求內容，我們需要建立多元化的社會保障財務信息披露制度，以便進一步提高社會保障財務信息透明度。

第二，建立多層次的公開監督及審計制度是社會保障財務信息透明度質量的保障。提高我國社會保障財務信息的質量，需要強化社會保障財務信息的鑒定者公開公正地監督。所謂公開公正監督主要包括國家審計機關的各種權威審計、相關專家學者認定監督以及嚴格依據國家統計機構發布的統計數據進行的核對，其主要途徑是引入社會中介機構，如會計師事務所，由政府審計部門和會計師事務所分別對社會保險基金的運轉情況進行審計，政府審計部門代表政府對其派出機構履行職責的情況進行了解，其審計一般是接受上級或同級政府部門委托，對社會保障機構進行審計，是一種事后審計^[9]。會計師事務所等中介機構一般是以第三者的身份接受委托者的委托對履行職責的受托者進行審計，其委托人可以是政府部門也可以民間監督機構，是一種事前審計。這樣我們可以從不同的角度、不同的方面強化公開監督，進而提高所披露的社會保障財務信息質量的作用。

第三，建立高效的網絡平臺使公眾和社會保障機構之間進行信息交流是實現社會保障財務信息透明度的主要途徑。長期以來，我國政府受計劃經濟影響，成了封閉型的政府和控制型的政府。行政權力相對集中、政府信息特權化和政府決策傾向化，這些使得政府決策難以民主化，從而導致政府、企業和公眾之間產生矛盾，長久積累會使得政府治理低效率。提高社會保障財務信息透明度在客觀上要求公開、及時和充分地在公眾和社會保障機構之間進行信息交流，社會保障機構之間也可以通過信息網絡系統來改變各部門之間分割運行，實現社會保障機構和公眾相互融合。正如何玉（2011）認為“電子政務為政府利用網絡提高財務透明度奠定了應用基礎。與傳統紙質方式相比，利用網絡提高政府財務透明度具有明顯優勢，是未來發展趨勢^[10]。”另外，在社會公共治理中，建立多元化的價值體系也可以有效地改善財政透明度，因此我們在政府決策中，決策者必須顧及包括社會不同領域以及不同主體在內的利益差別，并盡可能在利益主體之間進行協調和均衡。總之，傳統的政府管理職能已不適應信息化發展的需要，社會越來越要求公開、及時和充分地在公眾和社會保障機構之間進行信息交流，以便根本性地轉變社會保障機構對公眾提供的財務信息方式以及財務信息數量和質量。

第四，由于政府決策系統需要高質量的社會保障財務信息，這樣反過來可以促使社會保障財務信息透明度質量得到提高。透明度理論認為：政府與公眾兩方能夠真正理解信息的關鍵在于雙方能夠進行信息交流，因此我們需要進行加工信息、組織好信息和簡化信息，因為在這些過程中我們可以提高信息的利用效率。而“我國傳統政府決策系統存在許多缺陷，如組織機構要素不完備，政府只注重決策的中樞機構而忽視咨詢機構，只注重執行機構而忽視監督機構，機構之間的整體功能與內部聯系發揮不足，機構龐大臃腫并缺乏與外界的交流和適應環境能力等^[11]。”因此提高政府組織的決策效率，并促使政府決策系統科學化，使政府決策能有效利用政府財務信息，進而可以促使社會保障財務信息透明度的質量不斷得以提高。

第五，建立高質量的數據標準可以保障社會保障財務信息透明度的質量。政府財政數據要達到數據質量標準，應該對預算收支有準確的預測，還應該采用公認會計準則并對財政信息作內部交叉核對以及與其他數據核對。一般來說，財政數據都是通過政府會計系統產生的，所以IMF建議各國政府可以參照《國際公共部門會計準則》來編制政府會計和公共部門財務報告，其中包括政府預算信息、政府資產負債信息、各級政府財務狀況信息、編制預算的經濟假設信息、稅收支出信息和數據可靠性建議等^[2]。因此，在社會保障領域方面，實施高質量的數據標準可以加強和保障社會保障財務信息的質量，增強公眾對社會保障財務信息的理解力，從而達到提高社會保障財務信息透明度的目的。

[參考文獻]

[1]楊團. 慈善藍皮書：中國慈善發展報告（2012）[M]. 北京：社會科學文獻出版社，2012.

[2]IMF. Revised Code of Good Practices on Fiscal Transparency [EB/OL].http：//www.imf.org/external/np/fad/trans/code.htm

[3][日]鶴光太郎. 政府的透明度（第一部分）——改變國家“形態”的突破口[EB/OL].http：//www.rirti.go.jp/useer/tsurukotaro/cn/c030722.html 2003-7-7

[4]李建發. 政府財務報告研究[M]. 廈門：廈門大學出版社，2006.

[5]Hood， Christopher. A Public Management for All Sea-sons？ [J]. Public Administration Vol.69 spring，1991，3-19.

[6]鄧小軍，丁玉芳.社會保障財務與會計專題研究[M]. 北京：人民出版社，2011.

[7]孫云川，高柳賓. 政府網上信息資源環境管理研究[J].圖書館雜志，1999，（11）： 13-14.

[8]何玉，杜威. 中國地方政府財務透明度影響因素研究[J]. 南方經濟，2012，（8）： 3-16.

[9]趙西卜. 政府會計建設研究[M]. 北京：中國人民大學出版社，2012.

[10]何玉，唐清亮. 利用網絡提高政府財務透明度研究[J]. 華東經濟管理，2011，（11）： 27-34.

[11]張留祿. 社會保障基金管理 [M]. 北京：中國金融出版社，2010.