歐盟與日本性別平等就業政策的比較研究

[收稿日期] 2012-11-12

[基金項目] 國家社科基金項目“和諧社會構建中的地方政府政策執行力研究”（07BZZ018）；

湖南省研究生創新基金項目“中外政府政策執行力比較研究”（CX2011B233）

[作者簡介] 寧國良（1964—），男，湖南攸縣人，湘潭大學公共管理學院教授，博士生導師，博士.研究方向：公共政策.

[摘要] 為了促進性別平等就業，歐盟與日本不僅從政策上保障男女平等就業權，還采取了多種措施推進政策的實施。歐盟和日本的性別平等就業政策有許多相似之處都十分強調對女性權益的保障，注重政策的有效實施。此外，兩者也存在一些差異。合理借鑒歐盟和日本促進性別平等就業的政策和經驗，可以為我國制定和實施性別平等就業政策提供一些借鑒和啟示。

[關鍵詞] 歐盟；日本；性別平等；就業政策；比較研究

[中圖分類號] C913 [文獻標識碼] A[文章編號] 1008—1763（2013）05—0106—05

歐盟的性別平等水平處于世界前列，這與歐盟促進性別平等的努力是分不開的。歐盟為促進性別平等就業，不僅從政策層面上保障男女平等就業權利，還采取積極的行動和戰略，來推進男女平等原則在現實生活中的實施。經過幾十年的發展，歐盟性別平等就業政策已日趨完善。日本是市場經濟比較發達的亞洲國家，與我國一樣，長期受到“男主外、女主內”和“男尊女卑”的傳統性別文化的影響。雖然日本還存在較為嚴重的男女不平等現象，但是日本政府在促進性別平等方面所做出的努力值得我們學習。我們應該合理借鑒歐盟和日本的經驗，不斷完善我國性別平等就業政策，以遏制勞動就業中的性別歧視行為。

一歐盟促進性別平等就業的政策和措施

早期歐盟是以經濟發展為主軸，而社會性議題并未受到重視，雖然1957年簽署的《羅馬條約》涉及到了某些社會條款，如第119條的男女同工同酬原則和第120條的帶薪休假等，但也只是權衡經濟利益和政治妥協的結果，并非出于對男女雇傭者平等權利的考慮。直到1974年“社會行動計劃”被歐盟采納后，男女平等雇傭問題才被提上政策議程。為實現該計劃提出的“在就業機會、職業培訓和工作條件包括報酬等方面采取行動，實現男女平等”目標，歐盟部長理事會先后通過了多項“平等指令”。1975年的男女同工同酬指令具體規定了男女平等付薪的原則和措施，明令禁止基于同等勞動或同值勞動的性別歧視。1976年的男女平等待遇指令除了明確規定在雇用、晉升、職業培訓和工作條件等方面應遵循平等待遇的原則外，還對男女同工同酬指令進行了補充，把禁止性別歧視的范圍擴大至工作場所的其他基于性別的歧視行為，以及婚姻家庭中的間接歧視情形。隨后，歐盟還制定了三項指令，對男女平等待遇指令進行了補充，把男女平等待遇的范圍擴大至包括諸如傷病、老年失業和自營業等情況在內。以上指令均要求各會員國審查和改革現有政策，以符合指令規范，并建構司法救濟制度等來執行這些權利^[1]。此外，1976年歐委會建立了一個小型的婦女局，負責監督和執行平等待遇指令和歐洲社會基金的使用。同年歐委會還成立了機會平等委員會，負責監督指令的執行、起草新的指令以及向理事會提出建議等。

湖南大學學報（ 社 會 科 學 版 ）2013年第5期寧國良， 李雪芹：歐盟與日本性別平等就業政策的比較研究

隨著女權運動的興起以及女性大量進入勞動力市場，工作與家庭的沖突對女性就業的影響日益凸顯。歐委會認識到要真正實現男女平等就業，必須考慮到婦女的家庭角色以及家庭責任等問題。于是歐盟通過了一系列指令來保護女性特殊勞動權益，使女性免遭歧視。1992年懷孕受雇者指令將懷孕受雇者視為一特別容易遭到傷害的群體，要求各會員國給予特別的保護，同時，詳細列出了保護懷孕婦女健康的條款，并明確規定受雇者在懷孕期間不得被任意解雇。1996年的親職假指令規定有幼兒的受雇父母享有三個月不可讓渡的無薪休假權。此項指令強調了父親的家庭角色，有助于受雇父母平等分擔工作和家庭的責任。同年，歐委會通過一項建議書，要求成員國實施父親休假制度。1997年的性別歧視案件舉證責任分配指令對“間接歧視”做出了界定，把性別歧視的舉證責任由原告轉向被告。1998年的部分時間工作指令對“部分時間工作者”做出了界定，且明確規定禁止對部分工作者的歧視。此兩項指令對于女性雇傭者意義重大，它有利于所有遭受到性別歧視者（大多為女性）得到有效司法救濟，從而極大地保障了女性的平等就業權。

男女平等取決于平等政策，而平等政策并不一定能保證現實中的男女平等。歐盟機會平等委員會意識到要確保現實中的男女平等，還必須采取必要的行動加以推進，于是在各成員國代表組成的男女機會平等顧問委員會的支持下，通過了多個行動計劃，以相互補充的方式來彌補男女平等政策的有限性，從而促進現實中的男女平等。1982年至1985年歐盟實施了第一個行動計劃。該計劃的目的是為了加強個人權益，將其作為獲得平等的途徑之一，實現同等待遇。此計劃把禁止間接歧視界定為重要的法律原則，并指出了判斷間接性別歧視的基本標準。1986年至1990年實施的第二個行動計劃特別關注女性作為勞動力市場中的弱勢群體在經濟衰退和高失業等特殊時期的狀況，號召通過提高女性受教育程度，改變女性受教育中專業選擇上的傳統觀念，平衡男女兩性的家庭責任與義務，來實現男女平等的就業機會。這兩個行動計劃還試圖建立網絡系統等積極的行動和戰略，來推進男女平等原則在現實生活中的實行，如1982年建立了關于實行平等指令的專家網絡系統，1983年建立了關于婦女在勞動力市場中地位的網絡系統，1986年在企事業中積極行動的網絡系統和照料小孩的網絡系統、協調職業與家庭責任措施、教育領域的機會平等委員會等等。這些網絡系統等積極措施在監督平等政策的執行，為平等政策提出建議等方面發揮了積極作用^[2]。

隨著歐洲一體化進程的進一步深化，歐洲市場對勞動力的需求也隨之增加，對素質的要求也大大提高。因而，促進女性充分和高質量地加入社會和經濟生活顯得尤為重要，對此，歐盟相繼通過了多個行動計劃，如1991年至1995年行動計劃注重于男女就業機會平等。該計劃提出采取整合的途徑和方法，把機會平等普遍地整合進主流政策，即成員國各種相關政策和行動計劃的全過程。它強調應充分利用女性勞動力資源，采取多種措施平衡工作與家庭，使女性人力資源在數量和質量上得到更好的整合和利用。1996年至2000年行動計劃強調“主流原則”的普遍適用性，提出促進機會平等在歐盟、各成員國、地區和地方四個層面的各種政策、措施的制定、執行、監測全過程中進行整合的總目標。具體來說，此計劃的各種動議集中于不斷變化的經濟體系中的機會平等，集中于鼓勵一項平衡兩性工作與家庭的政策，集中于提升決策過程的社會性別平等^[3]。為了實現這一目標，該行動計劃規定歐盟每年發表一份機會平等發展報告，監督歐盟和成員國的工作，為政策的必要調整提供基礎；建立技術援助局，推動機會平等在就業、教育等領域的發展，并在這些方面向委員會提供技術支持和參考。2001年至2005年的行動計劃更加致力于促進機會平等，撥出專門預算來推進計劃的實施。

經過五十多年的發展，歐盟性別平等就業政策對一般就業上的性別歧視的禁止、兩性薪資報酬的平等、兩性職業隔離的突破、工作場所性騷擾的禁止、懷孕歧視的禁止、母性保護及家長休假的設計以及積極行動方案的推動等事項，都有十分詳盡的規范^[4]。歐盟性別平等就業政策已日趨完善，為建設“社會歐洲”、“人民歐洲”奠定了堅實的基礎。

二日本促進性別平等就業的政策和措施

1985年，日本政府頒發了《男女雇用機會均等法》，目的是確保雇用領域男女具有平等的就業機會和待遇，維護女性雇傭者在懷孕生產時期的健康等權益，并對女職工在招工錄用、晉級、教育培訓、福利待遇、退休退職、解雇和再就業援助等方面都做出了具體規定。為了貫徹實施《男女雇用機會均等法》，日本政府又制定了《雇用法實施細則》和《女子勞動標準規則》對其進行解釋和細化。同時還成立了相關機構來處理女性勞動糾紛。鑒于執行中存在的問題，1997年，日本國會又對該法進行了修訂，將原法中存在的宣導性的規定修改為禁止男女機會不均等的硬性規定，同時，還加強了對女性勞動糾紛的解決和援助。針對工作場所的性騷擾問題，日本政府于1999年對《男女雇用機會均等法》進行了修訂，修訂后的均等法是日本政府解決性騷擾問題的第一部立法，它在一定程度上為雇員提供了一個無性騷擾的工作環境^[5]。婦女的特殊勞動權益是其勞動權益的重要組成部分，日本于1991年頒布了《育兒休假法》，該法對妊娠和哺乳期婦女的特殊勞動保護和待遇做出了具體規定，此外，還特別提出丈夫也可休產假。此后，該法被多次修訂，并把育兒護理假的休假對象擴大到男性正規雇傭者。為督促企業積極實施育兒休假制度，政府定期舉辦企業經營者和管理人員研修班，設立普法指導員，對已執法的中小企業一次性支付“育兒休假獎勵金”。從1993年起，政府向在企業內設立了職工子女保育設施的企業每年支付一定數額的“企業內托兒補助金”。為使休完育兒假的婦女再就業時能享受平等雇用機會和平等待遇，政府積極為再就業婦女提供再就業信息和學習機會，要求企業向職工提供企業的相關信息，并對積極實行的企業支付“育兒休假人員復工程序獎勵金”^[6]。

1999年，日本政府頒布實施了《男女共同參與社會基本法》。該法從人權的角度強調了男女兩性享有平等自愿參與所有社會領域活動的權利，男女不應因性別而受歧視性對待。2000年，日本內閣頒布了《男女共同參與基本計劃》，各都道府縣市町村在此基礎上也制定了相應的《都道府縣男女共同參與計劃》和《市町村男女共同參與計劃》。2005年修訂頒布了《男女共同參與基本計劃》（第二次）》，該計劃特別提出對那些中斷就業而又希望重新就業的婦女提供援助。《男女共同參與基本計劃》在提高婦女就業意識、促進婦女就業以及保障婦女勞動權益等方面起到了重要作用。日本的非正規就業者中，女性占70%。非正規就業者與正規就業者的勞動權益保障方面存在較大差距，針對此種情況，日本政府于1993年頒布了《關于改善短時間勞動者雇用管理的法律》又稱《計時工勞動法》并于2007年修訂，修訂后的該法對于改善非正規就業者的雇傭環境、促進非正規勞動者就業以及發揮就業婦女的能力起到了積極作用。2005年修訂了1985年制定的《勞動者派遣法》，修改后的該法在內容上增加了衛生、福利等保障性條款，并對派遣工的勞動合同進行了規范。

為促進男女平等就業，厚生勞動省設立了雇傭均等兒童家庭局。其主要職責是指導和監督企業執行男女平等的政策，以及負責制定婦女就業、保障雇傭領域男女平等的方針和政策。為促進男女共同參與社會，日本各都道府縣均設置了男女共同參與中心、女性促進中心等機構。為了促進男女雇傭機會均等、同工同酬，使婦女在工作與家庭之間取得均衡，各都道府縣均設立了男女平等參與推進室、婦女就業中心和雇傭促進中心等機構。為了提高婦女素質和技能使其能順利再就業，各地成立了許多職業技術學校和公共職業安定所，對再就業婦女進行技能培訓。各級政府部門還設立了就業促進中心，每年舉辦多期就業促進培訓班。政府在某些城市設立了職業介紹所“計時工銀行”為計時工提供工作崗位。內閣府開設咨詢窗口為再就業婦女提供各種信息咨詢。全國設立幾十個“婦女就業援助設施”，為長期因中斷工作而缺乏再就業競爭能力的婦女提供就業信息、技術培訓以及咨詢等服務。

為了向全社會宣傳普及促進婦女兼顧工作與家庭的政策，1995年，厚生勞動省將每年的10月定為“工作與家庭思考月”。在宣傳月中主要宣傳兼顧育兒的短時間工作制度以及育兒休假制度，厚生勞動省評選和表彰那些能夠積極制定各項措施、為職工提供多樣化工作方式從而能使職工兼顧工作與家庭的“家庭友善企業”和“推進均等兼顧企業”。針對社會上“男主外、女主內”的性別分工觀念，政府將每年的10月定為“男女雇用機會均等月”，在均等月期間，厚生勞動省以及其它相關機構，聯合企業、媒體和勞動團體開展各種活動，如宣傳在雇用領域男女權利和機會平等，督促企業采取積極行動為婦女提供發揮其才能的機會和條件。男女共同參與中心、女性促進中心等機構也經常開展各種學習和研修班，開設男女平等講座、普及男女平等意識。1994年開始實施“男女共同參與宣言都市獎勵事業”項目，評選那些那些積極參與宣傳男女共同參與的地方公共團體，并對優秀者予以獎勵。此外，政府還規定每年的4月10日至16日為“婦女周”，開展各種活動，以此推進性別平等政策的實施^[7]。

三歐盟與日本促進性別平等就業政策的比較

雖然歐盟與日本對推進性別平等的政策考慮時間上相差十年左右，但都為之做出了較大努力，經過幾十年的發展，已積累了許多政策經驗。從性別平等就業政策的內容和實踐來看，兩者有許多相似之處。從政策的內容層面來看，歐盟與日本的性別平等就業政策的相似之處主要體現在以下方面：

（一）兩者均強調男女就業機會和待遇平等。如前所述，歐盟于1957年簽署的羅馬條約就規定了同工同酬原則，隨后又制定了五項平等待遇原則指令以及多項行動計劃促進男女就業機會平等。日本于1985年頒發了《男女雇用機會均等法》，目的是確保雇用領域男女具有平等的就業機會和待遇。

（二）保障婦女特殊勞動權益。婦女的勞動權利不僅包括婦女與男子一樣平等地作為勞動者所應享有的勞動權利，還包括基于婦女一些生理和社會特征所享有的特殊勞動權利。歐盟和日本均非常重視加強對婦女特殊勞動權益的保障。歐盟的懷孕受雇者指令、親職假指令都非常詳實地規定了婦女應受到的特殊勞動保護。歐委會還以建議書的形式，要求成員國實施父親假，以此來促使受雇父母平等分擔家庭責任。日本的《育兒休假法》不僅對妊娠、哺乳婦女的勞動安全保護有明確的規定，而且對休產假的時間、待遇以及工齡的計算等實質性問題都有詳細說明，同時也對正規受雇父母的休假權做出了規定。

（三）鼓勵非正規就業，保護部分時間工作者的勞動權益。歐盟就業女性中1/3以上為部分時間工作者，某些成員國的比例甚至更高，達到了70%。對此，歐盟制定了專門的部分時間工作指令，禁止對部分時間工作者的歧視。日本就業女性中近70%為部分時間工作者。部分時間工作者在就業環境、福利待遇以及社會地位等方面與正規雇傭者存在著較大差距，對此，日本對部分時間工作者的某些具體勞動權益做出了專門性的保護規定。

（四）禁止工作場所性騷擾。歐盟把工作場所的性騷擾視為對人格尊嚴的侵犯，采取了一系列政策措施預防和制止工作場所的性騷擾，以維護兩性的人格尊嚴。日本政府于1999年修訂并實施的《男女雇傭機會均等法》，是日本第一部專門解決性騷擾問題的立法。雖然它不能徹底解決性騷擾問題，但它使雇員能夠在一個沒有性騷擾的工作環境中實現自己的權利。

歐盟與日本對性別平等就業的重視不僅體現在政策文本上，而且兩者都十分強調政策的有效實施，且也有許多相似之處，主要體現在以下方面：

（一）兩者均設立了政策執行監督機構。政策目標的實現，需要有效的政策執行。再完美的政策，如果執行不力，政策理想也只能停留在文本層面，而無法轉變為政策現實。在政策有效執行的諸多影響因素中，政策執行組織尤為重要。對于性別平等就業，歐盟和日本都建立了專門的執行機構來執行政策，如歐盟設立了專門執行機構機會平等委員會，此外還建立網絡系統，發表機會平等發展報告等監督平等政策的執行。日本則成立了專門的政策執行機構雇用均等兒童家庭局，同時還建立了男女共同參與中心、女性促進中心等機構。這些機構對于促進兩性平等就業起到了重要的作用。

（二）注重政策的可操作性。歐盟和日本都十分注重政策的實踐性，不僅力求政策規范具體明確，而且非常重視對政策的及時調整和修正。如“性別歧視”、“同工同酬”以及“性騷擾”等在實踐中極易引起爭議的概念，歐盟的性別平等就業政策對此進行了嚴格明確的界定，不僅明確了禁止歧視的對象和范圍，而且對隱形歧視也明確了認定標準。同樣，不僅界定了“同工同酬”，還把“同工同酬”的概念外延至“同值同酬”。對性騷擾也有明確的界定，且對雇主預防性騷擾的責任做出了具體的規定。日本不僅要求政策內容具體詳實，而且十分注重在實踐中對政策的完善。日本在一項性別平等就業政策頒發實施不久后，通常會通過社會調查了解政策的執行情況以及政策存在的不足，然后對政策進行修正或者另行出臺相應的細化規則和措施完善政策。

（三）采取具體措施促進政策落實。歐盟和日本除了強調政策文本的可操作性外，還十分重視采取多種措施推進政策的實施，如歐盟成立了網絡系統、每年發表一份機會平等發展報告監督歐盟和成員國的工作，撥付專門預算推進政策的實施等等。日本為了向全社會宣傳普及促進婦女兼顧工作與家庭的政策，開設諸如“工作與家庭思考月”、 “男女雇用機會均等月”以及“婦女周”等活動，實施獎勵措施激勵和督促企業積極落實育兒休假制度，為再就業婦女提供再就業信息和學習機會等等，以此推進男女平等政策的實施。

歐盟作為一個國家聯合組織，由于其成員國的社會、經濟文化的不同，決定了其性別平等就業政策具有其超國家性質的特性。日本的性別平等就業政策也反映了其特殊的國情。因此歐盟與日本的性別平等就業政策必然存在諸多相異之處，這應引起我們制定政策時注意。歐盟與日本性別平等就業政策的相異之處主要體現在以下方面：

（一）政策初衷不同。歐盟對性別平等政策的考慮最初是為了有助于推進經濟一體化，建立統一的社會歐洲，而日本的政策初衷則在于減少日益嚴重的少子化現象，因為日本的少子化現象與女性的不平等就業有著較為密切的關系。

（二）兩者的保障范圍不同。歐盟性別平等就業政策的保障對象十分寬泛，不僅包括公共部門的雇傭者，而且還涵蓋私營部門的雇傭者、非正規就業者和自營業者等等各種形式的雇傭者。日本的《男女雇傭機會均等法》只將“正式員工、正規勞動者”作為政策保障對象，而將“非正式員工、非正規勞動者”排除在外，也就是說，日本大多數女性不受政策保護，因為女性大多從事非正規就業。

（三）政策效力不同。歐盟作為一種國家聯合組織，其政策主要是對各成員國具有直接的約束力，要求成員國遵照歐盟政策的原則修訂或制定本國政策并貫徹落實，而對具體企業缺乏有效的約束，所以，歐盟常將平等就業理念融入開發項目中，以此來推進性別平等就業政策的實施。日本則可以通過政府的介入而影響或制約雇主的行為來促進性別平等政策的落實。

我國政府歷來比較重視性別平等就業，自新中國成立以來，出臺了一系列保障婦女權益，促進性別平等就業的政策，至今，已形成了以《勞動法》、《婦女權益保障法》、《女職工勞動保護特別規定》為主體的政策體系。政策在保障婦女勞動權益，促進性別平等就業方面取得了一定的成效，但還存在許多不足，現實中男女不平等就業現象依然較為普遍。我國性別平等就業政策存在的不足主要表現在：政策缺乏及時的調整和修正；政策規范原則、抽象，缺乏可操作性；政策保障范圍狹窄；政策缺乏有效的執行和監督^[8]。歐盟和日本在這些方面的經驗可以為我國制定和完善性別平等就業政策提供一些有益的借鑒和啟示。

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