非均衡背景下中國農村養老保障模式選擇

董 君

隨著工業化、城填化的推進，我國的城鄉人口比重發生了重大變化，總體呈現出城鎮人口比重不斷上升，鄉村人口比重不斷下降的趨勢，但總體而言，我國仍是一個農村人口多于城鎮人口的國家。近年來人口老齡化問題逐漸引起學術界關注，隨即養老保障問題也成為學者們研究的熱點，作為養老保障體系重要內容的農村養老保障問題意義更為重要。人口老齡化進程加快，農村家庭規模縮小，農村勞動力向城鎮遷移以及年輕人養老意識淡薄等因素使得原來主要依靠家庭養老、個人養老、土地養老和集體養老的傳統農村養老保障模式不能適應當前農村養老的需求，因此改革和完善農村養老保障制度勢在必行。

一、農村養老保障模式概述

（一）個人養老模式

農村中有個人固定收入的人群，如鄉鎮企業職工、種植或養殖專業戶或其它農村手工業者，不依靠子女，憑其個人收入實現自養。隨著農村經濟發展，自我養老比重不斷增大，但個人養老受到收入情況和身體情況限制，有能力自我養老的農村人口比重不高，個人養老不能成為我國農村主要養老模式。

（二）家庭養老模式

以家庭為單位，由家庭成員，主要是子女贍養老人。家庭養老是我國農村最普遍、最主要的養老方式，也是當前各種養老模式中的主導模式，特別在經濟不發達地區，家庭養老不可替代。然而計劃生育政策使傳統大家庭逐漸分化為核心小家庭，受農村勞動力向城鎮遷移的影響，家庭養老功能日趨弱化，農村空巢老人不斷增加。

（三）土地養老模式

通過耕種土地或出租土地收入滿足個人養老。土地是農村家庭生活基礎，對農民而言土地是就業、生活和養老保障，直接或間接土地收入占農民收入35%左右，對于只耕種土地的純農民，其收入絕大部分來自土地。隨著城鎮化推進，我國農民人均耕地面積不斷縮小，人地矛盾凸顯，土地分散化經營不能為農民提供較好的生活保障，土地收入還易受自然災害、耕地成本和農產品價格等多重因素影響，其保障能力具有不確定性。

（四）集體養老模式

20世紀50年代，我國建立起以“五保”為主要內容的農村集體養老保障制度，即以家庭和土地保障為主，以農業生產合作社保障為輔的集體養老模式，其特點是針對特定人群，如無勞動能力、無生活來源、無依無靠的老人和殘疾人，覆蓋面小。家庭聯產承包責任制推廣后，該種集體養老保障功能弱化。目前集體養老模式在經濟發達、鄉鎮企業發展好的地區較快發展，但受限于農村經濟發展水平，難以滿足老齡化趨勢下的普遍養老需求。

（五）社會養老保險

1992年我國頒布實施《農村社會養老保險基本方案》，開始實行“以個人繳納為主、集體補助為輔、國家予以政策扶持”的農村養老保障制度，參保人數不斷上升。1999年由于農村社會保險運行機制問題暫停整頓，2006年“新農保”試點并推廣。雖然社會養老保險使絕大多數或全部農民都享受基本養老金，但前提是農民個體必須有足夠收入滿足強制繳納的社會養老保險費用，否則社會養老保險模式難以推行。

（六）商業性養老保險

商業保險特別是人壽保險、健康保險是以市場化手段化解老年人生活風險的重要形式，但是商業性保險的特點決定其只能對農村居民中那些具備投保條件，能夠支付保險費用的人提供養老保障，而將低收入者排除在外。農村商業養老保險由于受到農村文化與傳統觀念、社會經濟環境、經濟發展水平、保險市場價格以及保險人服務質量等因素影響，發展受到很大限制。

二、農村養老保障模式選擇的非均衡背景

（一）城鄉養老保障水平不平衡

在高度集中的計劃經濟體制下，以犧牲農民利益為代價支持經濟建設，從而形成城鄉二元經濟結構，隨之形成城鄉二元社會保障體系，一方面城鎮企事業單位就業人員享受相對完善、水平較高的社會保障服務，另一方面中國農村居民則主要依靠家庭和土地保障，處于社會保障邊緣。在社會保障法制建設上，涉及城市社會保障的行政法規明顯多于農村，城鄉社會養老保障社會化程度存在巨大差距。

（二）區域經濟發展不平衡

改革開放以來，區域經濟發展不平衡加劇，東部沿海地區經濟發展相對發達，中部地區次之，西部地區相對滯后。區域經濟發展不平衡導致區域內部農民收入不平衡，進而引發不同養老模式選擇。東部地區農村居民收入整體較高，集體經濟發達區可享受集體養老，經濟富余者可選擇社會養老和商業養老。而西部地區，特別是一些偏遠山區、生態脆弱地區，農村居民收入較低，滿足基本消費需求外，可支配收入有限，生產落后使農村養老保障停留在自我養老和家庭養老的低級水平，難以選擇其他多種養老保障模式。

（三）農民收入水平不平衡

經濟發展使農村居民人均收入水平逐年增加，但高收入水平家庭收入增加的絕對量和相對量均快于低收入水平家庭，高低收入水平之比亦有逐年拉大趨勢，因此農村養老模式的選擇不僅要考慮區域經濟發展差異，還要考慮到農民收入差異的影響，既便在同一地區，農村居民收入水平不同，養老承受能力和需求也不同，應當設計實施多層次養老模式，以供不同經濟能力的農村居民自行選擇。

（四）農民養老需求不平衡

隨著農村經濟體制改革深化，農村城鎮化和工業化推進，農民群體出現明顯社會分化，部分農民保留土地，從事專業的農業生產；部分農民放棄耕種土地，從農村轉向城鎮，在鄉鎮企業打工；部分農民土地被征用，成為失地農民；部分農民進城打工，靠手藝或從事各種服務業維持生計。留地農民、鄉鎮企業農民工、征地農民和農村流動人口面對不同的經濟環境和生活來源，有著不同的養老保障需求、繳費能力和心理預期。

三、非均衡背景下農村養老保障模式選擇的政策建議

（一）大力發展生產力，夯實農村養老保障經濟基礎

解決養老問題離不開經濟基礎性支持，大力發展社會生產力，提高社會經濟綜合實力是提高社會保障水平的根本所在。各地區應結合當地實際，充分合理利用資源，提高生產技術水平，促進產業結構優化升級，將經濟增長收益與人民福利相結合，以強大的經濟實力為農村養老保障提供財政支持。特別是經濟相對落后的中西部地區，要切實整合區域內農村經濟資源與發展優勢，為農民創造增產增收的經濟環境，增加農民可支配收入，提高家庭養老與個人養老承受力。

（二）加強制度建設，規范農村養老保障運行

農村養老保障制度缺失及缺乏連續性，是影響農村養老保障效果的重要因素之一，因此要加強農村養老保障的立法保障。當前我國農村養老保障制度中，只有農村“五保”供養制度形成條例，而農村最低生活保障和社會養老保險還不是行政法規，當務之急是進一步探索完善這兩項制度，逐步促進其規范化和持續化，隨著制度建立健全，向法律法規過渡。

（三）結合區域性經濟發展水平，選擇適應的農村養老保障模式

選擇農村養老保障模式最終受經濟發展水平限制，我國東部地區，農民收入較高，農民對社會養老保險可支付能力強，在家庭養老、個人養老基礎上，大力開展社會養老保險制度，積極推行商業養老保險。我國西部地區，農民收入水平較低，受傳統文化觀念影響，對商業養老保險接受能力差，因此個人養老和家庭養老還是主導模式，但收入低弱化了個人養老和家庭養老保障功能，為此東中西部應制定不同等級的社會養老保險參保標準，使低收入農民，也能通過繳納相對較少的養老金而享受基本養老保障。

（四）結合農民群體分化特點，提供多層次的養老保障模式

對于耕地純農民，應通過促進農業結構調整，提高農業產業化經營水平，提高農產品價格競爭強化土地養老保障功能；政府要加大對農業基礎設施、農業科技和農產品銷售等方面的支持；還要鼓勵土地流轉制度創新，將土地合理有償流轉起來，從土地上獲得更多養老支持。對于鄉鎮企業農民工，應通過政策引導企業對職工養老提供補貼，發揮集體養老模式的優越性。對于征地農民，可將其納入城鎮養老保障體系。對于農村流動人口，應在加強其個人養老、社會養老和土地養老能力前提下，支持其參加社會養老保險。

此外，隨著農村居民流動性日益頻繁，農民進城務工選擇參加城鎮養老保險、返鄉農民工參加新農保、被征地農民轉換到新農保等問題將日益常態化，要進一步規范完善不同制度之間轉換、接續的具體辦法，妥善解決農村養老保障制度與其他社保政策之間的銜接問題。

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