美國ATP/TIP計劃對外資企業的開放及啟示

■王建華 夏良 上海大學

自上世紀90年代以來，伴隨著經濟全球化的深入，科技全球化與研發國際化的趨勢愈益明顯，跨越國界在更大范圍內整合外部科技資源的重要性日趨突出。在此背景下，各國政府、企業、研究機構與大學等創新主體的戰略謀劃、價值取向和行為方式都發生了一系列的變化：其中之一，就是在一些國家與地區內由政府所主導的科技計劃開始有條件、有選擇地對外開放。但與此同時我們也看到，圍繞著政府科技計劃的開放問題又一直存在著很大的爭議，有關國家的政策選擇與運作管理亦有著明顯的不同。為此，本文僅對由美國商務部所主導的ATP/TIP計劃做一較為詳細地考察，以期能給我國相關科技計劃的漸次開放帶來一些有益的啟示。

一、美國ATP/TIP計劃的由來與開放

美國ATP計劃，全稱“先進技術 計 劃 ”（Advanced Technology Program），是美國聯邦政府早在上世紀九十年代初，依據《美國技術卓越法案》（American Technology Preeminence Act，ATPA）,為支持其產業界致力于研究那些風險高但又具有巨大經濟潛力和商業化價值的競爭前技術和行業共性與關鍵技術，直接面向企業或企業研究聯盟提供資助而設立的一項政府科技計劃。該計劃從1990年正式開始實施，延至2007年，改名為“技術創新計劃”（Technology Innovation Program）即TIP計劃。這二十多年來，ATP/TIP計劃一直是由美國商務部所屬的美國國家標準與技術研究院（NIST）來負責運作與管理。

美國ATP/TIP計劃的一大特點，就是對在美的外資企業實行了較為開放的政策。據統計，從1990年至2004年9月，ATP就先后接到了6054個項目申請，經篩選與審批，共資助了709個項目。其中，由外資企業申請立項的項目共有64個，占所有受資助項目的9%。在這64個外資項目中，有15個項目是單獨申請獲得的，49個項目是聯合申請獲得的，涉及到15個國家的75家外資企業。又據統計，作為后續的TIP計劃，從2008年1月至2010年1月，共資助立項的有250個項目。其中，有11個項目是由外資企業或外方研究機構承擔的。

二、有限開放的主要政策與管理規定

相對而言，美國的ATP/TIP計劃，是美國各類政府科技計劃中最為開放的一個計劃。但是，我們從其計劃及其它相關實施文獻的介紹中，又可以清楚地看到，其項目的申請與各環節的管理卻又有著非常嚴格的規定。

（一）區分申請企業性質

ATP/TIP計劃首先將所有申請計劃資助的企業劃分為四種類型：第一類是美國本土公司；第二類是在美國境內注冊的外國子公司；第三類是在境外注冊的美國公司；第四類即是境外的外國公司。根據ATP/TIP的規定，第一類企業可以直接提出申請，并在接受兩個基本的資格篩選程序后，即可進入立項復審，從而有可能獲得直接的項目資助；第二類企業（包括與美國本土企業合作申請的在美國境內注冊的外資企業），雖然也可以直接申請參與計劃，但在經過基本的篩選程序后，還必須接受專門的外資資格標準的審查，才有可能獲得項目資助；第三、第四類企業在通常的情況下是沒有資格直接參與計劃的項目申請的，但是有的企業在通過審查后，可以作為項目的分包者獲得ATP/TIP的間接資助。

ATP/TIP同時還規定，即使是在美注冊的公司，如果申請資助企業的擁有人不是美國公民，那么該公司也是沒有資格得到ATP/TIP的資助，除非該企業將擁有權轉交給美國公民。

（二）設立資格準入標準

根據ATP/TIP的規定，無論是外資企業還是美國公司在申請ATP/TIP資助時，首先都必須經過基本的篩選程序（Gated Selection Process）。該程序包括兩條最基本的選擇標準：其一，是對于其技術先進性（即科技價值）的評估；其二，是對于其是否能給美國帶來廣泛經濟利益的基礎（即潛在的經濟價值）給予評估。這是兩條硬性標準，只有滿足了這兩條標準的申請項目，才有可能獲得資助。

如果申請人是第二種類型的外資企業，則還必須接受專門的外資資格審查。其審查有兩個立足點：（1）經濟利益原則。ATP/TIP要求，外資企業的申請與參與要基于美國的經濟利益。具體的評估標準包括：該外資公司在技術和商業上是否有可行的目標；該外資公司在美國境內是否有研發和制造項目投資；該外資公司是否雇傭美國的員工；該外資公司的申請項目是否可以提高美國的相關制造業的水平，并且能從美國供應商處采購原材料；可以給美國帶來廣泛的經濟利益的相關證明。（2）平等原則。所謂平等原則，就是ATP/TIP要求，參與申請資助的外資企業的母公司所在國能夠為美國公司提供參與該國類似科技計劃的同等待遇。其中又包括三個方面：

一是外資企業的母公司所在國能夠為美國公司提供參與該國類似于計劃的相同機會。這一方面評估標準的信息，主要是來源于對外資企業的母國所具有的相似的計劃與項目的分析，可由駐外使館、計劃與項目的官方信息及其他公共渠道獲得。

二是外資企業的母公司所在國能夠為美國公司提供給其他公司相同的投資機會與待遇。這一方面評估標準的信息則主要是來源于美國貿易代表辦公室每年度的《國際貿易評估報告》和《301專項報告概要》。

三是外資企業母公司所在國能夠為美國公司提供充分有效的知識產權保護。這一方面的評估標準與信息來源也主要是來自美國貿易代表辦公室每年度發布的《國際貿易評估報告》和《301專項報告概要》。同時美國專利與商標辦公室、美國國務院及美國駐外大使館也是其評估信息的主要來源。

從上述這兩個附加準入資格的原則與標準來看，第一條原則標準其實是對于參與申請項目外資企業所附加的經濟標準；第二條原則標準則是對參與申請項目外資企業母國的對等要求。這兩個方面的原則與標準合為一體，缺一不可。如果其中任何一個具體的標準與條件不能夠滿足要求，那么該外資企業就可能無法通過審查，獲得計劃項目的資助。

（三）規范審批立項程序

如上所述，依據ATP/TIP的規定，所有參與計劃項目的申請人，無論是外資公司還是美國本土公司，想要獲得立項都必須經歷三個評審階段：

首先，所有的立項申請都要通過一個基本的篩選階段。這個階段的評審標準包括兩個方面：其一，是技術標準（即所謂科學技術的價值）。具體評估又涉及以下三個方面的內容：(1)技術開發過程中的創新能力；（2）該申請項目的技術風險和技術可行性；（3）詳細的技術研發計劃等。其二，是經濟標準（即所謂對美國是否有廣泛經濟利益的潛力與價值）。其具體的評估內容也涉及三個方面：（1）對美國經濟利益的貢獻潛力；（2）項目申請資助的緊迫性；（3）商業開發計劃等。在該審查階段中，如果申請人是外資企業，則需要另外提交一份外資公司的調查問卷。如果涉及委托境外合作者，則需要另外提交境外合作者（分包商）從事研發活動的調查問卷。

其次，第二個階段是所謂“提案審查程序”。該程序主要采取答辯（oral review）的形式進行。當項目申請人通過了第一個程序的資格審查以后，即進入到第二程序的審查。項目申請人必須向ATP/TIP的計劃主管部門詳細陳述其項目的科技研發計劃與商業開發計劃，接受審查人的質疑。審查人將根據各項目申請人答辯的結果，遴選與推薦“決賽者”（Finalists）。

最后，即所謂“最后評估程序”。該程序主要由ATP/TIP項目評估辦公室負責，其從最后推薦的資助項目名單中，就項目資助的可行性、與ATP需求一致性以及資金安排與分布的合理性等問題進行最后的評估，以最后確定受資助企業與項目。

三、給我國的啟示

通過對美國ATP/TIP計劃對外資企業參與的規定和管理的研究，結合我國政府科技計劃管理的現狀，我們得到以下幾點啟示：

（一）政府科技計劃應梯次開放

我們在考察美國ATP/TIP計劃的同時，對美國聯邦政府層面上的由各職能部門（包括美國國家科學基金會、衛生部、能源部、國防部和商務部等五大職能部門）主管的相關科技計劃也做了一個簡要的考察。對比中，我們可以清楚地看到，各職能部門所主管的科技計劃的開放度是由差別的。其中，對外資企業開放度比較大的，主要還是由美國商務部、能源部等職能部門所主持的那些處于應用研究階段且具有重大經濟潛力和商業化價值的科技研究與開發計劃（ATP/TIP計劃就屬此列）。而真正的基礎性研究計劃或涉及軍民兩用的重大技術研究計劃，美國相關的職能部門目前仍然控制得比較嚴。

因此，我國的國家和地方層面的科技計劃也應該區別對待，分層次開放。對于諸如新產品成果轉化項目和中小企業創新這類項目應該鼓勵外資企業參與；對于諸如國家重大專項、國家重大支撐計劃、863計劃這類重大的專項計劃應該是有選擇、有條件地開放，這里我們所講的“有選擇、有條件”并不是如以往規定的“以外資企業性質”為選擇的臨界標準，而應以計劃項目的“技術標準”、“經濟標準”以及鼓勵與本土企業、研究機構和大學合作研發與國別對等要求為條件；而對于一些軍工計劃和關乎國家安全的計劃應該明確禁止外資參與。國家和地方科技主管部門應該對現有的計劃進行一個系統的梳理，制定相關政策，漸次形成我國梯次開放的計劃格局。

（二）立項評審程序應規范系統

我國政府科技計劃對于外資企業的參與應該設立一個規范的評審程序：

1.申請資格。之前的很長一段時間我國政府的科技計劃在對外資企業的準入措施方面都是盯住“中方占控股地位”這一標準而制定的，因此許多外資企業受限于股權結構而無法參與我國國家科技計劃。因此，今后我國政府在科技計劃管理方面，可以借鑒美國ATP/TIP計劃的做法，不應單單盯住外資企業的性質，而應從屬地要求、資質要求和公平對等三個方面來考量應有的政策設限。

2.項目評審。ATP/TIP計劃的評審標準包括技術標準和經濟標準，這也是目前世界上大多數國家通用的評估標準，我國政府的科技計劃也不妨引入這兩項評審標準，即對參與計劃申請的外資企業進行科技價值與經濟價值兩個方面的評估。此外，除了通常的技術指標與經濟指標之外，我們建議還應考慮設計研發風險指標、社會效益與社會責任指標。不僅于此，有些重要的科技計劃，我們還可視評審需要設置一些“參考信息指標”，以獲取更多的參考評審信息。還有評審形式的選擇與操作過程的設計也是非常重要的，通常這里面應包括：形式審查、專家評審、綜合排序、提交初評結果等工作環節。其中，專家評審一定要設置明確的專家組成與評審規則。

3.成果管理。以往國內科技計劃在程序管理上，比較重視的是立項管理，過程管理與成果管理相對比較弱。這樣久而久之，申請人往往也是在立項申請時比較重視、比較投入，而一旦獲得立項資助后，就相對松懈。因此，我們認為，對于一些資助金額較大，且關乎行業技術領域中重大關鍵技術的計劃研發項目的成果管理，至少應設置成果評估、專家組同行評議以及反饋和激勵機制三個環節。這一點美國的國家標準與技術研究院（NIST）對ATP/TIP計劃項目的成果同行評議的方法就很值得我們借鑒。

（三）配套措施應更加完善

我們看到，美國聯邦政府所推出的相關科技計劃及其重要的條款（包括對外資企業開放與設限條款），大都具有相關法律的基礎。比如ATP/TIP計劃的提出及其對外資企業準入條件與資格的設限，很重要的一個法律基礎就是《美國技術卓越法案》（American Technology Preeminence Act，ATPA）。還比如，美國能源部和國防部所推出的相關計劃及對外資企業的準入要求，則分別源自美國2005年的《能源政策法案》（Energy Policy Act，EPA）和《國防部授權立法》（Defense Authorization Legislation，DAL）的相關法律規定。

這就給我們一個提示，我們的政府科技計劃的相關政策與管理規定，如果有相對應的法律法規為基礎，就會產生不可動搖與逾越的嚴肅性與權威性，就能夠從根本上保障相關科技計劃的有效實施與國家和地區的切身利益?！?/p>