底特律破產對中國城市經濟發展的啟示

劉先雨

(遼寧對外經貿學院，遼寧 大連116052)

一、底特律的破產原因與中國城市發展對比分析

(一) 城市發展過度依賴汽車產業

底特律之所以被稱之為“汽車之城”，是因為多家汽車業巨頭將總部設在此處。底特律由盛至衰的過程折射的是汽車產業成長、發展和走向衰亡的過程。美國生產的汽車，曾經暢銷全球，市場份額巨大，但由于現在很多新興國家的汽車制造業迅猛發展，漸有趕超美國之勢，使美國的汽車產業受到了前所未有的挑戰。美國汽車業既沒有新興國家的低價勞動力優勢，又沒有低端市場，可拓展空間狹小。而當時的底特律執政者未能及時發展多元化產業，致使產業結構過于單一。2008 年國際金融危機的爆發，限制了潛在客戶的購買能力，導致汽車業三大巨頭的銷售量在2009 年一年內減少了33% ～45%。2009年，克萊斯勒和通用相繼宣布破產，三大汽車公司裁員高達14 萬人。許多公司和民眾選擇撤離底特律，最終導致城市破產。

在我國，近年來各地GDP 增長迅速，地方政府要么依賴房地產和產能過剩的光伏產業，要么依賴鋼鐵、水泥等低端制造業，而忽視了現代服務業、中高端制造業的多元化發展，造成經濟增長結構過于單一。我國的地方政府由于經濟轉型和產業結構多樣化進展緩慢，這就為今后發生類似底特律市的危機埋下了隱患。

(二) 盲目城鎮化造就“鬼城”

如今底特律市由先前的“汽車之城”變為現在的“鬼城”，已經缺乏對本地和外來居民足夠的吸引力，留下大量荒蕪破敗的建筑。2008 年爆發的國際金融危機使底特律經濟雪上加霜，房產泡沫破裂，汽車銷量、工資水平和企業的償債能力不斷下降，三大汽車公司申請破產保護或重組，企業大量裁員，造成失業率和犯罪率驟升，有60%的人口從底特律遷出，“鬼城”應運而生。

縱觀我國，目前正在大力推進城鎮化進程，很多人認為隨著城鎮化的逐步推進，內需得以啟動，屆時能夠帶動我國經濟保持高速發展。但筆者認為，城鎮化主要是人的城鎮化，而不是建了多少商品房就算是城鎮化。如果一個城市缺乏對外來人口的吸引力，流出人口大于流入人口，那么建造的大量商品房將被閑置，長期下去也將出現底特律式的“鬼城”。

(三) 地方政府負債過高

底特律市這次申請破產保護主要是因為其高達180億的負債無力償還所致。底特律政府的高負債最主要是在于養老支出，占一半以上，養老支出是財政支出最持續的挑戰。此外，債務的累積成本是財政支出的又一重大負擔，底特律政府運行費用從2008 財年的10.25 億美元降至2013 財年的6.92 億美元，但剛性支出增量主要來自利息支出。剛性支出項目設立要審慎，底特律針對警員、消防員的醫療退休福利系統在很大程度上加劇了財政收入的惡化。

對于中國，地方債務規模測算口徑差異較大，有研究認為國內地方債務高達20 萬億元，每年支付銀行利息高達1 萬多億，這還不包括地方政府為下屬職能部門或企業的債務隱性擔保。近些年，地方政府債務規模擴大，不僅透支了未來幾十年的財政收入，還給我國金融業帶來巨大潛在風險。中央政府應該摸清地方債務水平，并適時適度進行“壓力測試”，保障整個財政體系的可持續發展，以服務于宏觀經濟平穩發展和結構轉型大局。

(四) 城市管理不善

美國三大汽車巨頭在20 世紀歷經數次危機，結果都能成功渡過，這使得城市一次次地錯過了改革和轉型的好時機。同時，政府內部機構臃腫、人浮于事、管理不善也是造成財政赤字和長期債務增加的重要原因。對于很多底特律人來說，在汽車制造業工作已成為一種習慣，技能單一。當三大汽車衰落時，工人們的技藝很難在其他領域發揮，而被解雇的工人也很難再找到工作。

美國城市底特律的破產引發了我們的深思:一個城市的產業過于單一，很容易造成這個城市與這個產業共存共亡的局面，所以追求產業結構的多樣性、均衡性，才是城市可持續發展的有力保障。我國更要看到城鎮化的主要載體是人，就是如何吸引更多居民來安居樂業，并不是投資大躍進，盲目推進城鎮化。

二、中國城市能否破產

在中國暫時不存在城市破產的問題，我國《破產法》根本沒有地方政府破產的規則。我國《預算法》更是直截了當，禁止地方政府發行債券(目前僅有少數地方政府試點發行地方債券)，所以在我國不可能出現底特律這樣的問題。美國是一個聯邦制的國家，美國的各個州是美國聯邦的組成部分，而不是美國的“地方政府”。美國實行高度的社區自治原則，因此美國底特律的破產不會對其他城市的發展構成影響。而中國的行政體制與美國完全不同，因此底特律的悲劇不可能在中國上演。但是，這并不意味著中國可以高枕無憂，事實上中國特有的財政結構以及監管機制，可能會讓中國地方政府面臨更大的風險。

首先，中國地方政府都是典型的“無限責任”政府，雖然從法律上來說，中國的各個城市都具備獨立的法人資格，都以自己的財產對外承擔責任，但是由于我國《破產法》不承認地方政府破產的問題，因此一些地方政府即使面臨非常嚴重的財政危機，也不會進入破產程序，更不會被宣布破產。這就使得地方政府的債務被掩蓋起來，從而成為隱性債務。

其次，由于地方政府負責人意識到不存在破產的問題，因而在其任期內大興土木，從而使得法律所規定的地方財政預算約束制度根本無法發揮應有的作用。部分地方政府在基礎設施建設方面之所以敢于“大手筆”，根本原因就在于當地方財政出現問題的時候，中央政府一定會出手相助。就是這種特殊的依賴心理，使得地方政府在基礎設施建設方面缺乏預算的概念。

第三，實行分稅制改革之后，中央政府與地方政府之間的博弈始終沒有間斷，地方政府不僅吸引國有特大型企業投資，從而間接地獲得中央政府的支持，而且通過國有商業銀行貸款直接從中央企業獲得資金。近年來，一些地方政府為了轉移財政風險，設立了一個又一個“影子公司”，借助于企業破產制度，把地方政府財政風險變成企業的商業風險，成為地方政府逃避債務的重要手段。

三、底特律申請破產對我國城市發展的啟示

(一) 以多元化產業為支撐

城市要實現可持續發展，必須形成多元產業支撐。底特律80%的經濟依靠汽車產業，由此形成一個汽車產業鏈條，汽車年產量約為美國的1/4，從業人員近20 萬人，約占全市職工總數的40%以上。單一的產業結構導致經濟問題在國際金融危機時期集中爆發，當地三大汽車巨頭同時陷入破產邊緣，進而加劇了該市財政危機。我國許多城市產業結構同樣單一，大慶、克拉瑪依、鞍山、本溪、攀枝花、大同和鄂爾多斯等，就是依靠單一且不可再生資源作為經濟支撐。據統計，目前國內資源枯竭型城市有118 座，涉及3400 多萬人口，轉型發展迫在眉睫。這提醒我們，在推進新型城鎮化過程中，除了注重住宅集中化、人口城鎮化以及打造核心產業競爭力外，還要具備綜合發展能力，形成多產業發展局面。

(二) 堅持和諧共生理念

一個城市如果不能保障每個市民平等發展的權利，就會被拋棄。底特律的遭遇表明，在城市建設發展中，必須保障每個市民平等生存發展的權利，尤其是城市中農民工的權利。現在我國進城農民工達2 億多人，沒有享受到城市居民在就業、醫療、教育以及社保等方面的待遇。我國政府多次強調，新型城鎮化是以人為核心的城鎮化，這就要求城市發展應更加注重人的權利維護，讓每一個人都在同一座城市中和諧共生。

(三) 合理控制債務規模

舉債是城市建設發展的現實選擇，但如果城市舉債超過地方政府資產，就會導致地方政府無力償還甚至破產。2013 年6 月，據審計署公布對36 個地方政府本級政府性債務的統計顯示，地方債務數量增速、規模都需引起高度重視，特別是靠賣地支撐還債的模式集聚較大風險。所以推進城市建設不僅要善于經營，即“借錢搞建設”，更要統籌考慮地方政府償債能力，構建適度舉債和良好償債機制，合理控制債務規模，降低財政風險。

(四) 加強政府宏觀調控

底特律的沒落固然有產業枯萎的客觀因素，但城市管理者缺乏戰略眼光，沒有在產業調整過程中及時準確地通過合理手段，幫助城市發展轉型也是重要原因。城市發展離不開一個高效、有力的政府加以引導，不能完全依靠市場經濟任其發展。當然，政府在調控的過程中必須充分尊重市場規律，合理劃定與市場的邊界，科學確定城市發展總體思路和戰略舉措，要在依法操作、規范運作的基礎上，加強市場監管，推進城市建設。