加強與創新政府社會管理職能的對策研究

尹 航 李秉坤

(哈爾濱商業大學 財政與公共管理學院，黑龍江 哈爾濱150028)

一、政府社會管理職能的內涵

(一) 政府社會管理的內涵

對政府社會管理可從廣義和狹義兩個方面進行分析。［1］從廣義上，并從社會學的角度講，可將政府社會管理看作社會系統自始至終固有的、有機的現象，即包括了所有社會對象和社會過程。而這些社會對象和社會過程對社會系統的發展，甚至人的活動有著決定性的意義。據此，可將政府社會管理定義為:政權機關為獲得預期目標或結果而對社會系統施加的有目的性影響的行為。

從狹義上看，政府社會管理是指有組織性建立的系統與其管理聯系的總和。政府社會管理是在獲得預期目標或結果的過程中為完善社會活動而對社會施加有意識的、系統的影響。按此含義可把社會管理分為兩類:第一類是政府機構對相關的社會活動進行規范和制約，即政府社會管理，政府機構通過動員社會力量，整合社會資源，為增進社會公共利益，依法對大眾社會事務進行的有組織性行動;第二類是社會系統內部根據社會化制度規章和道德習慣，規范和約束自主的行為，即社會自治管理或者稱為社會自我管理。在當代，政府社會管理是指以政府協調、引導和干預為主導、社會自治組織為中介、各類社會機構為基礎、公民廣泛參與的社會互動過程。

(二) 政府社會管理職能的主要內容

1. 社會控制職能。在我國社會轉軌過程中，社會控制職能理所應當成為政府社會管理的首要職能。這就要求政府運用法律、行政、道德及輿論的力量，消除社會混亂和失范現象，譴責、制止和懲罰社會成員的失德乃至違法犯罪行為，維護正常的社會生活秩序。

2. 社會保障職能。這是我國在經濟轉型時期亟待強化的政府社會管理職能之一。隨著市場經濟的完善與發展，經濟風險與日俱增，因勞動力過剩而帶來的失業問題日益嚴峻，加之各種不可抗拒的自然災害事件和突發意外事故，必然出現大量難以自給自足的社會群體，他們因暫時或長期失去生活來源而需要政府的救助。政府有責任、有義務保障上述特殊群體的基本生活所需。

3. 社會服務職能。這一職能的內容主要包括進行公共事業設施建設，發展社會公共事業活動，加快第三產業發展，向社會提供公益性服務。此外，政府有義務發展文化、衛生、教育、體育、科技、交通等公益性事業，尤其要承擔社會科學與自然科學研究項目、公共醫療、政治文化、義務教育、體育運動等社會成員均需要的公共服務。

4. 社會協調職能。隨著經濟的高速發展，我國社會各項事業發展逐漸呈現快速化、綜合化、科技化的趨勢。與此同時，社會問題也趨向綜合化和復雜化。社會事業雖然會使社會成員受益，但單個成員、某個群體無法獨自承擔和解決社會問題，因此需要通過政府的力量組織協調各方面力量通力合作加以應對和有效解決。

二、政府履行社會管理職能存在的問題

(一) 重經濟增長，輕社會發展

在我國各級政府中，長期存在著過分重視經濟指標增長，以GDP 增長論英雄，將社會發展僅僅當作經濟發展附屬品的現象，從而導致社會與經濟發展嚴重不協調，社會發展遠遠滯后于經濟發展。經濟發展盡管是社會發展的基礎，但經濟指標的快速增長并不能替代社會的均衡發展，GDP 的高速增長也不可能反映社會發展的總體水平。相反，在經濟快速增長的過程中，卻出現了貧富差距拉大、環境污染嚴重、食品藥品安全問題頻發、誠信缺失等影響社會安定的問題。

(二) 社會管理體制不科學

我國現行的社會管理體制仍殘存著計劃經濟體制下的“強勢政府，弱勢社會”的管理方式。隨著我國社會多元化、市場化發展，這種管理體制已不能對社會進行有效的管理。此外，社會管理體制改革滯后，民間組織的作用尚未得到充分發揮，社會中介組織還未成為政府職能轉移的載體，社會自我組織能力弱、自治能力差等問題也比較突出。由此帶來政府行政效率低下，公眾滿意度不高，社會道德水準下降等一些社會問題。

(三) 政府職能泛化，錯位、越位、缺位現象嚴重

政府雖然擁有很多行政職能，卻缺乏對經濟調控的有效手段。在市場競爭環境下，由于各類組織發育不夠成熟，政府在管理經濟方面常常更多地利用行政手段來彌補經濟調控能力弱化的劣勢，凸顯了政府干預與市場調節的錯位。例如，一些地方政府對農村基層組織就管得過多、過寬，主要表現為一些鄉鎮政府部門對村委會等自治機構的“越位”管理，即在日常工作中行政干預過多，不能充分尊重村民代表大會的決議，對自治機構的財政進行過度監管，使自治機構過度行政化、附屬化等。

(四) 政府財政體制不合理、公共財政支出不透明

改革開放以來，我國始終堅持以經濟建設為中心，實現由計劃經濟向市場經濟的過渡，但計劃經濟時期的財政體制卻沒有隨之根本改變。這種政府代替市場的財政經濟模式顯然難以適應市場經濟的發展，同時也嚴重弱化了市場的職能，大大降低了社會經濟效益。目前，政府財政體系仍以投資性的財政支出為主，這也大大限制了公共財政目標的實現，主要表現為財政支出中基本建設財政支出規模過于龐大，致使社會公共支出和保障資金嚴重匱乏。此外，我國財政體制缺乏有效的監督制度和公開制度，納稅人對財政開支不知情等。還有，我國的行政成本過高，比美國高出1 倍，比日本高出5 倍，但其具體支出和去向卻不透明。

三、完善政府社會管理職能的對策建議

(一) 加快社會管理領域市場化改革

自20 世紀70 年代以來，隨著凱恩斯政府理論的漸漸失效和“滯漲”型經濟危機的爆發，歐美國家政府普遍實施了政府改革，其中一個重要內容就是充分發揮社會和市場的力量，推動政府社會管理職能的市場化。在我國，面對高昂的行政管理支出和財政投入成本，將市場機制引入政府社會管理領域或許是一條可行之路。將政府擬化成企業，將公眾當成顧客，一切以向顧客提供高效優質的公共服務為最高宗旨，而企業型政府的收入來源就是顧客型公眾對各類服務支付的稅費，將政府績效評價標準從領導選擇轉變為顧客評價，以客戶滿意最大化、政府成本最小化為宗旨，以法制化、規范化、服務化、高效化、透明化為目標，以爭取更多顧客的選票為原則，重塑政府社會形象。在實踐中，社會管理市場化主要采取如下形式:一是合同承包;二是公私合作;三是用者付費;四是社會管理和公共服務的社區化。

(二) 優化財政收支結構，完善社會保障制度

政府社會管理職能的有效行使，需要政府合理配置各種資源，包括人力、物力、財力等，而公共財政體制是配制社會資源的有效工具。我國現行的財政制度非常松散，有很多行政性的制度安排，“收支兩條線”的財政改革措施并沒有真正落實，對收支的控制不夠嚴格。因此，要建立適應和諧社會發展需要的公共財政體制，一定要從公共收入與支出兩方面的調整來考慮。此外，還應改革現有的社會保障制度，建立適應市場經濟發展的社會保障制度，建立社會保障基金正常來源渠道，大力發展各種社會保險事業。政府還要通過法律、行政手段強制有關社會成員與群體履行對特殊人群的法定義務，保障特殊人群的合法權益。

(三) 正確培育公民社會，促進社區建設與基層自治

自實行市場經濟體制改革以來，社會結構的大變遷為公民社會的生根發芽提供了沃土。盡管完全化的公民社會在目前轉型時期的中國尚未發育成熟，但它的一些必備要素、社會價值觀等已初步顯現。生活方式非政治化、經濟市場化、文化世俗化、社會多元化、個體自由度增大、社會自主領域擴大等現象表明中國的公民社會正處于不斷成長和壯大中，并且在政治、經濟、社會等諸多領域中扮演著愈加重要的角色。因此，應正確引導公民社會健康發展，并建立健全社區和基層的自治組織。

(四) 健全社會利益沖突調解機制

在我國，解決社會矛盾的重點是正確處理人民內部的利益矛盾。隨著改革開放的深入和社會主義市場經濟的發展，經濟成分、經濟利益、社會生活方式、社會組織形式越來越多樣化。要健全正確處理內部矛盾的工作改善機制，要求政府進一步健全信訪工作的責任制，綜合運用法律、經濟和行政等手段，以及協商與調解等方法，依法、科學、及時、合理、妥善地處理廣大群眾所反映的難題;完善社會與情匯總機制，暢通民眾信訪反映渠道;加快健全利益協調機制，引導人民群眾理性合法地表達利益要求、自覺維護安定團結。

［1］顧棟. 從弱勢群體現狀看公共政策調整［J］. 社會科學，2003(9) :74 －78.