我國民間慈善組織會計主體缺失問題與對策

牛文靜

(上海海事大學經濟與管理學院，上海201306)

一、國內外慈善組織會計主體的現狀

1. 國外民間慈善組織發展狀況

美國慈善事業起步較早，現已形成了完整的慈善運營體系。民間慈善機構作為一個獨立的法人，按照自己的組織宗旨，開展各種扶貧救助等慈善工作。政府的角色僅僅是作為援助者和支持者，通過立法和稅收政策積極鼓勵其發展，很少干涉機構的自我管理。同時在這個體系中還存在著獨立的第三方，如審計委員會、媒體和公眾等多種力量，其可以對慈善組織活動的運作進行評估，監督資金運營，淘汰不良組織。正是由于其滿足會計主體的假設，對外作為一個獨立的慈善法人，可以按照企業遵循的會計準則要求，公開提供財務報告，向捐贈者和其他監管人公布資金的使用情況和運營效率，保持了高度的信任度。對內組織投資部門與慈善部門分離，內部人員各司其職，不相互干涉，提高了資金管理的效率。

澳大利亞在應對慈善機構法人獨立性問題上也積累了豐富的經驗。政府主要通過資金和管理層監管等形式進行管控，盡可能下放權力，使慈善機構能夠根據自身情況作出更好的決定和提供更好的服務，政府僅僅是提供稅收優惠的支持者。

2. 國內民間慈善組織發展狀況

香港地區受西方思想的影響，慈善事業起步較早，根據其本土的經濟發展狀況和特點，逐漸形成了獨具特色的香港慈善組織模式:針對第三部門發育不足，采用由政府出資以招標競爭方式請民間慈善組織操作政府的社會福利項目，形成了政社分開運作的公助民辦的慈善模式。這一模式有利于提高公民的福利水平，實現了福利資源的最優化，有效促進慈善事業的穩步發展。

我國內地由于民間慈善事業起步較晚，經驗較少，造成政府對慈善組織的調控過度，呈現“行政化取向”，致使內地民間慈善機構不能享有公司法人的獨立性，同時還受到登記管理機關和業務主管單位的雙重管理，以至于慈善組織成為政府的附屬機構，與其“民間性”和“自愿性”相違背。同時政府設立的門檻較高，限制了合法的民間慈善組織數量和規模。根據《社會團體登記管理條例》及《民辦非企業單位登記管理暫行條例》的規定，合法的民間辦公募基金要滿足以下三個標準:第一是原始基金，全國性公募基金會不低于800 萬人民幣，地方性公募基金會不低于400 萬人民幣，非公募性基金會不低于200 萬人民幣;第二是尋找掛靠的業務主管單位，并向業務主管單位申請設立;第三向登記管理機關(全國性公募基金會為民政部，地方性公募基金會為地方民政部門)進行申請并接受審查。

二、慈善組織會計主體缺失引發的問題

1. 會計主體缺失導致信息不對稱

慈善募捐中捐贈者和慈善機構是代理人和被代理人的關系。由于捐贈者個人的資金儲備有限，缺乏準確可靠的救助信息來源，救助效率低下，只能通過慈善機構這個中介將資金物資匯總，進行扶貧救助等慈善活動。由于目前我國民間慈善組織具有官方或半官方性質，主要慈善資金都由行政主導，因此沒有法律法規要求慈善組織必須按照企業適用的財務報告編制基礎財務報表，披露資金募集和運用的情況，造成了信息的不對稱。一方面捐贈者無法從財務報表及披露中掌握資金的運營情況。另一方面，由于缺乏獨立第三方的審計監督，使某些慈善機構濫用善款進行營利活動，為自己及關聯方謀取私利，不能使善款幫助有需要的人，嚴重損害了捐贈者的利益，進而造成了慈善組織公信力的缺失。

2. 會計主體缺失導致資金管理效率低

從成本效益的原則來分析，慈善機構如果按照企業財務會計準則來核算，形成具有公信力的財務報表，會產生以下成本:(1)制定機構會計體系成本，比如需要按照企業會計準則的要求設立賬戶，設計規范的會計核算系統進行獨立的核算，組建獨立行業審計委員會;(2)培養專業慈善機構財務管理人員成本，比如聘用專業的有豐富慈善經驗的高級管理人員，按照所制定的慈善機構會計準則的要求培訓相關的財務人員。

一方面，在現行法規下，民間慈善組織不是獨立的法人，沒有適用于慈善組織特點的會計制度，機構制定的會計章程和編制財務報表的基礎缺乏行業參照性，以至于慈善組織披露出的財務報表，難以按照企業審計準則的標準和要求進行審計，不能為利益相關者提供可靠的信息，導致籌資效率低，只能過分地依賴政府的力量，或者通過政府的影響來獲得固定捐贈人的捐贈。另一方面，目前慈善組織受到政府的雙重監管，在組織任職的大多數人員都或多或少從事過政府工作，形式官僚化，缺乏財務管理知識。

三、解決慈善組織會計主體缺失的措施

1. 改變雙重許可制度

由于民間慈善組織受到登記主管部門和業務主管部門的雙重監管，這大大削弱了民間慈善機構從社會集資的能力，不利于組織的成立和發展壯大。同時存在多個管理主體，不但沒有達到協同高效運作的目的，反而造成了責任不明確，管理職能和執行職能混淆，不能作為一個獨立的法人按照自己的意愿從事慈善事業的局面，所以要從根本上解決此問題首先要改變與掛靠單位的關系，由統一的管理機關根據相關法律法規對慈善組織進行資格認證，實現民間慈善組織身份合法化，擴大組織數量和規模。

2. 降低設立門檻

由于民間慈善組織設立所需注冊資金的門檻較高，限制了一些小型民間慈善組織的發展。因為要求慈善組織必須出具財務報表，所以其注冊資本可以企業的標準為基數進行上下調整。同時，應降低獲得獨立法人資格的人數限制，和適當降低標準。另外，給予民間慈善組織資金援助，通過直接補貼的方式，使得慈善組織的資金總量在短期內增加，能夠及時正常地開展慈善救助活動。也可通過稅收救助政策，給予捐贈者一定的稅收優惠，提高捐贈者從事慈善活動的積極性，擴大慈善組織的資金來源。

3. 完善會計制度

慈善組織作為政府的一個附屬機構，整個行業缺乏適用的會計準則和相關的法律法規。根據我國基本國情，應盡快出臺《慈善法》和《慈善組織會計準則》，規范慈善行業的核算規則，建立會計核算系統。(1)要加強財務預算管理，科學預測和評估各個慈善項目的成本收益，并且開發適合慈善組織的財務會計軟件，從接受慈善捐贈到進行慈善救助以及日常工作開支都按時按事進行記錄和監管，做到有賬可查。(2)定期編制財務報表，對財務信息進行披露。可以在能力范圍內，對個別重大籌款項目編制獨立的財務報表，做到信息透明、公開。對于那些有明確使用目的、籌款來源廣泛的大額項目應在項目結束后公布獨立的財務報表，披露的內容包括籌款的總收入、項目總支出、凈收益，報表要按照適用的財務報告編制基礎進行編制，以便審計部門檢查。(3)將企業化管理模式引入慈善組織中，設立募資部門、投資部門、執行部門和監管部門。各部門各司其職，崗位職能明確，組織的決策權由組織成員選舉出的董事會執行，監督權由下設的獨立監事會負責，志愿者和義工為活動的執行人員，做到權責分明。

4. 健全監督機制，嚴格財務審查

當慈善機構具備了會計主體的假設時，這意味著慈善組織由政府主導型轉變為政府支持型。慈善機構的主營業務收入主要來源于捐贈收入，其收入的性質決定了對其監督的重要性。政府可以在以下方面加強對其資金運營的監督:(1)重視稅務部門的監督。免稅制度不僅給予了捐贈者稅收優惠，而且對慈善組織具有一定監督作用。一方面，對慈善組織免稅資格進行嚴格審查，只有那些合法的獨立的慈善組織和公益性法人才可以免稅;另一方面，嚴格監督慈善活動的性質，區分營利性活動和慈善活動，只有慈善公益活動才可以免稅。(2)建立行業監督委員會，推薦有經驗的權威人士加入，制定本行業信息披露制度和相關的法律法規，定期派有資格的人員對慈善組織進行評估監督，并及時公布結果，以供公眾參考。(3)加強公眾監督，包括捐贈者、受贈者、媒體以及會計事務所的審查和監督，提高慈善組織公布的財務報表信息的重要性和相關性。

四、結論

民間慈善組織只有擺脫政府的過度干涉，以一個獨立法人的身份，按照自己的慈善宗旨和意愿從事獨立的非營利活動，按照企業適用的財務報告編制基礎定期編制和公布財務報表，使利益相關者了解資金運營狀況和使用效率，從而實現慈善法人財務信息公開化。

［1］姚儉建. 美國慈善事業的現狀分析:一種比較視角［J］.上海交通大學學報( 哲社版) ，2003(1).

［2］楊守金. 慈善機構必須公開財［J］. 哈爾濱商業大學學報( 社會科學版) ，2004(3).

［3］盧星星，林昕，徐殿秀. 我國民間慈善機構存在的問題及其對策分析［J］.貴州師范學院學報，2011(2).