西方行政學(xué)說發(fā)展的鐘擺規(guī)律

蔡鈺

摘 要：公平與效率是西方行政學(xué)說的兩種基本價(jià)值取向，效率導(dǎo)向下的傳統(tǒng)公共行政學(xué)講求政治與行政二分，研究以最少的投入獲得最多的管理效果；而公平導(dǎo)向下的新公共行政學(xué)講求社會(huì)公平，研究如何發(fā)展公共政策以促進(jìn)公共利益。但正是在這兩種取向間的擺動(dòng)，促進(jìn)了西方行政學(xué)說的發(fā)展。從西方行政學(xué)說不同發(fā)展時(shí)段的理論成果、學(xué)說特點(diǎn)及價(jià)值取向等方面來論述西方行政學(xué)說發(fā)展的鐘擺規(guī)律。

關(guān)鍵詞：西方行政學(xué)說；效率優(yōu)先；公平優(yōu)先；鐘擺規(guī)律

中圖分類號(hào)：D523 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2013）03-0013-02

西方行政學(xué)說自初創(chuàng)以來，不斷深化與拓展理論，其內(nèi)涵愈加豐富。按照美國(guó)行政學(xué)家喬治·弗雷德里克森的觀點(diǎn)，大致可將公共行政學(xué)發(fā)展劃為兩大階段：以1968年的密魯布諾克會(huì)議為標(biāo)志，將在此之前公共行政理論統(tǒng)稱為傳統(tǒng)公共行政學(xué)，而在此之后直至20世紀(jì)80年代的理論稱為新公共行政學(xué)。而在新公共行政學(xué)之后，又分為兩個(gè)時(shí)期，新公共管理時(shí)期與公共治理時(shí)期。但貫穿西方學(xué)說發(fā)展的始終是，其理論總是圍繞著效率與公平做有規(guī)律的“擺動(dòng)”，在管理效率取向與政治公平取向的交替中平衡發(fā)展，符合鐘擺規(guī)律。傳統(tǒng)行政學(xué)注重效率，講求政治與行政的二分；處在傳統(tǒng)行政學(xué)與新公共行政學(xué)間的行為主義時(shí)期則批判二分法，主張重返政治價(jià)值，體現(xiàn)了從注重效率到注重公平的擺動(dòng)；而新公共行政學(xué)則注重公平，主張行政不能背離政治價(jià)值基礎(chǔ)。

一、注重效率的傳統(tǒng)公共行政學(xué)：政治與行政的二分

自19世紀(jì)末傳統(tǒng)公共行政學(xué)誕生以來，它就追求一個(gè)有效的、經(jīng)濟(jì)的、協(xié)調(diào)的行政管理系統(tǒng)，把研究的重點(diǎn)放在高層管理機(jī)構(gòu)以及政府重要的職能部門中，旨在尋求如何利用可用資源提供更多更好的服務(wù)。傳統(tǒng)行政學(xué)的代表人物包括威爾遜、古德諾、韋伯等。作為西方行政學(xué)的鼻祖，威爾遜在《行政學(xué)之研究》中明確提出，組織的有效性和效率是行政學(xué)的根本，政治與行政二分，行政不參與政治的制定，政治不參與行政的執(zhí)行，以提高行政效率，為了效率，可適當(dāng)犧牲民主[1]。古德諾在《政治與行政》中指出，行政在國(guó)家意志與政策的執(zhí)行中，只要求合乎技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)并追求最高效率。馬克斯·韋伯的“官僚制”組織理論，則把提高行政效率的著眼點(diǎn)放在處理好組織內(nèi)的合作問題，認(rèn)為科層管理的任務(wù)在于有效地調(diào)動(dòng)組織中的各個(gè)部門各個(gè)環(huán)節(jié)的工作及全體人員的行動(dòng)，達(dá)到管理目標(biāo)的良性實(shí)現(xiàn)。官僚制是一種強(qiáng)調(diào)效率的管理制度，為現(xiàn)代社會(huì)的組織管理提供有效的工具，促進(jìn)組織的合作與控制，而行政學(xué)正是要根據(jù)這些精神來分析和研究政府，對(duì)政府實(shí)際運(yùn)行中的一切不合乎技術(shù)理念和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的方面提出改進(jìn)意見[2]。傳統(tǒng)行政學(xué)主要特點(diǎn)在于效率成為傳統(tǒng)公共行政學(xué)的最高標(biāo)準(zhǔn)，即用最少的投入獲得最多的管理效果，研究政府效率和節(jié)省開支，以便為社會(huì)提供高效率的服務(wù)。這就說明在此階段，鐘擺（傳統(tǒng)行政學(xué)）處于中間點(diǎn)（效率與公平）的左側(cè)，偏向效率優(yōu)先。

二、從效率轉(zhuǎn)向公平的行為主義時(shí)期：重返政治價(jià)值

20世紀(jì)30年代末，行為主義研究方式盛行，行為主義理論學(xué)派在思考提高行政效率的同時(shí)，著眼于行政活動(dòng)中人的要素。先是，梅奧和羅特里斯伯格等人以工作環(huán)境與行為的關(guān)系進(jìn)行思考，發(fā)現(xiàn)了人員的心理對(duì)于工作效率提高的重要意義。接著，麥格雷格提出Y理論，對(duì)人性進(jìn)行肯定的評(píng)價(jià)。然后，赫茨伯格提出“雙因素理論”，表明保健因素與激勵(lì)因素對(duì)工作效率的影響。1947年，達(dá)爾發(fā)表《公共行政學(xué)三個(gè)問題》，指出公共行政學(xué)必須研究社會(huì)需要的價(jià)值和目的，將自身建立在某些明確的目標(biāo)及價(jià)值的基礎(chǔ)上，更多地考慮公平、正義等倫理問題。盡管行為主義學(xué)派研究的最終的目的為了提高管理效率，但是他們已有意識(shí)的批判二分法，主張重返政治價(jià)值，這就表明鐘擺（行為主義理論）開始圍繞中間點(diǎn)（效率與公平）擺動(dòng)，逐漸由注重效率慢慢向注重公平過渡。

三、注重公平的新公共行政學(xué)：行政不能背離政治價(jià)值基礎(chǔ)

人類進(jìn)入20世紀(jì)后半葉時(shí)，整個(gè)世界幾乎處在一種急劇變革和紛擾不安的狀態(tài)，科技的迅猛發(fā)展，經(jīng)濟(jì)水平不斷提高，但科技發(fā)展造成當(dāng)代規(guī)范系統(tǒng)的混亂。面對(duì)社會(huì)出現(xiàn)的種種變化，現(xiàn)代政府已無法再用過去的管理模式來控制局勢(shì)和解決問題。在此背景下，1968年，新公共行政學(xué)應(yīng)運(yùn)而生。新公共行政學(xué)是一種運(yùn)用現(xiàn)象學(xué)方法、本土方法論、符號(hào)互動(dòng)論以及解釋學(xué)和批判理論等新的研究方法的公共行政理論。新公共行政學(xué)的特點(diǎn)就在于它把社會(huì)公平作為公共行政的核心價(jià)值與公共目的，并賦予它極其豐富的內(nèi)涵。正如弗雷德里克森所說：社會(huì)公平強(qiáng)調(diào)政府提供服務(wù)的公平性；社會(huì)公平強(qiáng)調(diào)公共管理者在決策和組織推行過程中的責(zé)任與義務(wù)；社會(huì)公平強(qiáng)調(diào)公共行政管理的變革；社會(huì)公平強(qiáng)調(diào)對(duì)公眾要求做出積極的回應(yīng)而不是以追求行政自身需要滿足為目的；社會(huì)公平還強(qiáng)調(diào)在公共行政的教學(xué)與研究中更注重與其他學(xué)科的交叉以實(shí)現(xiàn)對(duì)解決相關(guān)問題的期待[3]。新公共行政學(xué)認(rèn)為，以增進(jìn)社會(huì)公平為基本價(jià)值準(zhǔn)則的公共行政應(yīng)關(guān)心社會(huì)生活中存在的矛盾和沖突，研究如何發(fā)展公共政策，從而促進(jìn)公共利益，遏制政府自身的利益擴(kuò)張。新公共行政學(xué)的產(chǎn)生是西方特別是美國(guó)公共行政學(xué)歷史上的重要里程碑。同時(shí)，它也說明新公共行政學(xué)的產(chǎn)生與發(fā)展成功完成了從注重效率到注重公平的蛻變，鐘擺（新公共行政學(xué)）處于中間點(diǎn)（效率與公平）的右側(cè)，偏向公平優(yōu)先。

四、注重效率的新公共管理時(shí)期：市場(chǎng)化與企業(yè)化

1980年后，新公共行政學(xué)的影響減弱，取而代之的是影響更為深遠(yuǎn)的新公共管理學(xué)派。新公共管理學(xué)將新公共行政學(xué)的主張發(fā)揚(yáng)光大，強(qiáng)調(diào)改變傳統(tǒng)公共行政價(jià)值取向下的政府與社會(huì)之間的關(guān)系，重新對(duì)政府職能及其與社會(huì)的關(guān)系進(jìn)行價(jià)值定位，確立了效率優(yōu)先的目標(biāo)。1980年至1990年的新公共管理時(shí)期的代表人物有奧斯本、波利特、波茲曼等。奧斯本在《改革政府》中提出企業(yè)家政府理論，倡導(dǎo)用“企業(yè)家精神”來克服政府官僚主義并為政府改革開出了10種“藥方”。波利特則認(rèn)為，管理“顯然是一種與資源流動(dòng)的控制密切相關(guān)的活動(dòng)，其目的在于實(shí)現(xiàn)既定的目標(biāo)”，而這些目標(biāo)“絕大部分是用經(jīng)濟(jì)學(xué)的語(yǔ)言——產(chǎn)出、貨幣價(jià)值來界定的”。由此可見，新公共管理注重管理而不是政策制定，強(qiáng)調(diào)績(jī)效評(píng)估和效率，通過引進(jìn)市場(chǎng)的契約理性使公共部門產(chǎn)品和服務(wù)市場(chǎng)化，以此提高行政效率。新公共管理以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、效率、效能的“3E”理論為價(jià)值導(dǎo)向，效率是新公共管理的核心價(jià)值觀。公共管理的效率體現(xiàn)在組織取向與結(jié)果取向兩個(gè)方面。組織效率，即在組織內(nèi)部通過優(yōu)化配置組織資源來實(shí)現(xiàn)效率；結(jié)果效率，即把對(duì)效率的關(guān)注點(diǎn)從組織內(nèi)轉(zhuǎn)移到組織外，從而實(shí)現(xiàn)提供公共物品和公共服務(wù)的效率。新公共管理理論認(rèn)為組織效率和結(jié)果效率在政府管理中相輔相成，不可偏廢，改革措施的施行要兼顧組織效率和結(jié)果效率[4]。這一時(shí)期理論的特征是重新將效率的單一價(jià)值取向提到了至高的位置。無論是市場(chǎng)化取向、分權(quán)理念還是引入私人企業(yè)的管理方法，其目的都是為了提高政府的效率。這就說明新公共管理理論重新確立了效率優(yōu)先的目標(biāo)，在此階段，鐘擺（新公共管理時(shí)期）處于中間點(diǎn)（效率與公平）的左側(cè)，偏向效率優(yōu)先。

五、從效率轉(zhuǎn)向公平的公共治理時(shí)期：多中心共治

當(dāng)新公共管理運(yùn)動(dòng)方興未艾時(shí)，公共治理理論應(yīng)運(yùn)而生，公共治理理論對(duì)新公共管理理論進(jìn)行了一系列的批評(píng)，認(rèn)為公共利益是基于共同價(jià)值觀基礎(chǔ)上的對(duì)話，政府要集中精力與公民建立信任和合作關(guān)系，要關(guān)注公民的聲音和利益，應(yīng)重視公平、公正，以服務(wù)理念為基礎(chǔ)。1990年至今的公共治理時(shí)期的代表人物主要有奧斯特羅姆、帕特南、羅茲等。奧斯特羅姆在《公共事務(wù)的治理之道》中明確提出，可以通過自治組織管理公共物品，以解決當(dāng)前的公共事務(wù)問題，但這也不是唯一的途徑，解決問題的關(guān)鍵在于管理的效果、效益和公平的兼顧。帕特南在《使民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來》中提到，民主政府的成功取決于其環(huán)境接近“公民共同體”理想的程度。公共治理的理論基礎(chǔ)是：民主公民權(quán)理論；社區(qū)與公民社會(huì)模式；組織人本主義等。它對(duì)公共治理學(xué)派在公共行政的核心價(jià)值觀中公平和效率的地位問題作出了修正，認(rèn)為新公共管理的“3E”效率觀會(huì)有意無意的導(dǎo)致政府逃避為公民提供共物品和公共服務(wù)的責(zé)任，造成公共行政公共性的喪失，公共治理理論把公平擺到了與效率同等重要的位置，強(qiáng)調(diào)社會(huì)公平和社會(huì)公正，將新公共管理理論的“3E”價(jià)值觀修改為“4E”價(jià)值觀，即在經(jīng)濟(jì)、效率、效能基礎(chǔ)上加上了公平[5]。這一時(shí)期理論的特點(diǎn)體現(xiàn)在把公平、公正、民主等看作公共治理的重要價(jià)值取向，認(rèn)為私人部門的管理理論和方法并不能應(yīng)用于公共部門，公共治理導(dǎo)向型的現(xiàn)代化行政管理應(yīng)是以政府為主體的公共組織，公平、民主地運(yùn)用公共權(quán)力并以科學(xué)的方法，依法對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行管理，從而有效地提供公共物品和服務(wù)，促進(jìn)公共利益的最大化。這就說明公共治理理論強(qiáng)調(diào)公平，民主協(xié)商，多中心共治，在此階段，鐘擺（公共治理時(shí)期）開始圍繞中間點(diǎn)（效率與公平）擺動(dòng)，逐漸由注重效率慢慢向注重公平過渡。這就再次印證了西方行政學(xué)說發(fā)展的鐘擺規(guī)律。

結(jié)語(yǔ)

盡管我們對(duì)西方行政學(xué)理論作出了理論上的分期，但在現(xiàn)實(shí)中，它們并不是截然分開的，它們總是相互批判、相互影響，任何一種理論范式都不可能掩蓋其他范式的存在，任何一種理論范式都不能證明其他范式的絕對(duì)錯(cuò)誤。西方行政學(xué)說不斷發(fā)展，不同時(shí)期，其理論對(duì)效率與公平的態(tài)度不同，但其理論范式總像鐘擺那樣圍繞公平與效率做有規(guī)律的擺動(dòng)，即一段時(shí)期內(nèi)偏向效率，而另一時(shí)期又必然偏向公平。可以說，不同階段的經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展?fàn)顩r決定了該時(shí)期理論對(duì)效率還是公平的偏好[6]。在今后的西方行政學(xué)說發(fā)展過程中，效率與公平之爭(zhēng)不會(huì)停止，還會(huì)持續(xù)下去，西方行政學(xué)也正是通過效率與公平的矛盾與撞擊，推動(dòng)自身向前發(fā)展。所以說，貫穿西方行政學(xué)說發(fā)展的始終是，其理論總是在管理效率取向與政治公平取向的交替中平衡發(fā)展，符合鐘擺規(guī)律。

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（責(zé)任編輯：陳雅莉）