農(nóng)民工非正規(guī)就業(yè)問題探究與思考

○李 娜 王志剛

（西安工程大學 陜西 西安 710000）

20世紀70年代美國經(jīng)濟學家哈特（K.Hart）提出非正規(guī)部門就業(yè)，其后國際勞工組織首次在“世界就業(yè)計劃”報告中使用“非正規(guī)就業(yè)”的概念，主要指小規(guī)模的生產(chǎn)經(jīng)營或自雇形式，提供產(chǎn)品或服務為目的的就業(yè)形式。20世紀80年代，隨著對就業(yè)問題的研究和擴展，非正規(guī)就業(yè)的概念被引入我國，主要指圍繞靈活多樣、沒有法律保障的勞動就業(yè)形式。本文界定的非正規(guī)就業(yè)是指相對于傳統(tǒng)的就業(yè)形式而言，不同于正規(guī)的全日制工作、與用人單位有穩(wěn)定的雇傭勞動法律關(guān)系所規(guī)定的工資福利、就業(yè)保障等形式的就業(yè)，即存在于非正規(guī)部門里的各種就業(yè)和正規(guī)部門里的不同于傳統(tǒng)正規(guī)就業(yè)形式的就業(yè)。它有以下兩個顯著特點：就業(yè)門檻低、形式靈活；就業(yè)空間大、市場化程度高。

一、農(nóng)民工非正規(guī)就業(yè)現(xiàn)狀及問題

據(jù)最新統(tǒng)計顯示，我國有2.52億農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移到城市成為農(nóng)民工，90%以上融入城市非正規(guī)就業(yè)領(lǐng)域，在勞動力市場上顯示出明顯的非正規(guī)就業(yè)傾向。農(nóng)民工非正規(guī)就業(yè)為城市建設提供了充足的人力資源，為我國社會主義建設發(fā)揮了重要作用，但是目前農(nóng)民工并沒有被城市的社會保障體系所覆蓋，其就業(yè)現(xiàn)狀不容樂觀，面臨一系列問題與困境。

1、農(nóng)民工群體的現(xiàn)狀及問題

（1）農(nóng)民工整體素質(zhì)低，缺乏必要的職業(yè)技能。2011年國家統(tǒng)計局農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告顯示，農(nóng)民工群體中，文盲占1.5%，小學文化程度占14.4%，初中文化程度占61.1%，高中文化程度占13.2%，中專及以上文化程度占9.8%。由于生活方式、經(jīng)濟實力、自身素質(zhì)等決定其很難進入正規(guī)就業(yè)領(lǐng)域就業(yè)，大多只能從事技術(shù)含量低、勞動強度大、勞動環(huán)境差、工資水平低的非正規(guī)就業(yè)領(lǐng)域就業(yè)。

（2）農(nóng)民工就業(yè)不穩(wěn)定，社會地位低。《國務院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》指出對待農(nóng)民工要公平、一視同仁，消除對農(nóng)民進城務工的歧視性規(guī)定和體制性障礙。說明農(nóng)民工非正規(guī)就業(yè)受社會歧視的現(xiàn)象依然存在，甚至還有誤解。一些行政管理機構(gòu)也認為大量農(nóng)民工進城從事非正規(guī)就業(yè)會增加政府城市管理難度。從事非正規(guī)就業(yè)的農(nóng)民工為城市建設和經(jīng)濟發(fā)展做出重要貢獻，但是就業(yè)不穩(wěn)定、居住環(huán)境差導致其缺乏安全感和歸屬感。

（3）法律法規(guī)不健全，勞動關(guān)系不規(guī)范。我國非正規(guī)就業(yè)領(lǐng)域農(nóng)民工人數(shù)占總數(shù)最多，并且文化程度低，法律知識缺乏，自我利益保護意識較差。在非正規(guī)就業(yè)關(guān)系中簽訂合同的農(nóng)民工只占很小比例，勞動雇傭關(guān)系很松散，對雙方?jīng)]有約束力，而雇員流動性高，更加劇了非正規(guī)就業(yè)的不穩(wěn)定性，降低了勞動競爭力。現(xiàn)階段我國缺乏權(quán)威有效的非正規(guī)就業(yè)領(lǐng)域的法律法規(guī)，已有的操作性不強，無法保證勞動者合法權(quán)益。

2、非正規(guī)就業(yè)政策和管理的現(xiàn)狀及問題

（1）城鄉(xiāng)分治，就業(yè)政策不完善。我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)分治的局面使農(nóng)村剩余勞動力在向城市流動過程中不斷向城市提供廉價勞動力，滿足城市建設需求，但是農(nóng)民工進城務工進入非正規(guī)就業(yè)領(lǐng)域，卻得不到應有的就業(yè)政策支持和保障。尤其是當城市利益與民工利益發(fā)生沖突時，農(nóng)民工的合法權(quán)益很難得到保護，往往會以犧牲農(nóng)民工的利益來保證城市利益，對農(nóng)民工極不公平。

（2）被動就業(yè)，就業(yè)保障制度缺失。我國農(nóng)民工進城務工多數(shù)沒有長久規(guī)劃，而是進入城市隨機就業(yè)，只要有用人單位肯雇傭就會考慮工作，幾乎不考慮工種和保障。用人單位和就業(yè)者基本上不會簽訂勞動合同，而社會保障制度的缺失導致非正規(guī)就業(yè)群體的利益無法得到保障。

（3）管理滯后，缺乏有效的就業(yè)服務機制。我國政府在就業(yè)方面重管理輕服務，對促進非正規(guī)就業(yè)培訓資金投入少，而且多頭管理，缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，成本高效率低。而非正規(guī)就業(yè)的性質(zhì)使得用人單位無動力為員工投入資金培訓。就業(yè)者由于經(jīng)濟原因也不會主動出資參加培訓提高就業(yè)技能。同時，就業(yè)信息不暢通，政府沒有發(fā)揮公益性和服務作用為就業(yè)者和非正規(guī)就業(yè)市場提供信息交流平臺。

二、制約農(nóng)民工非正規(guī)就業(yè)發(fā)展的因素

我國農(nóng)民工是城市非正規(guī)就業(yè)的主體，這個問題的產(chǎn)生有其自身原因，也有制度性因素。

1、戶籍制度的制約

建國初期我國為保證國家經(jīng)濟建設的快速發(fā)展，實行優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)，農(nóng)業(yè)為工業(yè)服務的發(fā)展戰(zhàn)略，為保證農(nóng)、工業(yè)生產(chǎn)順利進行，國家對經(jīng)濟活動加以限制，實行城鄉(xiāng)二元戶籍制度，這在促進經(jīng)濟發(fā)展方面發(fā)揮了重要作用，但同時也限制了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村勞動力合理有效轉(zhuǎn)移。

當前戶籍二元制度已成為限制農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的最大障礙性因素，造成農(nóng)民工無法享受平等的就業(yè)機會和社會保障。改革開放后盡管戶籍制度發(fā)生了一些變化，對農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移的限制作用減弱，但是戶籍制度的本質(zhì)沒有發(fā)生變化。當?shù)卣捎诶婵紤]會優(yōu)先解決本地居民就業(yè)問題，設置障礙來限制增加外來民工就業(yè)難度。受戶籍制度制約，農(nóng)民工不能享受城市居民一樣平等的就業(yè)保障權(quán)利。

2、政府管理部門重管理、輕服務的理念

目前我國還沒有統(tǒng)一的機構(gòu)規(guī)范、管理、指導農(nóng)民工城市非正規(guī)就業(yè)，也沒有專門的組織負責農(nóng)民工的就業(yè)保障。農(nóng)民工勞動就業(yè)、技能培訓、居住環(huán)境、子女上學等問題無法得到有效解決。各職能部門也沒有高效合作來為農(nóng)民工服務，而是各自為政，沒有統(tǒng)籌，混亂不堪，導致非正規(guī)就業(yè)的信息服務體系嚴重滯后于正規(guī)部門就業(yè)。

3、社會保障制度的制約

我國傳統(tǒng)的正規(guī)就業(yè)領(lǐng)域已經(jīng)建立起一套社會保障體系，明確了繳費標準、方式、責任等，但是服務對象只是正規(guī)就業(yè)領(lǐng)域的正規(guī)就業(yè)者。非正規(guī)就業(yè)領(lǐng)域的農(nóng)民工就業(yè)者被排除在外，無法享受此保障。目前我國仍沒有普遍適用的農(nóng)民工社會保障法，只有些零散的地方性法規(guī)及文件而且各地法規(guī)不統(tǒng)一，執(zhí)行效果各異，難發(fā)揮社會保障應有的效果。企事業(yè)單位為農(nóng)民工繳納保險金的義務無法得到法律強制力的保護，無法達到理想效果。

4、農(nóng)民工自身素質(zhì)制約

文化素質(zhì)低，勞動技能差。我國農(nóng)民工由于各種原因長期生活在農(nóng)村，經(jīng)濟條件差，文化水平低，大都沒有接受職業(yè)技能培訓，勞動技能差，在城市只能從事就業(yè)門檻低、勞強度大的非正規(guī)領(lǐng)域工作。

工種單一，就業(yè)空間小，勞動競爭差。我國農(nóng)民工接受專門職業(yè)技能培訓的機會很少，很多技能是代代相傳的，隨著現(xiàn)代經(jīng)濟的發(fā)展，很多技能已經(jīng)不適應市場需求，限制了勞動者潛能的發(fā)揮。由于缺乏一定的知識技能，主要從事簡單體力勞動，客觀上限制了就業(yè)空間，減少了就業(yè)機會，降低了就業(yè)競爭力。

三、促進農(nóng)民工非正規(guī)就業(yè)發(fā)展的對策

近年來隨著經(jīng)濟全球化的不斷發(fā)展，全球經(jīng)濟一體化速度加快，全球經(jīng)經(jīng)融危機的影響也會越廣泛。我國是農(nóng)業(yè)人口大國，面對日益嚴峻的就業(yè)形式，促進農(nóng)民工非正規(guī)就業(yè)的發(fā)展是解決我國就業(yè)的重要途徑。

1、推進戶籍改革、打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，提高勞動力市場一體化程度

在我國，戶籍是身份的標志，改革城鄉(xiāng)分割的戶籍制度與公共服務和社會福利連接的戶籍制度，是農(nóng)民工受到不公平待遇和難以融入城市的制度根源。要改革戶籍制度，必須針對其對公民身份的規(guī)定和限制進行改革，取消規(guī)定公民身份、限制公民遷徙的相關(guān)條款，即取消限制身份的戶籍制度。由于我國勞動力市場一體化程度低，正規(guī)就業(yè)和非正規(guī)就業(yè)之間存在就業(yè)者流通不暢的局限，應通過戶籍制度改革來打破城鄉(xiāng)二元的經(jīng)濟管理制度，加強信息對稱服務，建立統(tǒng)一的勞動力市場。同時應降低農(nóng)民工進入非正規(guī)就業(yè)門檻并鼓勵其競爭，規(guī)范就業(yè)環(huán)境。

2、提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量、推進市民化進程，促進農(nóng)民工轉(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)業(yè)工人

由于體制原因，進城農(nóng)民工盡管在地理位置上發(fā)生了改變，但其生活消費方式、社會交往方式、工作方式、思維方式、價值標準以及接受現(xiàn)代技術(shù)和受教育的程度等各種因素仍與城市居民有很大差異。因此從根本上來講，必須在積極穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化的同時，提高城鎮(zhèn)化的質(zhì)量，有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，把農(nóng)民工轉(zhuǎn)變?yōu)檎嬲饬x上的產(chǎn)業(yè)工人。這也是黨的十八大有關(guān)精神的要求。

3、完善就業(yè)政策、調(diào)整非正規(guī)就業(yè)勞動關(guān)系，促進非正規(guī)就業(yè)的正規(guī)化發(fā)展

隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展，就業(yè)人群的整體素質(zhì)提高，非正規(guī)就業(yè)在未來會成為就業(yè)的主要形式，完善相關(guān)法律法規(guī)，調(diào)整非正規(guī)就業(yè)勞動關(guān)系，促進非正規(guī)就業(yè)的正規(guī)化發(fā)展勢在必行。要對就業(yè)中的基本權(quán)利擴展到正規(guī)就業(yè)和非正規(guī)就業(yè)領(lǐng)域，并要適合非正規(guī)就業(yè)的特點，更好地調(diào)整非正規(guī)就業(yè)勞動法律關(guān)系，促進非正規(guī)就業(yè)健康發(fā)展。

4、建立健全非正規(guī)就業(yè)的社會保障體系

農(nóng)民工進入城市從事非正規(guī)就業(yè)，從就業(yè)角度來說屬于就業(yè)范圍，但是從社會保障角度來看并不屬于傳統(tǒng)意義就業(yè)，也沒有法律和社會保障，就業(yè)風險大，收益小，與經(jīng)濟風險收益規(guī)律不相符合。為保障農(nóng)民工非正規(guī)就業(yè)的權(quán)利，我們應針對非正規(guī)就業(yè)勞動關(guān)系不穩(wěn)定、收入不穩(wěn)定、工作時間不固定等特點設計社會保險保障類別，使農(nóng)民工非正規(guī)就業(yè)得到保障，使他們能夠分享經(jīng)濟發(fā)展的成果，這些都能夠更好地促進社會公平和實現(xiàn)社會穩(wěn)定。

5、完善非正規(guī)就業(yè)的服務管理體系

伴隨著經(jīng)濟的發(fā)展與轉(zhuǎn)型，政府應該轉(zhuǎn)變管理理念重在服務，規(guī)范對非正規(guī)就業(yè)的管理并針對非正規(guī)就業(yè)的群體和特點制定相應的管理服務政策，靈活管理，為就業(yè)者和用人單位提供信息平臺。同時應加大對農(nóng)民工非正規(guī)就業(yè)的培訓投入，加強農(nóng)民工技能培訓和思想素質(zhì)提高，保障教育的高效與公平。鼓勵支持公益性的職業(yè)介紹和培訓機構(gòu)發(fā)展。

6、加強農(nóng)民工職業(yè)技能培訓

必須建立社會再教育機制，不斷提高勞動者文化技術(shù)素質(zhì)，政府有關(guān)部門建立勞動人口社會再教育機制，并將其納入國家全民終身教育體系，從政策、法規(guī)、制度、管理、資源等方面為勞動人口再教育提供保障。鼓勵并要求企業(yè)建立員工專門技能培訓制度，設立培訓基地，對員工進行以發(fā)展專業(yè)技術(shù)為目的的在職培訓。鼓勵和扶持社會職業(yè)培訓機構(gòu)廣泛開展勞動人口專業(yè)技術(shù)的社會培訓。

四、小結(jié)

隨著我國經(jīng)濟的不斷發(fā)展，農(nóng)民工已經(jīng)成為一支重要的力量，但是農(nóng)民工非正規(guī)就業(yè)的合法利益沒有得到有效保護，要促進農(nóng)民工城市非正規(guī)就業(yè)的發(fā)展，需要建立健全全國性的社會保障制度，努力進行社會管理創(chuàng)新，改變制度性因素對農(nóng)民工造成的就業(yè)不平等，逐步規(guī)范市場就業(yè)機制，才能更好地保護農(nóng)民工的合法權(quán)益，這不僅是經(jīng)濟問題，而且關(guān)系社會公平正義，也是我國構(gòu)建和諧社會的重要部分。

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