財政專項資金預算績效管理初探

○孫琳

（常州市排水管理處 江蘇 常州 213017）

一、預算績效管理概述

績效管理最早出現在企業管理之中，從字面意思就能看出，績效代表通過個人或集體主觀的努力而產生的成績或者成效，從公共部門的角度來看，績效就是指工作人員自身付出了哪些努力，做了哪些工作，而大家從中獲得了什么益處。績效評估對工作人員明確自己的工作目的，提高其對工作的責任感十分重要。

但是隨著時代的發展以及經濟管理水平的不斷進步，進行績效評估的時候，管理者意識到了其局限性，逐漸形成和發展起來了績效管理。如果說績效評價不足，推動了績效管理的形成，那么企業組織在激烈的市場競爭中，通過突出績效觀念、提高服務質量等手段，追求利益最大化的最終目標，便是績效管理形成的直接動因。政府部門資金預算是預算績效管理改革的物質基礎和具體操作對象。

績效問題在政府資金預算管理中普遍存在，一些西方國家的先進理論研究和實踐證明，財政專項資金預算管理改革十分有必要。政府預算管理改革的內在規律和發展規律也表明財政專項資金預算管理改革將會成為未來我國政府預算管理發展的方向。改善我國政府資金預算管理低效率的狀況，必須要在深入分析資金預算績效問題的基礎上，借鑒國外經驗的同時，結合我國政府資金預算管理的實際情況，從政府部門預算管理的制度選擇入手，理解預算績效管理制度的科學性和優越性，以及在我國政府預算管理中的適用性，實現以績效管理為核心的我國政府部門資金預算管理制度創新。

二、我國財政預算績效管理改革回顧

對我國政府資金預算管理制度建設提出建議，就要了解我國財政資金預算管理的發展和改革歷史，特別是對在我國預算管理運行與改革中占有重要地位的投入控制型預算管理模式要有理性認識。只有通過對原有預算管理制度的內容和特點進行客觀分析，才能深入理解政府資金預算管理改革的必要性，才能做好財政資金預算績效管理。

我國政府資金預算管理的演進大致分為三個階段：改革開放前的計劃經濟時期、改革開放至20世紀90年代后期、20世紀90年代后期至今。1950年我國編制的第一個財政收支概算標志著新中國政府預算的誕生。這一時期，我國財政資金預算管理制度建設的主要內容是確立了投入控制型預算管理模式，該模式以基數法預算為核心，在很長一段時間發揮重要作用。1978年黨的十一屆三中全會的召開，標志著我國全面經濟體制改革的開始，也為財政支出預算管理的改革拉開了帷幕。但是這一時期之初的政府資金預算管理改革與經濟體制改革并不同步，甚至遠遠落后于整體的改革進程。直至1998年我國分級分稅制財政管理體制改革基本完成，適應市場經濟的財政體制得以確立，政府越來越意識到財政預算管理改革的必要性。從20世紀90年代至今的這段時期，財政資金預算管理才真正成為財政改革的核心內容，改革的深度和廣度才有了相當程度的突破。我國投入控制型的資金預算管理模式是計劃經濟時期基數法預算的產物，作為一種預算資金分配方式和資源配置方式，投入控制型資金預算管理模式具有強調資金預算控制和高度關注預算收入的鮮明特征。這些特征也決定了它在應用中的制度性缺陷，成為了當前政府資金預算管理改革所面臨的重要挑戰。首先，資金預算控制的異化導致預算投入與結果嚴重脫節。其次，資金預算管理不夠靈活，執行效率低下，導致預算資金供給時效與部門事權責任分離。最后，資金預算審批難以達到合理確定資金預算規模、優化資金預算結構的目的。

綜上所述，投入控制型的資金預算管理模式已經不能適合當前經濟形勢下財政管理的需要了，財政資金預算管理改革迫在眉睫。

三、OECD國家的財政資金預算管理改革

OECD國家從20世紀80年代中期就開始了大規模的財政資金預算績效管理改革，雖然各成員國的改革進度不同，但是都是從以基數法為核心的投入控制型的預算管理向以產出和成果為導向的預算績效管理模式轉型。分析和總結OECD國家改革的經驗成果，是推動我國財政資金預算績效管理改革的理論基礎和實踐前提。

目前，幾乎所有OECD成員國都不同程度地開展了以提高政府工作效率、實現更高質量的預算執行結果、增加政府公共服務透明度和責任意識為目的的政府預算績效管理改革。而且，在國際組織的幫助下，這項改革在發展中國家也逐漸受到更廣泛的重視，并以各種形式進行著改革嘗試。OECD國家由于國家制度和經濟體制的相似性，在政府預算績效管理改革上表現出許多共同特征。政府預算績效管理改革都是以市場化取向的政府改革為背景；都建立了基于產出和結果為導向的政府預算績效管理模式，合理制定政府預算中長期績效規劃；都比較注重相關法律法規建設，增加政府預算的透明度；都會有條件地放松對政府預算的投入控制，為績效管理目標的實現創造有利條件；也都會將權責發生制引入預算會計。OECD國家的財政管理改革除了具有以上相同特征，還因為各種原因，表現出各自的顯著特點。一些國家完全以產出和結果為導向，改革全面，覆蓋所有政府部門，強調提供公共服務的執行部門的權責及預算，并保持中央對預算的執行結果的有效控制。代表的國家有新西蘭、英國、澳大利亞等。另一些國家雖未以產出和結果為基礎編制預算，但采用了漸進的、注重預算過程的、對績效因素不同形式引入的改革模式。這些國家大多沒有要求制定嚴格的績效合約，預算執行機構也有較多余地來定義他們自己的結果目標。典型的代表國家是美國、日本。

四、開展預算績效管理應遵循的原則

政府部門資金預算績效管理改革應該在必要的理論原則指導下開展，否則將很難保證改革具備應有的邏輯性、科學性和適用性。根據公共財政理論，在借鑒國外經驗并結合我國政府部門資金預算管理實際的基礎上，我國政府部門資金預算績效管理應遵循的基本原則可闡述為以下幾點：一是客觀公平原則，即政府部門預算支出績效管理無論是績效指標的選擇、績效信息的收集，還是產出結果的核實，都必須滿足規劃客觀、數據真實可靠的要求；二是效果統籌原則，集中體現為社會福利的持續改善，這是政府資金預算的本質要求，也是政府部門預算支出績效管理改革所要追求的最終目標；三是公開透明、廣泛參與原則，即要求政府部門資金預算的績效管理全過程保證公開透明的，保證隨時可以有效監督，高效開展。這十分有助于提高政府部門資金預算管理的外部監督水平，并有助于增強公共部門對預算項目管理的責任感；四是以民為本的原則，究其根本，政府部門是為人民群眾服務的，資金預算績效管理要令廣大群眾滿意才是出發點和歸宿。要將以民為本的績效原則落到實處，就要做到把公眾滿意度作為考核政府部門資金預算績效的終極標準；五是SMART原則，該原則是來源于企業績效管理，較好地匯總了績效管理所有遵循的一些基本原則，其對政府部門資金預算績效管理同樣具有借鑒意義。其中，S（Specific）代表明確性，即目標一定要明確，不能模棱兩可，M（Meas urable）代表衡量性，衡量性是指事先制定的目標一定要有可衡量的方法，不然就很難判斷此目標的可行性如何（Achicvable）代表有效性，即制定的目標是有效的，可以接受并且完成的，R（Relevant）代表實際性，實際性是指所要達成的目標有實際意義，所花費的資金要切實為大家服務，增加公共的福利，T（Time-bound）代表時限性，所謂時限性就是指在一個確定的時間段內可以把目標實現，如果缺乏時限性會使績效管理的不公平性增大，難以實現其最初的目的。

五、開展預算績效管理的步驟

在分析和學習完西方國家的預算績效管理后，本文來介紹一下我國開展預算績效管理應遵循的具體步驟。開展預算績效管理可以分為以下幾個步驟：績效目標申報管理、績效跟蹤、績效自評價及績效評價、結果應用。

其中，績效目標是被評價的對象在一定時間內預期能實現的效果或者產出，是后期跟蹤績效的重要依據，也是對績效進行評價和自評價時十分關鍵的判斷指標，在績效目標申報管理環節中，我們有六個策略可以選擇，分別是：從規劃中定位目標、關注目標特征、目標制定原則要求、準確表達績效目標、科學認識目標邏輯結構、完整設計目標內容。績效目標是進行預算績效管理的第一項，也是預算績效管理整個過程中的關鍵點，必須要切實可行，經得起反復推敲，符合社會整體發展方向和社會規劃，并從其時間段、質量、效果等各個方面盡可能的定量化描述，為后期的工作打下良好的基礎。以污水處理項目為例，在制定和申報績效目標時，可以從投入目標、管理目標、產出目標以及效果目標幾個方面入手，不但保證污水處理項目的有效開展，而且要實現環保和節約。

績效跟蹤是預算績效管理的重要環節，在這一環節開展管理時要注意更加關注預算績效管理工作而不是對其進行監管，密切關注工作實際執行過程中與預期目標之間的差異，分析具體原因并給出解決辦法。要通過跟蹤解決以下兩個主要問題，即對申報的目標進行調整和對于發現的重大問題進行揭示，這樣可以調整預算，使之切合實際，避免資金不足或資金浪費，并對管理進行干預，使整個工作可以順利展開，以期實現最初制定的績效目標。

績效自評價及績效評價環節是通過實現確定適當的評價標準，采取合適的評價方法，對實現績效目標的過程中所作出的工作以及達到的效果進行各方面的評價。這一環節既是績效責任落實的核心，又是預算績效管理的核心環節；既是結果應用的靈魂，又是財政管理改革的重要助手。所以必須對此環節予以十分的重視，實現績效自評價及績效評價發揮的作用。

最后，結果應用是開展績效管理的最后一個環節，但也尤其重要。因為它是績效管理工作的實施階段，這一環節開展的情況直接影響預算績效管理的成敗，決定了績效目標實現到何種程度，財政專項資金的投入得到了什么樣的產出，公眾滿意度如何，得到了怎樣的公共福利，所以結果應用的實施同樣不容忽視。比如，污水處理企業在績效管理實施階段，首先要保證污水處理廠、排水設施正常運行，使出水水質達到國家一級A標準；并力爭到2015年達到國務院《“十二五”全國城鎮污水處理及再生利用設施建設規劃》規定的標準（如城市污水處理率達到85%；污泥無害化處理處置率達到70%；城鎮污水處理設施再生水利用率達到15%以上等）。

六、結語

財政專項資金預算管理改革的目標，應該是將傳統投入控制型預算管理模式轉變為績效導向型的預算管理模式。本文對預算績效管理的概念進行了簡單闡述，并回顧了我國關于財政預算績效管理的改革歷程，然后結合OEDC國家的財政資金預算管理改革，指出開展預算績效管理應遵循的原則及主要步驟。對我國關于財政專項資金預算績效管理的初步探索具有一定的現實意義。

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