我國土地利用現狀及節約集約利用新機制研究

羅世彥 （貴州省銅仁市國土資源局，貴州 銅仁554300）

1 節約和集約用地的內涵

相對“浪費土地”而言，節約用地是指人們為了生產和生活的需要，在利用土地的過程中，在數量上節省使用土地，避免或者減少土地浪費的一種土地利用方式。在內涵上，節約用地中的 “節約”，是指在生產和建設各個領域，通過采取行政、技術、經濟等一系列措施，提高土地利用效率，用盡可能少的土地達到最佳的經濟效益和社會收益。可見，節約并不是通過壓縮正常的用地供給，而是通過 “提高土地利用效率”，盡力用最少的土地資源來獲取更大的效益。

相對 “粗放用地”而言，集約用地是指在單位面積的土地投入更多的人力、物力、財力和技術等生產要素，以增加土地產出量的一種土地利用方式。目前，對土地集約利用的理解主要有4種：一是理解為對單位土地面積投入水平的提高；二是理解為土地利用率的提高；三是理解為土地利用強度的提高；四是理解為優化土地利用結構和布局。這些都豐富了土地集約利用的思想，反映了土地集約利用的復雜性和廣泛性［1］。

2 我國土地利用方式現狀

經濟發展方式與土地利用方式息息相關，一方面，經濟發展方式對土地利用方式具有決定性影響，另一方面，土地的利用方式和水平通常體現著發展的方式和質量。落后的發展方式一般伴隨著土地的過多消耗、粗放浪費，這種粗放低效的土地利用方式又會導致經濟增長過度依賴土地規模的擴張，經濟發展方式轉變的步伐因此受到路徑依賴的抑制［1］。這表明，在一定程度上，土地利用方式的轉變會倒逼發展方式的轉變。事實上我國正是經濟增長過度依賴土地利用，工業用地比例高且開發強度低，人均建設用地水平高且利用效率低，明顯存在粗放低效的現象。特別是農村建設用地規模大、布局分散、利用效率低，粗放浪費的趨勢沒有改變。因此，要想加快轉變經濟發展方式，必然要提高土地利用效率，改變原有落后的利用方式。

在推進工業化、城鎮化的進程中，我國建設用地供給與需求之間的矛盾日益尖銳，堅守1．2億公頃耕地紅線的壓力增大。2011年，我國建設用地需求量約為107．73萬公頃，而供應量僅為44．67萬公頃，供需缺口有3倍，甚至由于部分地區的需求井噴式增長，出現了幾乎8倍的供需缺口。“十一五”期間，全國新增加耕地131．13萬公頃，全國耕地減少171．6萬公頃，耕地凈減少40．47萬公頃。要在“十二五”末實現提高耕地質量，耕地面積保有量保持在2010年的1．21億公頃 （基本農田1．04億公頃）的目標，耕地需要開發后備資源來補充［2］。此外，統計顯示，我國人為因素造成的廢棄地大概有0．13億公頃，建設用地中閑置土地、批而未供土地26．67萬公頃。這樣，只有加快提高土地節約集約利用水平，才能突破土地資源制約，緩解土地供需剛性矛盾，確保1．2億公頃耕地紅線。

當前，我國的資源管理處在數量管護、管理粗放的初級階段，土地利用重利用輕養護，生態形勢不容樂觀，還不能適應城鎮化、工業化、農業現代化的要求。2012年，我國受重金屬污染的土地近17%，處于污染狀態的地表水近1／4。在這樣的形勢下，切實保護耕地，堅持節約集約用地，確保國家糧食安全，實現我國土地資源的可持續發展。

3 土地粗放浪費原因分析

行政劃撥是我國現行的土地配置的方式，土地管理的主要目標是確保項目用地，加上用地行為上缺乏 “人多地少”的意識，因此普遍存在著優先考慮 “做大蛋糕”、忽視 “做好蛋糕”的現象，導致對建設用地的閑置浪費。長期以來，我國耕地利用過度注重數量和規模，依賴自然條件，科學技術不強，產出水平不高，忽視了一些占地少的服務業等產業的發展［3］。由于缺少核心和關鍵技術，單位土地生產率不高，在沒有有效約束的粗放用地情況下，要實現更快的增長就需過多地依賴外延式粗放擴張，優先考慮見效快、已經相對成熟的產業，這樣就易造成土地粗放利用。

在經濟發展過程中，由于缺乏有效的監管和約束機制，一些地方政府和領導干部為了個人政績，為了最大限度地獲取土地的經濟價值，不顧當地實際、全局利益以及可持續發展的要求，對土地進行掠奪式開發，只為了當下的經濟發展，忽視了節約集約利用土地以及存量建設用地的挖潛。這樣，耕地被過多占用，資源被不斷開采，生態被嚴重破壞，留下的將是貧窮、污染和落后。每年全部農村群體性事件中因征地引起的群體性事件就占65%，嚴重影響了農村社會的穩定。

市場經濟條件下，土地作為一種商品性資源，要充分發揮市場對土地配置的作用，資源需要通過市場機制進行配置。但是在我國，政府通過土地審批、行政管制、區域保護等方式掌握了過多的資源配置權，一些需要實行招拍掛的土地被不合理地采取劃撥的方式，當前劃撥范圍和劃撥用地量依然很大。這樣，土地價格水平不能有效反映土地的稀缺程度。

土地投融資、土地稅費和土地出讓是 “土地財政”的主要收入來源。為賺取高額的出讓收入，地方政府通常以低價征用集體土地，再以數倍的高價賣出，進而不斷追逐新增建設用地指標，而新增建設用地指標又能夠促進GDP的增長。這樣，地方政府就高度重視增量和交易，盡最大努力批地，廣泛圈地。在城鎮，有些政府監管不到位，建設用地保有成本非常低，保有環節的稅收 （如城鎮土地使用稅、房地產稅等）征管力度不夠，征收的稅種不但稅率低，而且在一些地方有些稅種甚至不征收［3］。在土地利用末端環節，土地二次開發沒有有效的約束與激勵機制，直接降低了二次開發的積極性。現在還存在部分開發區還未達到標準的投資強度和容積率，同時未及時收回兩年以上的閑置用地。

4 土地節約集約利用新機制的構建

根據國內外土地節約集約飛形勢和我國土地資源使用情況，應明確節約集約用地戰略為國家戰略，切實提高國土競爭能力和持續發展能力，重點加強產業用地門檻政策配置和土地規劃計劃政策調控。強化全民資源憂患意識，樹立和落實新型的資源觀和節約優先戰略，合理轉變土地管理方式。努力發揮土地資源節約集約模范地區的示范、引導作用，逐步建設資源節約型、環境友好型社會。

以節地技術需求為導向，有機地結合高等院校、科研單位、企業等各方面力量，建立產學研聯合，開展節地技術研究，加強節地技術方法體系建設。重點加強各行業、各領域用地調查與評價研究，制訂各行業建設用地的規劃控制指標以及用地 “定額”指標，加快節地標準和規范研制［2］。加強節地模式總結和推廣應用，對舊城改造、農村居民點整理等節地利用試點經驗進行評估分析。

合理確定新增建設用地的結構和規模，不斷強化供應側管理，以土地供應量的硬約束轉變經濟發展和土地利用的方式 （以需定供向以供導需轉變），優化需求側管理，逐步建立供需雙向調節機制。各類與土地利用相關的規劃必須符合土地利用總體規劃，利用規劃有效約束建設用地擴張，不斷強化規劃的銜接與約束。加強規劃動態調查、評估和監管制度建設，不斷推進規劃動態修編。

不斷完善農村土地產權建設，加大集體建設用地有償使用改革力度，加快金融市場與農地流轉建設，推進劃撥、出讓、租賃使用集體建設用地政策。有效利用價格原理調整產業結構，建立工業用地價格調節機制。有效提高農地征收產權保障收入，讓農民可以擁有一定的土地增值收益，增加、細化支農項目，限制一定的城市支出。改革稅制體制，對耕地占用稅和城鎮土地使用稅提出產業調整的稅率浮動標準，逐步推進物業稅的征收，使房地產保有稅成為房地產稅收的主體稅種，建立起城鄉統一的土地市場。

節約用地人人有責，需要各部門各負其責、齊抓共管、高效運轉，形成良好的部門協調聯動機制，建立完善的責任體系。要強化建設項目用地全程監管，加強建設用地各個環節綜合監管、檢查和執法，推廣3S等科技技術在監管上的應用，努力實現 “以圖管地”。充分發揮人民群眾的監督主體作用，借助網絡新聞媒體擴大監督渠道，減少土地閑置浪費。

［1］陳常優，李漢敏．土地利用規劃核心：節約集約用地 ［N］．中國國土資源報，2008－04－04（6）．

［2］李紹榮，李杰．構建節約集約用地倒逼機制 ［N］．中國國土資源報，2012－09－11（2）．

［3］李安國．科學開發利用 強化節約集約 ［N］．中國國土資源報，2012－09－10（7）．