論政府社會管理創新中發掘“社會”的功能——以茂名市“平安茂南”建設為例

◎ 藍宇蘊

社會管理是當下熱門話題。狹義而言，社會管理分政府的社會管理和一般性社會管理。關于政府社會管理，早在數年前，就有研究者概括指出，我國政府社會管理應重新定位,需從“全能政府”向“有限政府”轉變、從“管制政府”向“服務政府”轉變、從“細職能、大政府”向“寬職能與小政府”轉變、從“權力政府”向“責任政府”轉變、從“強政府、大社會”向“好政府與強社會”轉變①。與此相呼應，也有研究者認為，自九十年代以來，國內社會管理理論與實踐探討已發生明顯變化，并主要體現在三個范式的轉換上，即在管理理念方面，已從社會控制越來越多地轉向社會服務；在管理內容方面，已從泛化結構越來越多地轉向分化的結構；在管理模式方面，已從殘補模式越來越多地轉向制度化模式②。所有這些有關政府社會管理“應然”或“實然”的梳理，實際都揭示出，我國政府社會管理需要、也正在擺脫傳統行政體制約束，逐步向現代政府社會管理體制轉型。而轉型所指向的新體制，其核心特征是，能盡最大限度地利用“社會”性資源，并發揮社會資源的功能。

政府社會管理的主要目標，是建構與維系良好的社會公共秩序。與此相關，治安有序的平安社會之塑造，是當前政府社會管理創新的重要主題。而發掘與激活“社會”、凝聚潛藏在民眾自身的資源與活力，不僅在平安社會建設中有事半功倍之效，且在整個社會建設中都有方向性意義。正是因循這一邏輯，茂名市茂南區在近年的“平安茂南”建設中，就以發掘與整合民間社會資源為重點，建構出“以民促安”的治安防控體系，且很具效能。該體系自啟動建立以來，茂南區治安形勢發生前所未有的變化。據統計，2011年，全區刑事警情與2008年相比下降了四成多，僅2012年1月至9月，與體系創建前的2009年相比，刑事案件大幅下降近五成，而刑事破案數則提升了21.4%，刑事拘留數提升了18.7%，刑事逮捕數提升了26.3%。茂南區新型治安防控體系的建立，不僅扭轉了當地嚴峻治安形勢，更在公共治安體制的創新上、在政府與社會關系的重構上，提供了可供借鑒與復制的范例。這在強調社會管理創新語境下，更具關注價值。

一、政府平安建設的根基在“社會”

理論意義上，現代政府是公共利益最重要的代表者與代理者，但公共利益本身是個動態概念。當群眾大規模解決了溫飽問題、并全面邁向小康社會的條件下，群眾至為關心的問題，已悄然轉向生命安全問題，以及體現在心理層面上的安全感問題。群眾這一核心關注點的轉變，還可從著名心理學家馬斯洛關于需求滿足遵循層次遞進的理論中，獲得相應的印證，馬斯洛認為，在人基本生存需求獲得滿足后，新需求會更多地轉移到安全保障方面。近年來，各地方公共治安越來越凸顯為群眾糾結的問題，就與群眾生活需求中的重心轉移有關。這一意義上，公共治安環境的改善，既是群眾關心的焦點問題，也是社會重要公共利益所在。與此相關，目前，許多地方政府把公共治安建設擺在重要位置，就體現了政府在吸納民意基礎上的工作重心轉移。

從社會現代化進程看,經濟與社會發展的關系，大致可分三個階段:一是，以經濟發展為主的階段。此時，生產力水平低下,勞動產品稀缺,社會的精力主要都集中在滿足基本生活所需上；二是，經濟和社會并重發展的階段。生產力水平有了較大提高,群眾溫飽問題已基本解決,物質生活以外的需求逐漸強勁，經濟與社會的協調發展日益成為發展的主題；三是，以社會發展為主的階段。此時，社會生產力水平高，群眾對物質與精神領域的全面發展提出很高要求,經濟發展越來越服從與服務于社會發展，社會和諧發展提到了空前重要的位置。這一發展路徑中，與社會管理密切相關的社會發展變得越來越重要。以此反觀，過去幾十年來，我國政府主要是以經濟建設為重心，社會協調發展往往被忽略。但當經濟建設達到一定水平時，社會領域的矛盾與問題在不斷積累，積累到一定程度時，就會對經濟社會的可持續發展提出挑戰。

具體到社會治安領域，長期以來，由于政府以GDP為指揮棒，在此導向下，公共治安環境的改進或優化，實際很難真正提到政府工作核心的高度。例如，不少地方都曾經反復出現此類現象：一方面，雖然群眾要求改善治安環境的呼聲不絕于耳，甚至有時還非常高昂；但另一方面，治安環境惡化的問題卻往往依然如故，或是長期“解”而未“決”。這其中的癥結，主要就在根深蒂固的GDP崇拜癥中。近年來，隨著科學發展觀與服務型政府理念的不斷普及與向縱深滲透，地方政府正在逐漸走出“唯”經濟指標“是從”的困擾，政府職能重心的進行著重新的定位，經濟主導型的發展方式已經發生轉向，民生問題日益成為政績考核的新指向，與此相關，社會建設與社會協調發展逐漸成為政府工作的新核心。茂南區平安社會建設就是在這一社會背景下啟動，并取得顯著效果的。

茂名市地處廣東省西南部，是廣東這個中國經濟強省的欠發達地區。而茂南區是茂名市下轄的主城區，也是全市政治、經貿與文化中心所在。整個區總面積為507平方公里，常住人口84萬多，下設七個街道、八個鄉鎮和一個經濟開發試驗區。就公共治安狀況而言，一方面，由于茂南區地處城市核心地帶，人口與各種社會經濟要素相對聚集，因而，長期以來，社會治安形勢比較復雜和嚴峻，群眾要求改善公共治安狀況的呼聲也比較強烈；但另一方面，地方政府能夠用于改進社會治安的資源有限，這其中，主要是省財政轉移支付的經費比較少，政府可支配的財稅資金遠少于同類地區，致使茂南區治安經費匱乏、警力警種欠缺。現實的不利條件雖給平安建設帶來負面影響，但也給政府提供了換個發展思路的驅動力。

在諸多不利約束下開展“平安茂南”建設，若仍沿用傳統的工作方式，要想取得治安環境的顯著改變，幾乎是沒有多少可能的。茂南區通過社會管理創新，最終走出了一條平安社會建設的新路子。自2009年下半年以來，茂南區政府啟動了“平安茂南”建設的系列活動，尤其是自2012年以來，區委區政府還把“平安茂南”建設列為全區十大民生工程之一，并且建構起了很具有茂南特色的、立體化的“以民促安”防控體系。這一治安體系不僅內容新穎，而且效果彰顯，因而被評為2012年廣東省社會管理優秀創新項目。茂南區把社會治安當重大社會工程來推行，既體現了茂南區政府工作重心的社會性轉移，更體現了建構民心工程中傳統管理體制與方式的轉向。

二、政府搭建民間公共治安平臺

一個地區良好的社會治安環境，是該地區寶貴的公共產品與社會財富。好的治安環境具有很強的正外部效應，它不僅能招徠更多投資與推動經濟發展，還能給居民帶來幸福感、安全感，并吸引更多人在這里安居樂業，促進經濟社會的良性循環。但問題在，恰好由于治安環境是具有很強公共性與外部性的“產品”，而在我國目前，公共產品的供給渠道十分匱乏，除依賴政府之外，往往別無其他“操心者”與“操力者”。與此有關，在許多地區，政府甚至成為社會治安的唯一責任主體。其中原由，主要就是民間社會資源遠沒有開發、利用起來，這里的更根本原因又在，民間資源得以開發與利用的社會平臺極度短缺。

現代政府的社會管理中，如果不著力培育社會組織這一工作平臺，并讓其成為轉移政府職能的載體，社會各利益主體的自主性、自發性與活力就無法激發出來，政府職能轉移也是空話。傳統政府管理主要是自上而下的垂直型控制，缺乏彈性與變通性，這在現代多元社會主體不斷產生時，會顯得難以適應，因為：其一，作為社會管理指向的社會領域，是有自身的運作特點與邏輯的，它是人們自主結合而成的復雜人際關系系統，當自下而上的社會能力增強時，這種自上而下的管控，容易造成政府意志和社會意愿、政府權力和社會權利、政府選擇和社會選擇的矛盾，導致權力對權利的擠壓；其二，垂直型政府管理往往偏好整齊劃一，忽視地區或人群差異，容易導致資源配置的不合理或無效率；其三，垂直型政府管理中，政府為推行工作的便利，往往盡可能使社會科層化，易人為地制造社會權利的不平等，影響各階層的溝通，等等③。現在政府社會管理創新，其重要任務就是尋找上述問題的解決之道。而民間社會平臺的建構，恰好有助化解這些由來已久的問題。

茂南區政府在“平安茂南”建設中，既承擔了初始行動者的角色，也自始至終地扮演著實踐推動者的角色。其中，特別值得關注的是，與傳統路徑不同，茂南區政府在治安防控體系建構中，很注重營造平安社會的民間平臺。而茂南治安促進會的成立與有效運作，就集中體現了茂南區政府在多元治安主體的發掘與打造中的獨特功能。2009年11月，在區委區政府的認可與支持下，茂南公安分局向市、區兩級人大代表和政協委員提出倡議，動員那些熱心社會治安的企業界人士自行組織起來，成立了茂南區治安促進會。促進會通過募集社會資金，建立起物質與精神激勵并重的激勵機制，對凡是舉報或對抓捕違法犯罪分子有貢獻的群眾，都進行獎勵和表彰，由此調動廣大群眾維護社會治安的自覺性，同時也讓更多人成為社會治安的積極參與者與推動者。

政府對民間治安平臺的打造和運作，所推動與形成的是介入了越來越多民間自主性的新型治安體系，與此相對應，該體系所發揮的維護社會治安的功能，也在越來越大程度上有了民間社會的自主能動性。我國當前處于社會轉型期，社會管理形勢，包括社會治安形勢都比較復雜，社會對公共安全的多樣化需求亦越來越強大。此時，政府只有尊重與培育多元社會治安主體，才能打破政府包攬的局面，并建立起國家、社會與公民共同參與的公共安全體系。或者說，政府顯著社會取向的建構，能讓民間社會有利促進治安的元素獲得培育，這無論在后續的現代治安體制與機制的建構發展中，或者是在降低政府公共治安的運作成本中，都有不可替代的效用。特別是在我國目前許多地區，普遍面臨警力不足與治安形勢嚴峻的問題，該建構取向更有關注價值。

同時，茂南區治安促進會的創建與發揮作用還表明，政府的社會管理，除行政、司法與市場方式外，還可以采用“激勵式”方法，無論是物質的或精神激勵，都有利于調動各種社會人員參與到社會管理的活動中。茂南區治安促進會自成立以來，先后募集社會資金300多萬元，共召開34次見義勇為表彰大會，給132名見義勇為群眾進行嘉獎。這其中，群眾直接抓獲與扭送公安機關的犯罪嫌疑人多達80多人，還涌現出父子倆、姐弟仨，甚至300多村民一起合力抓盜竊犯的感人事例，也曾經有九天之內先后涌現八人次的見義勇為事件。在治安促進會的相關舉措激勵下，有越來越多群眾自覺不自覺地投身到社會治安建設的隊伍中。正是在茂南區治安促進會推動下，茂名市不少郊區鄉鎮也模仿成立了社會治安促進會，這對整個地區治安秩序的優化產生了良好的社會效應。茂南治安促進會對社會風氣的凈化與塑造，不僅有立竿見影之效，更有潛移默化之效。

在治安體制與機制創新中，茂南區政府積極推動與建立其他民間性的社會平臺，以更好地挖掘與利用社會治安的民間資源。如2012年5月，在茂南公安分局的發起與組織協調下，還成立了警察義工隊。迄今為止，義工隊經歷半年多的發展，至今已發展出義工隊員80多人，單獨組織或聯合市區兩級義工協會進入社區或福利院，進行志愿服務活動13次，參加義工活動的隊員達到220人次，共上門幫扶困難民警和群眾46人次，訪問特困或未成年犯罪人員家屬12人，向群眾發放各種治安宣傳材料一萬多份。茂南警察義工隊的建立、發展并積極開展活動的事實表明，在傳統公共治安體制中，通過政府出面推動，完全可以更便利地創造出社會性的治安平臺，并促成政府“一家獨大”治安體制向現代社會的多元治安體制轉型。

關注與尊重民意是現代公共治理的基本原則，也是政府治安機制創新中，能站在社會立場、并“吸納”社會資源的重要依據。政府強調“以人為本”的社會管理，也包括尊重與滿足群眾關于信息的知情權與建議權等。而在獲取民意的平臺與途徑上，最先進方法便是借助信息技術與互聯網，這甚至成為政府社會管理的一項基本功。2011年1月，茂南公安分局正式開通“網上警務室”，讓群眾通過網絡為治安服務，之后又開通“平安茂南”的新浪官方微博，通過與群眾的網絡交流，聽取關于社會治安的各種意見和建議。2011年7月，分局還開通了公安局長經個人實名論證的工作微博，這一舉措極大激發了群眾網絡參政議政和獲取公安信息的積極性，短短一個月內，就聚集了六千多“粉絲”。局長就博友反映的各種治安問題，建立了《局長微博批辦事項》，專門督辦有關事項。實名微博開拓了警民間“微距離”交流的社會平臺，強化了及時的信息溝通與警民關系，推動了網絡參政問政向常規化方向發展。據統計，“平安茂南”官方微博共收到違法犯罪線索162條，協助破獲案件125宗，抓獲違法犯罪嫌疑人78人，為群眾化解矛盾與解答疑難30多次。此外，還解決局長督辦事項41件，破案43宗，抓獲違法犯罪嫌疑人77人，化解群眾矛盾與解答群眾疑難40多次。政府治安建設中網絡渠道的拓展，給群眾提供了表達意見、傳遞信息、舉報犯罪的新空間，也讓原本高高在上的政府機構人員以更平等身份回歸到群眾中。

發掘與利用“民力”改善治安，這是“平安茂南”社會平臺建設核心所在，也是政府社會管理信息平臺建設的核心所在。現代信息技術不僅改變了信息采集、整理與發布方式，也開拓了政府的社會信息源。這一條件下，政府采用網絡技術關注民眾信息，不僅有利于民意疏導，還能增強政府公共服務能力。基于“警力有限、民力無窮”的基本常識，茂南分局在全省率先研發和開通了“全民微博、QQ、手機短信舉報違法犯罪信息管理系統”。這個系統平臺的建立，實際創建了“全民信息員”制度，并將全市群眾吸納進情報信息員中，建立起包括娛樂場所、停車場等從業人員的廣泛信息采集平臺。這個利用現代技術手段建立的信息舉報系統，讓每個群眾都成為公安機關信息情報員，開啟了“全民警務”的先例。該系統不僅把全市各單位，還將全市632名環衛工人和520名出租車司機都聯系起來，共同構成公安機關的信息傳遞者，以此提高了專門機構發現與打擊犯罪的速度與能力。茂南區還以這個系統為平臺與基礎，進行良好社會治安風尚的再造。按照新制訂的有關制度，群眾如果利用信息管理系統及時進行治安信息傳遞，且協助公安機關破案者，可獲得一定獎勵，由此激發了群眾兼當公安情報員的熱情，并促進了社會治安環境的改善。

三、政府對民間資源的發掘與整合

在計劃經濟體制下，政府社會管理就是依賴行政權力進行控制和動員的，其實這種方式之所以有效與有力，與政府幾乎全部壟斷性地掌握了社會經濟資源，政社與政企高度合一密切相關。然而，政府這一權力結構狀態與形式，具有自身難以克服的弊端，特別是體現在對社會資源的整合上。如政府封閉性的條塊式管理，各行政單元在“條”與“塊”、“條”與“條”、“塊”與“塊”之間相互分割，實際很難把各種社會資源有效地連接與整合起來。具體而言，第一，封閉的條塊式管理，政府作為單一管理主體，其本位利益往往超越社會整體利益，這樣，即使在行政系統內部，也不容易形成真正的合力；第二，封閉的條塊式管理，管理者因過于重視自身的利益，并輕視或忽略被管理者利益，直接削弱了政府管理的社會基礎。或者說，政府的封閉性條塊式管理，是一種孤立于“社會”之外的管理，無法有效吸納社會的力量與資源。

改革開放以來，隨著市場經濟的發展，經濟社會資源在日益膨脹的同時，也越來越趨向于分散化。在社會資源分散與利益分化條件下，社會管理只有轉換為各公共部門、利益群體及個人共同參與的、“多中心主體”開放式治理，才能保證整個社會治理格局的基本均衡。換言之，市場化以來，我國社會的組織方式、資源配置方式、利益關系不斷趨于多樣化, 傳統行政統管方式的效能減弱，尤其是相對于異常活躍的社會流動性和開放性，政府只有設法與各民間利益主體建立平等合作關系，在增強他們社會自治與自我服務能力的同時，間接地強化政府能力，才能達到強化政府社會管理的目的。也就是說，當下政府只有在發掘、整合民間社會資源的過程中，才能拓展自身社會管理的空間，并提升社會管理的效率，。

這一政府社會管理邏輯的轉變，在建構地方治安秩序上也不例外。傳統公安體系與流程中，關于地方治安環境與秩序的建構，是由公安局、派出所，至多再加上社區民警所組成、且唯一具有正當性與權威性的公共治安主體負責的。該體系的運作與工作展開，主要遵循自上而下的安排、發動與動員。這種組織結構下的工作方式，由于缺乏警民雙向交流與互動的機制，往往容易導致警民關系的緊張或對立，甚至一定條件下，容易誘發警民間的沖突。如果從治安資源的配置角度看，傳統公安模式也存在突出問題，對社會中能夠促進與改善公共安全秩序的各種資源，難以發掘與利用起來。在這里，一般居民群眾是公共治安“旁觀者”的角色，一般商家或企事業單位多是公共治安“孤立者”的角色，一般的居民小區或村莊也多是作為公共治安“局外者”的角色。社會中的無數群眾、家庭、商家、小區或單位所關注的治安，主要就局限于自己“一畝三分地”范圍，并因此形成一個個分散的“內部治安單位”。這樣，即使公安機關在開展自己的本職工作時，諸如在追捕犯罪分子時，如果沒有來自群眾的協作與必要的信息幫助，所需付出的行動成本，往往是很高昂的。而作為一般居民群眾就更容易面臨相同的問題，如個人在遭遇難以預測的人身險境時，僅僅靠個人的單打獨斗，不僅生命風險高，且實際效果也不好。因此，就公共治安視角而言，社會上的這些孤立“治安單元”存在明顯的缺陷與問題，特別是各治安單元之間缺乏有機聯系，致使有限的治安資源無法聯動起來，并發揮更大的作用。

有鑒于此，政府在公共治安的社會管理創新中，自然就需著眼于“民眾合力”的建構，這樣才能塑造出與傳統不同的、更具效能的治安體制與機制。正是在這一思路指導下，茂南區公安分局直接推動的“平安茂南”建設，就選擇了“不走尋常路”，而是把公安工作的開展，與傳統警民關系的梳理與重構，有機結合起來；把公安工作的開展，與民間社會治安潛力與資源的發掘或激活，有機地結合起來，從而形成了一個具有創新內涵的新型治安防護體系。事實上，在“平安茂南”建設中，能夠總結與提煉出的很重要一條經驗就是，著力警民聯動關系的建構、著力各社會群體“民力”的借助，從中強化群眾對公安的理解和信任，促進新型警民關系的再生產，最終獲得治安環境快速改善的效果。

茂南公安分局經過調研發現，轄內各單位，包括黨政機關、企事業單位以及各居民生活小區，內部都設有安保機構及人員，這些人員的總數多達5000多人，共同構成單位內部安保的主力軍。其中有些安保機構的設施及人員還非常精良，如黨政機關、學校、醫院等企事業單位，無論在安保的組織結構，或行動能力上，都有很好的基礎。即便如此，相對于社會面的公共治安而言，這些單位的安保力量處在孤立分散狀態，難以形成社會合力。為了解決傳統公安體制中的這一問題，2010年6月，茂南公安分局摸索建立起能把分散在各單位的安保點聯接起來，并加入到同一個系統中的大平臺，即現在所稱的“全城快速響應系統”。目前，這一系統有120個單位加入，能把全市設有安保點的單位或小區全部串聯起來，甚至群眾還可以在路面上“調警”。

“全城快速響應系統”的建立，使公安與社會保安之間、各社會保安之間進行直接的對接，形成各治安單位能輕易互動、協調指揮與快速反應的社會“治安共同體”。公安機關與各加入單位之間，在安保基礎上建立起常規化聯系，形成了社會治安層面上的合作“伙伴”關系，產生出以500名警察的人力，可隨時調動全城5000安保人員的效果，即在正規警力“零增長”條件下，維護社會治安的力度卻擴大了十倍，并達到社會治安獲得顯著改善的目標。據統計，“全城快速響應系統”建立以來，市區刑事警情最高下降了五成，破獲或協助破獲各種刑事案件317宗，抓獲各類違法犯罪嫌疑人928人，打掉犯罪團伙83個，追回盜搶摩托車472輛。有些居民小區安保點，積極與公安機關進行互動，形成功能強大的治安安全網絡，打擊與預防力度倍增。如利用治安聯網的力量，破獲系列盜竊案6宗，有小區利用治安聯網的力量，成功抓獲盜竊嫌疑人，而威懾與阻止可能發生的盜搶事件，比實際破獲的案件就更多。該系統的建立，不僅改變了傳統的警民關系，更在借助“民力”上，進行了成功的嘗試。

此外，茂南區在全省率先展開“平安家居·平安茂南”視頻全覆蓋活動，同樣建構出能整合與利用民間資源的社會治安系統。2011年12月，茂南公安分局啟動“平安家居”建設，其后還把它列入全區“十大民生工程”中。“平安家居（商企）”本是具有室內防盜防搶與防室內敏感氣體監測功能的技防系統，茂南分局從安保角度考慮，將這一系統的功能進一步向外部拓展，主要是在原來基礎上，增加安裝用于外部空間的社會監控視頻，即進行社會視頻拓展。具體說來，是勸導已經安裝“平安家居（商企）”的那些家庭、商家、機關事業單位等加裝若干個面向社會的視頻，協助監測與掌握周邊治安情況，如此連點成線、連線成片、連片成面，實現由“平安家庭”、“平安醫院”、“平安學校”、“平安商家”、“平安村（居）”向“平安街道”、“平安鄉鎮”、“平安茂南”的轉變，最終編織與建構起覆蓋整個區域的社會治安視頻監控網絡。如此大規模視頻體系的安裝與運行，若按一般套路，無疑需政府作巨額投入，并因此而至少暫時難以成為現實。但目前的“平安家居”技術系統，主要是市場化運作，其初裝、維護維修與月租等工作，都由企業承擔。由于居民通過市場安裝的系統已覆蓋大部分區域，政府只需在剩余區域補充安裝設置，從而極大減輕了政府的負擔。根據有關測算，政府與民間資金的投入比是1∶25。這樣，政府以相對微小的投入，就收獲了社會視頻全覆蓋的監控效果。

茂南區在“平安茂南”建設中，通過搭建多元社會平臺，巧妙借用民間社會資源和市場機制，成功推動了治安環境的改善。我國政府素有“全能”型傳統，但在現代社會日益復雜開放趨勢下，社會管理主體多元化是大勢所趨。社會治理理論認為，現代社會秩序是靠社會治理來實現的，而社會治理是多元主體在公共利益、市場原則和群眾共識基礎上，就社會事務進行共同協商與合作的過程。茂南區社會管理創新實踐就表明，政府發掘、利用民間資源與力量推進社會管理，這在消除公共服務壟斷供給的同時，還拓展了政府社會管理的資源渠道，并積極地回應了民生需求。當然，對照發達國家政府的社會管理，仍存在比較大差距，發達國家政府往往更注重整合式、分權化、市場化、自主式、人性化與預警式的社會管理④。若以此反觀，在政府社會管理創新中，還有許多值得借鑒與探討的問題。

注釋：

①中國行政管理學會課題組.強化政府社會管理職能,提高政府社會治理能力[J].中國行政管理,2005(3).

②和經緯,田永賢.西方政府社會管理的理論與實踐評析[J].東南學術,2005（4）.

③劉中起,馬西恒.新形勢下地方政府社會管理新方式的路徑研究.湖北社會科學,2010 (1).

④郭光東.利益平衡與司法公正研討會求解法官社會評價不高困惑[N].南方周末,2009- 06- 24.