對深化國有產權交易市場化改革的認識

■ 吳漢頂（湖南省聯合產權交易所, 長沙410000）

對深化國有產權交易市場化改革的認識

■ 吳漢頂
（湖南省聯合產權交易所, 長沙410000）

國有企業改革歷程就是從計劃經濟向市場經濟不斷推進的歷程，進入到以產權體制改革為主要目標的階段時，便形成了產權市場，這是國有企業市場化改革的必然。正如國企市場化改革要不斷深化一樣，國有產權交易市場化改革也同樣需要加快推進。國務院國函辦[2013]63號文件提出 “推進國有產權交易市場化改革”正是順應這一客觀規律作出的正確與及時的指示。

1 推進國有產權交易市場化改革的必要性

目前國有產權交易市場化程度還不高，還帶有許多行政性行為，所以推進市場化改革就勢在必行。

國有產權交易市場化程度不高主要體現在：一是沒有完全形成進場交易的自覺行為。企業國有產權（指出資權的股權）交易在3號令及各級國資委的強力推動下，經過近10年的不懈努力，基本上已成為自覺行為。其他類國有產權交易，部分是有政策規定的，如金融企業國有產權、行政事業單位國有產權等，但進場交易尚存在地域差距，沒有普遍形成自覺行為；雖然不少省區出臺了地方性的政策規范，要求國有產權進場交易，如國有企業實物資產，涉訴資產，但執行難以到位，效果也不理想；這幾年正在推動中的排污權、林權等屬于國有產權的進場交易，則是本身的市場化條件不成熟，市場交易不活躍，因而尚未形成真正的市場交易運行。二是社會各界對產權交易的市場化運作及其市場功能不理解，將產權交易機構作為政府強制設置的處置國有資產的平臺，帶有行政性職能。或者沒有認識到產權交易機構是組織實施產權交易有序運行的平臺，誤認為是一種交易方式，與拍賣、招投標單位混為一體。這種認識上的偏差，導致國有產權交易市場化進程十分困難。三是產權轉讓中還存在地域性本位性傾向，使得競爭往往不夠充分；一些主管部門、轉讓方和標的企業在對買受人的條件設置中有限制性即排他性條款，或者事前已經內定了轉讓對象，對產權交易機構形成了強勢壓力；市場定位（特別是與公共資源交易的界面）、交易機構、交易運行組織模式、市場監管、行業自律、交易手段特別是網絡競價體系等等尚沒有形成全國統一的規范性制度安排。

健全、完善交易平臺組織體系，規范行業交易行為，明確市場定位，使國有產權交易更貼近市場，是市場化改革的重要內容，是必不可少的一環。另外，推進國有產權交易市場化改革只是產權市場改革的第一階段，下一個階段即在不斷提高市場化運作水平的基礎上推進各種非國有成分的產權進場交易，真正實現地域、品種、經濟成分全覆蓋的全國性產權大市場。

2 三位一體推動國有產權市場化改革

所謂三位一體是指政府、經濟理論界和產權交易行業組織三方共同以中國產權交易市場化建設為主旨，著力推動市場化進程。

首先是政府，中國產權市場是在政府主導下的國有企業改革中產生的，推動市場化改革仍然需要政府的力量。政府的力量是什么呢？政府的力量是推動、引導，而不是主導。國務院的指示很明確：推動國有產權交易市場化改革。產權市場初期運行階段政府主導是必須的，否則就產生不了現在的產權市場。但是要使市場按照自身的供需規律發揮社會資源配置的基礎性作用，政府便只需按照市場運行法則進行有效引導。引導與主導雖一字之差，但要踐行卻并非易事。最關鍵的是認識的轉變，政府有關部門工作人員必須將產權市場當作資本市場去看待，而不是施行行政權力的范疇。比如，將產權交易納入公共資源交易，捆綁一起進行管理與運作，便是混淆了資本市場與行政權力的界線。即便是國有產權，它也屬所有人、持有人的權屬范圍，有其權屬主張。如果都由政府主導，產權權屬人就形同虛設，這就不是市場行為。所以認識不轉變，就難以由主導轉向引導。

產權交易行業組織是推動產權交易市場化最直接最前沿的主要力量。中國企業國有產權交易機構協會的成立標志著產權交易機構有了自己的行業組織。近幾年在制度規范、業務素質和行業地位提升等方面發揮了卓有成效的作用，會員普遍有“娘家”的感覺。以行業協會作龍頭，在不斷規范市場行為的同時，有計劃分步驟地推動市場化進程，是整個行業市場化推進的有力保證。當然行業協會在市場化推動過程中還離不開政府和經濟理論界的支持。

同樣，經濟理論界也負有推動產權交易市場化改革的重任。產權交易的交易對象、市場功能、運行模式在理論上都沒有明確的市場定位。這影響市場的統一規范和有序發展。產權市場能不能作為資本市場得到社會的普遍認可取決于在市場定位方面從實踐到理論是否有重大突破。理論的滯后究其原因是因為產權市場本身是創新，是中國特有。盡管經歷了20多年的歷程，但社會影響面仍然十分有限，由此使理論界對產權交易實務觸及不深，加上產權方面有諸多問題理論上本來尚未定論，因此就目前而言要對產權市場有明確的、系統的理論界定尚有難度，這也影響了產權市場的立法安排。這是中國產權市場的先天性不足。在此狀況下如何促使理論界積極投入到對產權市場的研討呢？中國企業國有產權交易機構協會是發揮這種作用的最合適的角色。

3 循序漸進推進市場化改革

3.1 市場化改革實質是一種權利的轉移。這樣的改革是要自己拿刀割自己身上的肉，因為改革觸及的是政府有關行政權利的放棄，必然傷害一些既得利益者的利益，而改革又必須由政府來主導，否則改革會推而不動，停滯不前，因此改革是有難度的，總會有一個認識的提高與轉化過程，只能循序漸進，分步推進。但正如李克強總理說的，要“用壯士斷腕的決心推進改革，言必信行必果。”

3.2 分步推進，采用先易后難的辦法。首先清理目前國有產權交易過程中存在的壟斷性、排他性做法，逐步培育出一個“統一開發、競爭有序的市場體系，著力清除市場壁壘，提高資源配置效率。”也就是首先要培育一個公平競爭的市場環境。比如，無特殊情況不能對受讓條件設置排他性條款，包括投資人形式、產權所有制、經營規模、經營行業、資金來源等等硬性約束。

3.3 厘清屬于產權市場范圍內的交易品種是規范市場的主要內容之一。市場化改革必須對經營范圍有明確界定，這是一切市場經營的前提。對于產權市場來說，這既是一個理論問題又是實際問題，無論是市場化改革還是市場行為規范都是繞不開的課題。站在產權市場的角度看，目前國有產權可以劃分為進入產權市場即資本市場的國有產權和進入公共資源交易市場的國有產權。凡是由國家代表全體民眾擁有與支配的資源，是由各級政府主導的國有產權，比如，國有行政劃撥地、政府采購項目資產等等由政府主導以公共資源交易方式進行市場化運作；而企業國有產權，包括金融和所有非金融企業國有股權、企業法人財產權（含出讓地使用權等等無形資產）、經營權、知識產權、二級市場排污權等等，則屬于由市場主導的、在產權市場交易的國有產權。所謂推進國有產權交易市場化改革應該從這些方面入手。當前這些方面界面不清晰，對推進國有產權市場化改革是一種約束。

3.4 提高交易機構、交易運行方式（會員制）、交易監管與風險防范的市場化程度，也就是按市場法則規范經營的行為。

產權市場上述四方面都有待從市場規范的角度進行改革。目前的產權交易機構存在多種類型。有國有控股或參股的企業，有差額或全額撥款的事業單位，有的已并入公共資源交易機構。從區域性市場組織建設看，各省市的市場整合方式也各有別，有以資產與行政關系為紐帶的緊密型，有以業務統一合作為主的聯盟體，有相互獨立的，總之差異性較大；交易運行方式則有實行會員制的、部分實行會員制的、完全自行組織交易的；由于交易品種界面不清，監管自然以品種定婆婆，有的甚至歸納公共資源管理部門，出現一個交易機構多頭對口；風險防范雖然都很重視，各有特色，但也沒有統一的行規，地市級機構更帶有隨意性。最近中國企業國有產權交易機構協會正在制定行業內的從業行為準則和風險防范管理辦法，這無疑是從業人員行為規范和風險防范的起點性制度。在推進市場化改革過程中，這些都必須逐步實現統一規范，真正規范的市場化運作才能建立起來。

4 市場化改革任重道遠

4.1 上述分析說明產權市場的市場化程度整體較低，基礎差，難度大。雖然程度不一，四大直轄市及廣東等地市場化程度要高一些，但全國整體較低，特別是省以下地區基本上按地方行政需要操作。要建立統一的市場運行規則比較難到位，最首要的是交易機構的運行模式難以整合統一。

4.2 產權市場的社會認知度還十分有限，特別是還沒有深入到廣大投資者及中小民營企業。目前要吸收所有非國有產權進入產權市場十分艱難，要使產權市場實現高度的市場化，僅僅只有國有產權參與是殘缺不全的，也不可能真正做強做大。而國有產權進場交易目前依然要靠硬約束制度安排。

4.3 作為資本市場，產權市場定位尚不明確。一系列的市場理論問題沒有定論，對市場化進程是個極大的障礙。而理論的突破，必須有較成熟的實踐作基礎，特別是交易對象界面要清晰、市場功能要明顯、運行方式要得當，總之社會反響要好，認可度要普遍，這樣才為理論定位提供依據，現在看來產權市場還要經歷較長的實踐過程。所以市場化任重道遠。■