《匯聚力量》對加拿大土著能力建構的影響及其意義*

王紅艷，張 茜

(遼寧師范大學，遼寧 大連 116029)

1998年1月7日，加拿大聯邦政府印第安北方事務部 (Department of Indians and Northern Affairs)頒布了《匯聚力量:加拿大土著行動方案》(Gathering Strength:Canada’s Aboriginal Action Plan)。該行動方案的提出，對于確保土著，特別是青少年擁有穩定而美好的未來，重建土著與政府關系，強化土著管理能力，建立強有力的社區，發展民族經濟等具有直接的推動作用。《匯聚力量》回應了土著的自治要求，把建構能力作為權力轉移政策的一個組成部分，是加拿大土著人實現土著民族自治極具價值的決策。該行動方案的頒布，開啟了加拿大民族政策的新篇章，開辟了土著人實現能力建構、務實求進的新路徑。

一、《匯聚力量》頒布的歷史背景

加拿大土著包括條約印第安人、非條約印第安人、梅蒂斯人和因紐特人。1982年的加拿大憲法把所有土著人定義為土著民族，賦予他們土著人權利和按照幾百年前簽署的軍事條約所規定的權利。目前加拿大土著民族 (土著)約為117萬，占加拿大總人口 (3400 萬)的 3.8%。［1］(P15)由于長期存在的歷史原因，加拿大土著處于經濟落后的地位，他們的平均年齡低于全國人口的平均年齡，出生率和死亡率都高于全國平均水平，絕大多數土著居住在非城鎮地區，缺乏必要的基礎設施。

20世紀70年代以后，在世界土著運動推動下，加拿大政府逐步改變了長期以來推行的土著同化政策，確立了較為平等的土著民族發展政策。1971年宣布實行“多元文化主義”政策。隨著這個政策的實施，土著的權利越來越多地得到了承認。土著也在自己的實踐中逐步意識到，要使土著民族復興，必須培養有文化、有知識的新一代;要在政治上、經濟上爭得與其他民族的同等地位，必須先在教育上爭得平等。在這種思想的指導下，1972年，加拿大“全國印第安人兄弟會” (National Indian Brotherhood Association)率先要求對印第安人的教育進行改革，并且提出了一份題為《印第安人管理印第安人教育》 (Indian Control Indian Education)的報告。［2］報告認為，印第安人在行使家長職責的同時，不僅要管理本部族的教育，而且要管理全國印第安人的教育。1988年加拿大聯邦政府頒布《多元文化法》，旨在通過保護和提高加拿大的多元文化政策來促進文化交流，減少歧視和加速制度融合。在這一發展階段，土著權益得到了最大限度的回歸和認可。

與此同時，加拿大土著也從其它方面為改善自己的生存權利而斗爭，他們主要通過社會活動和政治談判，加強在語言、文化、民族傳統方面的自治權。1999年4月成立的第一個民族自治區——努納武特因紐特人自治區，就是土著人經過多年努力所取得的巨大勝利。1998年1月7日，加拿大聯邦政府印第安北方事務部發布《匯聚力量:加拿大土著行動方案》文件，擬定了四個行動目標:重建土著與政府關系，強化土著管理能力，發展新型財務關系，支持建立強而有力的社區、民族與經濟。其中的“匯聚力量教育革新/新途徑計劃”(Gathering Strength Education Reform/New Path Initiative)提出強化土著的學校經營與管理能力，增進教師教學效能，支持家長與社區參與學校活動，協助土著學生順利由學校進入職場，并強調計劃成效的評價與跟蹤。［3］

作為一項援助加拿大土著的行動計劃，《匯聚力量》的宗旨是確保土著，特別是青少年的未來得到穩定的發展，它不但制定了長期的目標，同時也制定了讓土著目前生活有實質性改變的短期計劃。 《匯聚力量》以緊密團結各方力量為行動綱領，在聯邦政府、省級政府、各地方政府以及其它團體組織的共識和努力下，旨在與土著構建和諧平等關系。這種關系建立在聯邦政府充分認識過去對待土著的錯誤和不公正之上，并通過和解、療傷、重建與合作，達到土著人能力建構的目的。

二、《匯聚力量》的主要內容

《匯聚力量:加拿大土著行動方案》公布的同時，聯邦政府發表了和解聲明，向土著人公開道歉，并支付3.5億加元給寄宿學校的受害者，用以賠償和社區治療項目。《匯聚力量》主要包括四個目標:重建土著與政府伙伴關系，強化土著管理能力，發展新的財務關系，支持建立強而有力的社區、民族與經濟。［4］(P12)

1.重建土著與政府的伙伴關系

按照《匯聚力量:加拿大土著行動方案》，加拿大聯邦政府承諾尊重歷史，展望未來，構建與土著之間的全新合作模式。這種新的伙伴關系應建立在“互尊互識，分享責任，共同繁榮”的基礎上。具體措施如下:

●加拿大政府發布和解聲明，就歷史上對土著所遭受的不公正待遇表示承認和道歉

●以社區為單位建立專門的治療機構，解決由于寄宿學校所造成的性虐待等傷害問題

●為寄宿學校的受害者提供3.5億加元的資金補償

●確立保護土著語言的行動計劃

●開展各種公共教育活動，以幫助加拿大的非土著更好地了解土著的生活與文化

●采用多種合作手段，解決城市土著所面臨的教育、就業等問題。

2.強化土著的管理能力

加強土著政府管理能力，意味著土著要和聯邦政府，省級政府，地方政府以及其他合作者一起，為土著的未來發展建立長期的，切實可行的政府機制，并保證這樣的機制具有法律性和權威性。具體步驟如下:

●基于自治政府談判和行政管理的能力建構

●在立法，環境治理，土地和資源管理，社區支持方面制定發展政策

●確認條約關系

●紀念有歷史意義的條約簽訂

●成立一個獨立的土地要求機構

●建立土著政府認證機構

●為使土著婦女參與自治政府管理，提供財政支持

●建立土著管理中心，以幫助土著團體協商和實現自治權

3.建立新型財務關系

為了保證強大而有力的土著政府和機構的正常運行，需要土著擁有一定的財務自治權和政府的財政援助計劃。具體措施如下:

●支持土著政府建立全新的更穩定的財政制度，促進其自立能力的提高

●建立與加拿大其他政府部門相應的財務標準，包括建立公共賬目系統并加強審核

●支持土著政府財務自主，使他們擁有自己的收入來源，如稅收

●研發統計培訓項目，提高土著人在數據收集與分析整理方面的水平

●加強土著人口調查與管理

4.支持建立強而有力的社區、民族與經濟

加拿大政府將和土著居民，各省、地方級政府，以及其他私人團體一起，為發展土著經濟而努力。加拿大政府將致力于發展土著的公共衛生，健康醫療，加快土著經濟發展，其中最主要目標就是加強土著和土著組織的能力，開展符合土著人需求的各種項目。具體內容包括:

●開展一項非官方支持的“土著人力資源發展五年計劃”

●增加保留地居民的住房數量

●出資解決保留地上自來水和下水道設施落后問題

●加強土著治安服務管理

●建立完善的土著健康體系

●關注預防糖尿病工作，提高對該病的監管和研究

●在保留地開展教育改革

●建立城市多功能土著青少年網絡中心

●促進土著經濟向金融市場發展

三、《匯聚力量》對土著能力建構的影響

能力建構是《匯聚力量》文件中一個非常突出和重要的議題。能力建構的前提在于政府與土著之間建立合作伙伴關系，即所有加拿大土著人和非土著人基于平等和公平之上，鼓勵自立、創新、合作、變化，互惠權利與義務，承認差異與多樣性，著眼于機遇與未來發展。在《匯聚力量》四項基本目標的引領下，土著能力建構通過重新獲得自治權，強化土地和資源基礎，促進土著經濟發展，為土著青少年提供平等教育與培訓的機會等方面得以實現。

(一)重新獲得自治權

加拿大土著民族一直拒絕接受“另一個民族”和“另一個少數民族”的稱謂，他們更愿意把自己界定為一個擁有集體自治權的民族。該土著權授之于土著先民最先開拓的歷史，而非政府法令所授予，屬于土著民族固有的內在權利。從歷史上看，條約、占領與征服從未銷蝕土著民族的不可剝奪的政治權利。事實上，他們并沒有尋求本質上的主權，更多的是把自己視作擁有主權 (至少為了保障其身份權)的加拿大三級政府中的一級，期待一個可以把自治理念轉化成現實的有效機制。［5］(P175)

關于土著自治的范圍與權限，在《匯聚力量》中規定:認可土著人的自治權;土著人的自治權是他們固有的權利，在《憲法》中已確認;在土著和非土著之間建立新型的伙伴關系;土著人有權行使土著社區內的行政權，管理土著人的社會福利、教育等事務;成立土著政府過渡機構，最終取代現存的印第安事務部;在聯邦、省和土著三級政府之間確立新型財務關系。［6］(P246)

這些規定充分說明，承認土著人的所有權是土著贏得其政治權利的經濟保障，建立自治政府是土著實現自決權的根本政治途徑。對于土著自治政府來說，發展經濟固然重要，但是，為了鞏固和加強他們的經濟基礎，首先需要土著人重新獲得自治權，成立土著自治政府，利用政策和制度的杠桿作用，制定出有利于土著人的方針和策略，因為他們是保留地的主人，有權掌握自己的命運，肩負著土著的發展前途和未來。

(二)強化土地和資源基礎

自古以來，土地和資源的開發和利用都是土著經濟的命脈和前提。對于大多數土著人來說，土地和自然資源是他們繁衍生息，謀生存、求發展的關鍵所在，無論現在他們從事的是傳統的謀生手段 (捕魚、狩獵、農業)，還是追求高額利潤的現代企業形式。《匯聚力量》強調了土著人擁有土地和自然資源的權利，并且政府承認這種“固有權利”的重要性在于:繼續保持、鞏固和加強土著民族與土地、河流和環境的依存關系，從而確定和控制土著社會的發展，確保在保護土著價值觀體系和優先發展的原則下，促進土著民族的團結與繁榮。［7］(P1059)不僅如此，土著人還擁有進行政府與政府間談判的權利，土著作為政府的一個特別等級的權力機構，擁有相應的權利。

聯邦政府與土著社區、各省及地方政府合作，在解決土著固有土地紛爭和自然資源問題方面已取得初步成效。例如，從1994年至1997年，經過談判方式，政府已成功地將417，000公頃土地歸還給土著所有人，3.23億加元用做財政補貼;僅在馬尼托巴省，歸還土地數量為440，000公頃，政府財政補貼為 0.75億加元。［6］(P253)另外，還有70個綜合土地要求談判在進行中，政府正在努力地協調和推進過程中。

在解決土地所有權的裁決方面，1998年聯邦最高法庭裁定的戴爾戈繆克武 (Delgamuukw)案，被視為通過談判方式使土著人的土地和資源所有權得到強化的成功案例。根據戴爾戈繆克武裁決，只要不對未來的使用造成毀滅性的影響，土著民族可以以任何方式使用土地與資源，他們對土地的使用可以超越他們的傳統習俗。此案發展了土著所有權概念，界定了證明所有權的基本依據，因此掃清了解決綜合土地所有權的障礙。為了證明所有權，口述傳統與書面文件一樣，均可成為決定土著所有權的第一證據。該裁決的結果不容低估:它不僅永遠改變了塑造土著民族與國家關系的未來發展方向，同時，最高法庭為土著民族提供了法律杠桿這一強有力的工具，使從前鼓勵土著依附 (政府援助)與歧視土著的落后觀念不復存在。［5］(P187)

(三)促進土著經濟發展

《匯聚力量》行動方案的制定，標志著聯邦土著經濟發展框架在發生變化，強調政府的行動方針從計劃到立法，再到建立伙伴關系的新路向，旨在提高印第安人、因紐特人和梅蒂斯人積極參與加拿大經濟的運行，并且強調土著經濟的發展要有益于土著個人、家庭、社區、雇主和整個加拿大經濟。

根據皇家委員會1991年的一項針對土著的調查顯示，土著居民在找工作時遇到的主要障礙有四種:［7］(P933)第一，“職位太少或幾乎沒有”;第二，他們所受的教育，訓練以及現有的工作經驗與當前勞動力市場的需求無法匹配;第三，對現有的職位知之甚少;第四，企業對土著在就業方面存在嚴重歧視。鑒于此，隨著《匯聚力量》的頒布與實施，政府著手在各級行政機構制定有利于土著人就業的新經濟政策，例如，加政府與私營企業之間簽署了專門針對土著人用工與培訓的“十年計劃”，保證土著青年人與非土著人一樣接受平等的職業教育和培訓。此外，政府采取現代經濟綜合管理策略，即以機會和創新為驅動力，積極開展與土著各族群、私營部門、各省和地區建立戰略伙伴關系。聯邦政府最大限度地提高投資規模和投入，提高土著資產的價值，建立有效的合作共贏關系，開發土著人力資源，更好地發揮聯邦政府在土著經濟發展中的核心作用。

(四)為土著青少年提供平等教育與培訓的機會

《匯聚力量》”文件中提到的一個重要領域就是土著青少年的教育與培訓問題。鑒于土著學生高中畢業率遠低于加拿大的總體平均畢業率 (有數據顯示，25歲的土著人群中完成高中學業的比例只有32%)，［8］(P27)因此，首要解決的就是增加政府教育資金投入，提高土著高中畢業生的比例問題。根據《匯聚力量》，土著人可以通過教育改革等措施，來提高土著教育的標準。通過土著教育改革，能夠提高土著教育質量，改善教師的教學效能，促進社區和家長對教學活動的參與，加強土著人的管理水平與支持能力。值得一提的是，對于今天的土著青少年來說，掌握現代化科技手段已顯得尤為重要和迫切，因此，土著教育改革通過“加拿大校園網”、“加拿大學校電腦方案”等項目，使計算機和網絡進入土著學校的課堂，服務于土著學生和教師。

《匯聚力量》還為一系列土著教育設施與教育計劃投資。例如，在1998-1999兩年間，為了讓更多家長參與教育，改進課堂教學模式，加強學校教育與未來職場的實際聯系，政府共計投資1000萬加元給土著學校和教育機構;［8］(P26)一系列其他與青少年培養相關的計劃也已在實施中，“城市中心網絡系統”就是為鼓勵土著學生完成學業，提高畢業率而建立的。最后，為了教育和關心土著少年兒童的成長，聯邦政府專門在保留地以外地區成立了“土著兒童領先計劃”，以及針對因紐特兒童的照顧計劃。這兩項計劃的實施，確保土著兒童得到與其他非土著兒童一樣的撫養和教育機會。《匯聚力量》保證了計劃的繼續實行，并且有望把這些計劃擴展至保留地之內。

《匯聚力量》使當今的土著民族充分認識到教育重要性，因此，他們把教育與民族的政治崛起和經濟振興緊密結合起來，更加重視和關心青少年的教育過程，履行培養教育年輕一代的重任。

四、意義

1998年1月《匯聚力量》的頒布，開啟了加拿大土著人要求土地所有權，恢復條約權，建立自治政府的嶄新篇章，為加拿大土著能力建構開創了良好的開端，對土著的整體能力提升建起到了積極的推動作用，是加拿大土著實現土著民族自治極具價值的重要步驟和正確選擇。它提出的四個行動目標具體而全面，但要完全達到這些目標還有很多的工作要做。

該行動方案所產生的影響和意義是深遠的，為其他國家處理少數民族的生存和發展問題，提供了有價值的參考。首先，為了幫助土著民族創建富有民族特色和競爭力的經濟實體，政府必須要全力支持土著經濟的復興和發展，為其提供發展所需的資金保障，從人力資源的培養、商業資本的運營、現代化的土地或資源管理制度的把握等方面為土著做好援助工作，并且應從土著的視角和利益考慮土著經濟的優先發展項目，以確保土著的可持續發展;其次，土著人要結合自身的利益和特點，認真思考和確定發展對策，爭取早日走出依靠政府福利生活的困境，例如，自然資源的控制權一定要屬于土著社區;獲得政府直接授權和長期低息貸款等;第三，在教育體制方面進行重大調整，主要是減少土著學生的輟學率，提高土著的教育層次，加強現代知識與技能的傳授，改善學生作為土著人的自我形象，為他們參加未來的生存競爭做好心理和技能準備;第四，加強土著與聯邦政府、省政府，以及非土著群體的聯系與溝通，促進地區和區域合作，形成更大范圍的社會和政治合作機制。

［1］王昺主編.文化馬賽克—加拿大移民史［M］.北京：民族出版社，2003.

［2］王紅艷.加拿大印第安人教育述論 ［J］，世界民族，2002，(5).

［3］滕志妍，李東材.從賦權自治到能力建構：加拿大原住民教育政策的新路向 ［J］，2011，(4).

［4］Indian and Northern Affairs Canada.Gathering Strength：Canada’s Aboriginal Action Plan［R］.Ottawa：Indian and Northern Affairs Canada，1997.

［5］魏莉著.加拿大土著生存現狀與發展政策研究［M］.沈陽：遼寧民族出版社，2012.

［6］Hylton，John，H.Aboriginal Self-Government in Canada［M］ . Saskatoon：Purich Publishing Ltd.，1999.

［7］Royal Commission on Aboriginal Peoples.Report of the Royal Commission on Aboriginal Peoples［R］.Ottawa：Royal Commission on Aboriginal Peoples，1996.

［8］Indian and Northern Affairs Canada.Aboriginal Agenda：Renewing the Partnership［R］ .Ottawa：Indian and Northern Affairs Canada，1997.