我國旅游行業協會發展現狀與改革對策

龍 飛

（中國旅游協會 業務部，北京 100740）

1 我國旅游行業協會發展概況

1.1 我國行業協會的性質及發展歷程

我國行業協會是伴隨改革開放以后發展起來的，尤其是與政府機構改革緊密相關.經過多年發展，全國性行業協會主要分為以下三種類型：從政府機構改革演化而來的行業協會（如中國鋼鐵工業協會）、隸屬于政府各部門的行業協會（如中國旅游協會）和由行業中主導企業組建的行業協會（如中國烹飪協會）.近年來，由于市場經濟發育和體制變革，行業協會在一定空間內獲得了一些實質性發展，規模逐漸增大、實力逐漸增強、影響力逐漸廣泛，發揮了很多其他社會組織無法替代的作用.據民政部統計，截至2010年底，全國共有社會組織44.6萬個，全國行業協會（商會）有七萬余個，占社會團體總數的30%，占各類社團數量之首.

1.2 我國旅游行業協會發展情況

旅游行業協會主要由旅游企事業單位組成，行業協會的存在不僅彌補了旅游企業過于微觀的不足，又彌補了旅游行政管理部門過于宏觀的缺陷，具有更靈活、更具體、更直接、更有效的管理服務的特點.

1.2.1 國家級旅游行業協會的發展概況

1986年1月30日，中國的第一個旅游全行業組織——中國旅游協會經國務院批準正式宣布成立.從1986至今，經過26年的發展，國家級旅游行業協會的建設和發展取得了一定成果.國家級協會會員5600余家，會員涵蓋了國內大型旅游企業集團、旅行社、星級飯店、世界自然文化遺產、著名旅游景區和旅游院校等，基本覆蓋了旅游業“食、住、行、游、購、娛”六大要素的主要企事業單位，它們的資產規模和市場份額總和在中國旅游業的發展中占有重要的地位，成為促進中國旅游業發展的中堅力量.各協會日常所需經費60%來自會費收入，40%來自政府補貼.開展活動的費用支出，一部分從經費支出，一部分由參加活動的會員單位交納，一部分由活動相關單位贊助實現.

1.2.2 地方旅游行業協會的發展概況

目前全國旅游行業協會擁有約26000余家會員，全國各類旅游企業約44000余家，會員行業覆蓋率達60%左右.全國31個省、市、自治區旅游局及新疆生產建設兵團，已全部成立了旅游協會.各省份所管轄地級市80%左右已成立旅游協會，部分區縣也擁有自己的旅游協會.各省級旅游協會機構框架上基本分為兩種類型：第一種是與中國旅游協會類似，除省級旅游協會為獨立法人協會，還設立了若干獨立法人的專業協會.如廣東、廣西、浙江、山東、陜西、新疆、西藏、海南屬于這種情況；第二種是:只有省級旅游協會為獨立法人，其它為專業分會.如北京、上海、天津、山西、河南、湖北、青海、寧夏、河北、內蒙古、吉林、黑龍江、四川、遼寧、云南、安徽、福建、甘肅、重慶等省市是這樣的模式.在專業協會的設置上，各地大都設置了旅行社、飯店和景區協會，體現了對主業發展的重視.有的還設有旅游商品、溫泉、旅游教育、餐飲、旅游車船、導游、自駕車等協會或分會.在推進協會改革方面，很多協會都已經做出了大膽而有益的嘗試，積極探索適合旅游協會的發展之路.

2 我國旅游行業協會發展中的突出問題

2.1 行業協會發展不平衡

首先，由于各地經濟基礎不同、旅游業發展情況不同、政府強勢程度不同，各地旅游協會改革發展呈現出不均衡的局面.在東部沿海經濟發達地區以及西部旅游業發達地區，行業協會在行業管理、服務會員方面作用突出，協會開展了一系列富有成效的工作，行業認同度很高.有的地區行業協會改革也比較超前，部分地區旅游行業協會已經徹底與政府脫鉤，如北京旅游行業協會、上海市旅游行業協會、浙江省旅游飯店協會、浙江省旅行社協會等.有的行業協會只剩下一塊牌子，沒有資金和工作人員.有的地方旅游行業協會還處于政會不分的狀態，協會換屆工作由于種種原因停滯，工作更加不能正常開展.

其次，不同產業要素的旅游行業協會發展也不均衡.比如飯店協會、旅行社協會、景區協會由于成立時間較早、與旅游主管部門關系密切，所以發展較好、行業影響力和話語權較大.而車船、旅游商品等新興產業要素的協會由于基礎薄弱、會員特殊等原因，發展相對滯后.因此出現同一地區中不同類型協會發展不均衡的現象.

2.2 缺少良好的發展環境

目前旅游行業協會發展缺乏良好的外部發展環境，主要體現在自上而下的發展導致政會不分、政府職能轉變緩慢.一方面政府幾乎替代了旅游協會的職能，使得社團組織的工作影響力難以突顯出來；另一方面，旅游協會大部分功能還是在承接政府委托的工作，在人事任免、重大決策和日常管理上受到政府機構的行政干預.同時，由于社會普遍意識中對政府公信力認可，而對行業協會缺乏信任，使得協會工作開展存在一定困難.

2.3 會員覆蓋面窄，難以代表整個行業

除個別協會外，去除部分旅游企業重復加入各級旅游行業協會情況，旅游行業協會的會員整體數量占行業企業數量不到40%，很難代表整個行業的全部利益，很難形成行業自律、共同制定“行規行約”、全行業聯動的局面.比如全國共用旅行社2萬余家，中國旅行社協會會員數量才1200余家；全國星級飯店約一萬六千家，中國旅游飯店業協會的會員數量才2600余家，協會會員遠遠沒有覆蓋整個行業.

2.4 行業協會關系并未理順

此處所提的旅游行業協會關系包括行業協會與政府之間的關系、國家級協會與省級協會的關系、省級協會與市（區）級協會的關系、協會內部一級法人協會與分會的關系、旅游局主管的行業協會與其他類旅游行業協會的關系、協會與會員的關系.由于涉及到不同層級、不同地域、不同產業要素，旅游行業協會體系不夠完善和順暢.目前旅游行業協會多采用區域與產業要素結構的構建模式，設置與分布沒有明確的標準.

2.5 內部缺乏激勵機制，發展動力不足

各級各類行業協會普遍存在缺人、缺錢的問題.協會所需費用的來源過于單一，絕大部分都只能依靠會費.目前協會自立能力較差，沒有穩定的造血機制，嚴重阻礙了其開展工作和發展.由于缺乏激勵機制，協會工作人員主要以兼職或退休干部為主，大量專業的優秀人才難以留住長期工作，工作人員的責任意識和能力培養有待強化，協會發展后勁不足.

3 我國旅游行業協會的改革與發展

3.1 加強行業自律、自治

為了推動協會盡快形成有效的自律性管理，政府應出臺一些引導和鼓勵協會加強自律的政策和辦法，如：支持和鼓勵企業、事業單位參加協會，建立和完善行業自律性管理機制；逐步將行業準入審查和違規處罰建議權放到協會；政府在轉變職能時，優先考慮將有助于強化自律管理的職能交給協會.

3.2 形成全國旅游行業協會系統

全國理順行業協會發展中存在的各種關系，建立管理科學、溝通順暢、協同合作的全國旅游行業系統.協會內部管理中大協會對各專業協會進行管理，類似于聯合會性質，避免協會內部搶奪資源.建立全國旅游行業協會體系，建立相應的聯絡和管理機制.

3.3 政府應加大扶植力度

面對旅游業快速發展的形勢，政府對行業協會的管理，應逐步轉向間接的宏觀管理.政府要支持、創造協會工作的良好環境，在實踐中，政府要讓渡一部分行政空間.把政府可以不管、不宜管的事務和不適宜行使的職能轉移到協會來.同時，要給協會充分的自主管理權.在協會改革過渡時期，從資金、人員、職能上，政府進一步加大對協會的扶植和支持.

3.4 增加自身造血機制

要有充分的經費保障是解決協會與政府脫鉤后生存問題的關鍵.充分發揮會員、理事、會長單位的作用.通過承接政府委托的職能和項目，爭取財政資金的支持；通過積極深入開展社會服務，如認證、培訓、考試等獲取服務的基本收入；通過募集社會資金，獲取社會捐贈；通過提高對會員的吸引力，獲取會費收入；通過創辦經濟實體、承接展會博覽會等項目，實現市場化運營.部分項目可以采用市場化運作方式，公開招標、服務外包.總之，要通過有效途徑，增加協會自身造血機制，更好地為行業和企業服務.

3.5 加強人才隊伍建設

為協會配備與其任務相適應的人才，是加強協會建設，發揮協會作用的根本措施之一.通過向社會招聘、返聘旅游行政管理機關有經驗的退休人員、借用會員單位人員、吸收社會志愿者等多種用人方式，要吸引一批年富力強的高素質人才.同時，優化人才結構，形成年齡結構、知識結構和專業結構的合理比例.協會要建立真正有活力的人才管理體制，使之形成一池活水.

協會改革是一項復雜的系統工程，需要在政府的領導下和理論的指導下進行.同時，協會要在改革和發展中復歸行會的本質，關鍵是自身要有所作為，要切實發揮好協會的橋梁和紐帶作用，在企業、行業和政府中確立自己的地位.在發展中不斷完善，不斷壯大，不斷提高，最終達到獨立發揮行業自律、產業引領作用，并具有廣泛社會影響力，獨立運作的中介組織.

〔1〕國家民政部.2010年社會服務發展統計報告[Z].2011.

〔2〕陳秀梅.入世后中國行業協會發展之研究[J].市場周刊(理論研究)，2011（7）：19-20.

〔3〕黃瑯.中國旅游行業協會研究[D].四川大學，2006.1-57.

〔4〕孫燕.我國行業協會的現狀和發展出路[J].江蘇省社會主義學院學報，2007（2）：61-64.

〔5〕國務院辦公廳.國務院關于加快發展旅游業的意見[Z].2009.