耕地綠色化保護的環境法律政策整合

孫法柏，郭 婷

（山東科技大學文法學院，山東 青島 266590）

【法壇論衡】

耕地綠色化保護的環境法律政策整合

孫法柏，郭 婷

（山東科技大學文法學院，山東 青島 266590）

我國耕地污染現象嚴重，與法律政策碎片化和部門管理沖突不無關系。鑒于耕地的特殊性，耕地綠色化保護的環境法律政策整合勢在必行。應該遵循耕地保護基本原則，協調完善立法和執法，解決立法碎片化和執法部門、執法程序的碎片化，以可持續發展為核心，以政策整合為手段，尋求耕地的綠色化保護。

耕地；環境；法律政策

一、環境法律政策整合概述

（一）環境法律政策整合的概念

整合的目的就是通過資源共享和協同工作，實現價值的最大化。整合不是簡單的相加，而是將零散的東西系統化，以整體的思路、合作的方式，為同一目的去思考和解決問題，實現規則的一體化和管理的一體化，追求富有價值和效率的整體性管理模式和規則。不管是普遍意義上好的還是壞的事物都有其存在價值，把它們的價值有機結合在一起，讓這些本來單一的、看起來無意義或意義不大的事物，通過整合而獲得超值的效果。所以，近些年來很多學者開始將整合的思想運用到各自不同的領域，于是各種機制的整合、產品的整合、戰略的整合、政策的整合應運而生。環境保護領域也不例外。1987年的布倫特蘭報告提出可持續發展原則之后，環境法律政策整合這個新名詞便在國際范圍內得到認同并逐漸發展起來。

所謂環境法律政策整合（Environment Policy Integration），就是為了實現人類更加可持續的發展，在制定行業政策時，盡早地綜合考慮環境保護因素，將環境保護納入思想理念中，用整體的眼光去看待和解決問題，注重對同一問題不同部門之間的共同努力與合作，從源頭上解決環境保護問題，將法律政策一體化考慮。環境政策一體化（EPI）是一個過程，在過程中把環境問題作為決策的考慮因素，通過各部門之間的合作解決共通的問題，這是環境的整體性所要求的。

（二）環境法律政策整合的必要性

EPI的理念近些年來在歐盟發展最盛，歐盟在1998年推出了所謂的“卡迪夫的過程”（Cardiff Process），有針對性地為各個部門設置部長理事會，要求他們將環境和可持續發展因素整合到他們自己部門的活動中并制定出相應的策略，［1］并且歐盟資助的研究——項目國際環境教育方案（International Environmental Education Program），還匯集了來自歐洲各地的19家機構探索的模式，幫助其加快對環境政策整合的實施進程。

與歐盟相比，雖然環境政策一體化理念在中國發展還不成熟，但是中國也已經確定可持續發展戰略以及經濟發展和環境保護協調發展的原則，國務院在保護環境問題上也曾下發過相關文件，要求有關部門在制定重大決策時必須綜合考慮經濟社會和環境效益，實現三者的綜合協調發展。［2］令人遺憾的是，我國在環境保護方面空有很強的政治承諾，說服力、執行力卻不盡如人意。這些政策至今仍停留在指導方針及政策宣告的層面，沒有具體的制度來保障一體化原則的實現，也沒有明確的要求和可操作的審查程序。正因如此，我國的環境雖然每天都在保護，環境污染狀況卻沒有得到緩解，反而在某些領域有加重的趨勢，尤其是農業領域。我國是一個農業大國、人口大國，農業的發展關系到我們國家經濟發展的命脈，農業的良好發展與耕地的綠色保護是分不開的。耕地資源是人類社會進步的物質基礎，耕地為人類提供了絕大部分的糧食，是人類生存的物質基礎，但我國耕地被污染、占用、破壞的現象非常嚴重，耕地質量的惡化又對我們的生態環境和食品安全等構成了威脅。由于土地發展是一個連續不斷的循環的過程，所以一旦發生問題，將“牽一發而動全身”。但是就我國目前對耕地的保護現狀而言，土壤一旦發生了污染，負責大氣污染的部門、水污染的部門以及負責土地污染的部門，由于部門之間責任的重疊致使“公說公有理，婆說婆有理”，導致污染問題得不到根本解決，給綠色耕地的可持續發展帶來了不可逆轉的影響，對生態環境、食品安全和人類身體健康都構成了威脅。因此，有必要以環境政策整合的理念為出發點，對耕地綠色保護的法律政策整合進行探討。

二、我國耕地保護法律政策碎片化問題

我國是一個農業大國、人口大國，農業發展關乎國民經濟發展的命脈，所以保護出產糧食的耕地是我們必須長期堅持的首要任務。但是，目前我國耕地保護的現狀是“越保護越嚴峻”。耕地保護相關法律政策的碎片化是重要原因。

（一）耕地保護法律政策零散且重復

如果說，從深層原則與基礎理念來看，近代西方社會管理的基本要素是“個人主義”和“理性主義”，那么，我們從運行機制與實現方法來看，近代西方社會管理的結構性特點或基本特征便是：“民主”與“科學”。社會管理的原則、理念是通過具體的構建方法與運行機制得以實現，近代西方社會管理的個體主義、理性主義原則具體呈現為社會管理的民主機制與科學方法。

耕地的污染來源涉及面廣，大氣污染源、水污染源、施肥污染源以及自然因素的其他污染源等，因素眾多。由于這些相關因素涉及不同管理部門，各部門在立法的過程中僅在其管轄權限之內進行規制，導致規制條款重疊或沖突。

以《環境保護法》為例。其第20條規定：“各級人民政府應當加強對農業環境的保護，防治土壤污染、土地沙化、鹽漬化、貧瘠化、沼澤化、地面沉降和防治植被破壞、水土流失、水源枯竭、種源滅絕以及其他生態失調現象的發生和發展，推廣植物病蟲害的綜合防治，合理使用化肥、農藥及植物生長激素。”同時，在《土地管理法中》、《基本農田保護條例》中也有類似規定，這種內容重復且零碎的規定，既弱化了法律的統一性，又容易產生重疊重復。

在規制重疊之外，部門分割管理或協作不利，致使末端治理突出而源頭預防治理缺失，如《土地管理法》第39條關于耕地開墾的規定，只是要求如果在耕地開墾過程中破壞了周圍的環境，要按照當地的土地規劃退耕還林、還湖，在立法時并沒有考慮到該如何杜絕這種現象的發生，沒有將政策前置，或者政策出現了“斷片化”，由于沒有從源頭上發現問題，使得耕地問題“越保護越嚴峻”。

（二）農業耕地立法的碎片化

耕地保護制度作為我國的基本國策，并沒有像其他環境保護制度一樣制定有相應的法律，設立有專門的組織機構，相關法規條文松散地分布在諸如《土地管理法》、《基本農田保護條例》等其他法律法規中。關于土地中農用耕地保護的專項立法至今仍是一個空白，同時《環境保護法》、《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《固體廢物污染環境防治法》等法律雖然從不同側面、不同途徑、不同種類對土地污染的防治問題作了一些規定，但是相關法律條款都是原則性、概括性規定，并未形成系統的、可操作性的具體法律制度。［3］例如《水污染防治法》只是概括性地規定了利用工業廢水和城鎮污水進行灌溉時，應當防止污染土壤、地下水和農產品。雖然該法也規定排污時要遵循相應的標準，但是并沒有具體的操作細則和相應的監管措施，也沒有提出在排污未達到標準時的懲罰措施，更沒有具體制度保障其按規定標準實施。所以現實中當真正用污水灌溉時，要做到防止污染土壤、地下水和農產品是很難的。①《水污染防治法》第24條：利用工業廢水和城市污水進行灌溉的，縣級以上地方人民政府農業行政主管部門應當組織對用于灌溉的水質及灌溉后的土壤、農產品進行定期監測，并采取相應措施，防止污染土壤、地下水和農產品。《大氣污染防治法》中也只是對酸雨和二氧化硫控制區進行了簡單劃定，只能夠防治對耕地的酸性污染，對于大氣污染可能對耕地造成的其他污染是沒有任何防范措施的；而《固體廢物污染環境防治法》雖然也基本控制了固體廢物的污染，但還有很多制度不完善，如場地污染風險評價制度。［4］在耕地立法問題上，我國只對如何治理同種污染破壞行為進行了規定而沒有綜合性的法律保護策略，在《土地管理法》中，雖然對如何進行土地管理和控制耕地流失等方面做了相應規定，但對土地生態環境惡化的預防及補救規定很少，更沒有具體措施，無法對耕地進行全面有效的保護。相應的在《水污染防治法》、《固體廢物污染環境防治法》等法律規范中也是如此，沒有明確規定在許可范圍內排污所可能導致的土地污染現象，因此廢水處理、垃圾焚燒或填埋等都有可能致使污染物隨環境媒介轉移污染，由于傳統立法上的碎片化導致這種轉移的污染被忽視，那么對于耕地就會造成不可磨滅的危害。［5］

不僅如此，在法律責任方面，立法上也存在碎片化。現行土地污染防治的法律規范中找不到有關法律責任方面的規定。法律責任是實現土壤污染防治目標的重要保障，法律責任主體以及相應的法律責任的規定缺失，也致使一些嚴重污染土地的行為得不到法律追究。［3］在行政立法方面也是如此，立法上的碎片化問題，給環境行政執法帶來了諸多的難題。根據現行法律的規定，做出行政處罰的環保部門只能在行政相對人不履行行政處罰決定的十五日內未起訴、六十日內未申請復議的情況下才可以向人民法院申請強制執行。而且即使在強制執行的情況下對企業的最高處罰額度僅為10萬元。因此我們不難看出，一旦企業向耕地排污，即使企業被勒令禁止排放，但是由于只能在60日后才能對超標排污的企業實施強制措施，所以事實上，土地環境污染情況并不會得到改善，而且對于企業來說為了經濟效益，有時候它們寧愿繳納罰款也不愿意去投資購買污染治理設施或者停止排污。我國耕地立法體系上的碎片化、單一化，實踐上的不可行性，法律規章制度上的形式化等諸多問題都證明了加強環境法律政策整合是十分必要的。

（三）農業耕地行政管理部門、管理程序的碎片化

我國傳統行政管理部門及管理程序，往往由于各自部門的管理局限而造成了“各掃門前雪”的狀況，在環境治理、生態保護等方面單打獨斗、互不往來，形成了政府間的“零和博弈”關系。這使各地政府的決策成本、治理成本等行政成本大為增加，導致環境生態治理等需要各城市部門機構之間相互合作才能完成的任務無法有效完成，而且各部門之間對同一問題交叉執法、責任重疊、多頭管理的現象也逐漸顯露出弊端。在我國土地污染防治法的執法體系當中這些問題表現得尤為明顯。查閱相關資料我們不難發現，管理我國農用地的主要部門是國土資源部，負責組織指導耕地保護、基本農田保護、土地整理、復墾、開發工作。同時農業部又設立了農墾局和種植司，這兩個分部門也負責農用地的保護、復墾等工作。環境保護部中的生態保護司下設機構農村環境保護處同樣肩負著耕地的保護工作，各部門之間職責不明確、執法交叉沖突，有的越權執法，有的違法執法，這些都嚴重影響到了行政執法的效率。②黑龍江齊齊哈爾市齊化集團污染事件中，齊化集團一次大的污染事故致使齊齊哈爾市昂昂溪區榆樹屯村包括66畝耕地在內的428畝土地“長久不能利用”。但是政府的招商部門為了當地經濟發展，不顧村民反對，將428畝被污染土地出租給齊化集團。針對這一違法行為，農業部、國土資源部、環保部相互推諉責任，國土資源部以齊化集團違反土地管理法相關規定為由，僅對其處以30萬元罰款了事，對于土地污染的其他問題該如何處理，只是推脫應咨詢地籍部門，環保部則謊稱428畝土地經化驗沒被污染。這一系列問題導致7年之間土地一直被閑置，而這家企業早已不復存在。長久以來，以經濟發展作為衡量政府政績的重要指標存在弊端，這種單一的政績考核方式將經濟的發展作為政府工作的重心，只顧著地方發展經濟，而忽視了環境保護，環境法律政策更是得不到有效執行。［6］地方政府對可持續發展理念的認識有失偏頗，只一味地追求高速發展，提高GDP的增長。比如政府中負責招商引資的部門在制定吸引外資的優惠政策時沒有考慮到引入投資的同時也引進了新的污染，甚至以減少企業稅收、免環保審批和免除收取排污費等作為優惠條件來招商引資。另一方面環保部只將注意力放在了耕地被破壞后的治理上，在制定政策時沒有考慮到導致此種污染現象的原因，這就形成了“招商部門引進污染、環保部門治理污染”的惡性循環。這種部門之間執法的交叉沖突勢必導致行政執法條塊分割，提高了執法成本，犧牲了環境利益。

環境法律政策的碎片化，導致管理機構的碎片化，環境行政政策紛繁復雜，環境行政機構眾多，法規政策沖突，部門工作不協調。有的環境標準尚沒有制定，有的已經過時，環境行政執法不到位、力度不夠、缺乏針對性，更為嚴重的是這導致了行政成本的直線上升和執法效率的直線下降，造成不必要的行政浪費。所以我們必須正視這個問題，認識到政策整合的重要性。因此必須加強對相關法律制度的研究，不斷完善有關耕地保護的各項法律法規，加強部門的整合與協調，開辟耕地污染防治的新局面。

三、耕地保護環境法律政策的整合對策

綜上分析，法律政策碎片化是耕地污染的重要原因。因此，要梳理與耕地保護相關的法律規則，通過管理部門內部整合，解決部門之間因職能不同而導致的規則碎片化。同時，通過部門間的外部整合，解決跨部門政策規則沖突重疊或相向而行。最終通過內外整合，使耕地保護的相關政策能夠協調配合。

（一）遵守可持續發展的整合理念

針對我國農業耕地存在的“重治理輕預防”的理念，在健全和完善有關耕地污染防治的法律政策時，應該尊重生態系統協調性與整體性，以可持續發展理念協調相關部門的行為規則。換言之，這種整體觀不應該只是耕地主管部門的理念，也應該將這種環境保護的觀念滲入到其他部門中去，當各個部門法律政策之間發生沖突時，應該以可持續發展原則進行審視，避免以耕地污染破壞為代價追求狹隘的部門利益。當今某些法律政策條文中強調以人為本，有些人就將這種以人為本的理念單純地解釋為注重經濟利益，任何事情都要以經濟發展為首要目標，以人類進步為主要目的，甚至不惜犧牲環境利益。正因如此，雖然有龐大的環境法律政策規則，污染狀況卻沒有得到多大的改善，反而似乎出現了一個悖論：“環境法的發展與環境問題的惡化在一定程度上幾乎同步。”［7］究其原因，整合理念的缺失是重要因素。因此，我們應該堅持以人為本的理念，在追求人與自然和諧發展的同時，把整合理念真正融入到環境保護政策制定和執行中。立足于該理念，在耕地保護方面可以由國家組織成立一個專門的環境監管機構，該機構負責審議和協調環境政策，考量各部門、各地方政府有關耕地的法規政策，并把對環境問題的考量置于各政府部門工作的核心，綜合考慮環境、經濟和社會的全面可持續發展問題，與此同時制訂相應的獎罰制度，以保障該制度的有效執行。

（二）協調完善立法，從立法上解決碎片化

農業部門、環保部門、國土資源部門等各行政部門在監督治理耕地污染方面存在多頭管理。管理部門太多且分工不明，缺少配合協調，就會導致各管理主體間出現互相推諉或者爭相管理的現象。因此，在立法時，就應明確各主管部門的職權范圍，規定相對完善的土地污染防治行政管理體制。農業行政主管部門根據其職責范圍對農用土地環境進行調查、監測，防治農用地土地污染。土地管理部門負責對非農用地尤其是工礦企業所在地的土地環境進行調查、監測，防治土壤污染。地方政府還應建立一個有關耕地保護的協調機制，促進跨部門政策合作，從源頭上解決政策法規政出多方、相互沖突的現象。

（三）協調完善部門執法，解決執法部門和執法程序的碎片化

在環境污染問題出現時，由于部門執法權的相對局限性和專門化，容易造成執法部門對污染問題自掃門前雪的現象。因此，必須對部門管理的行為進行整合，在外部進行整合時主要是解決跨部門執法合作問題，使各相關部門能夠在各自職責范圍內考慮污染問題。［5］在內部進行整合時，針對我國現階段的耕地污染現狀，政府應該將各部門零散的環保權力收歸環境保護部，各地賦予環境保護管理部門以污染協調的權力，協調耕地污染保護相關部門的管理權限，明確各執法部門的職責，避免各主管部門職責交叉，以致在出現污染問題時相互推諉責任，造成問題的擱置，導致污染無法解決。我們都知道環境問題出現而不解決的話，最終只能導致污染情況越來越嚴重。耕地污染相對于其他污染更具治理恢復的復雜性，如果執法部門或者其他社會團體組織個人將污染問題上報，但是由于沒有一個統一的執行程序來規范各部門如何行使職責解決問題，結果導致當事人無章可循、到處碰壁，污染得不到解決，有害物質深入到土地深層，不僅造成耕地的毀滅性危害，還對其他一些環境主體如河流等造成潛在危害。所以，環保總局在分配各部門的環保責任義務之前，可以與上文筆者提到的專門的環境監管部門合作，建立一個統一的執法程序，提高執法效率，避免耕地保護執法部門執法權和執法程序的碎片化。

耕地的保護需要完善的法律體系保駕護航，僅僅依靠政策和《綱要》等文件的出臺力度是遠遠不夠的，而目前我國在耕地領域的專門立法仍處于一個空白狀態，環境政策法規及相關規定松散而不系統，行政管理部門繁多且效率低下，思想理念上、部門執法上也都存在著碎片化，因此要解決耕地污染嚴重的現狀，必須在堅持可持續發展的原則下借鑒國外經驗，堅持整合的思想理念，建立一個專門的環境監管機構，對立法以及執法部門之間的碎片化現象化整為零，解決各種碎片化問題，找到一個適合中國農業耕地發展的正確方法，使之更加適應世界范圍內環境保護的發展。

［1］Frank Biermann，Olwen Davies，Nicolien van der Grijp．Environmental policy integration and the architecture of global environmental governance［J］．Int Environ Agreements，2009，（9）：351-369．

［2］萬勁波．農業環境保護與環境政策一體化［J］．世界農業，2000，（8）：35－36．

［3］竇強．我國土地污染問題的法律規制［EB／OL］．（2008－07－01）［2012－05－12］．http：／／www．riel．whu．edu．cn／article．aspid＝29413．

［4］武希艷．我國耕地污染立法研究［D］．重慶：重慶大學法學院，2011．

［5］孫法柏．英國環境法律政策整合的機制與實踐［J］．山東科技大學學報：社會科學版，2012，（1）：52－59．

［6］陳世軍，孟蕊，田義文．我國耕地污染防治的法律思考［J］．安徽農業科學，2008，36（6）：2493－2494．

［7］孫法柏．現代環境法的運行機制：對英國環境法的研究［D］．長春：吉林大學法學院，2010．

Integration of Law and Policy for Environmental Protection of Arable Land

SUN Fa-bai，GUO Ting

（School of Law and Literature，Shandong University of Science and Technology，Qingdao 266590，China）

Serious pollution of arable land in China is related to fragmentation of legal policies and management conflicts between different departments．To protect green environmental farmlands，integration of laws and policies should follow basic principles．It is suggested that coordination between legislation and law enforcement should be improved to solve the problem of fragmentation in legislation and enforcement procedure．Meanwhile，it is very important to pursuit sustainable development bymeans of integration of policies and laws．

arable land；environment；law and policy

D912．6

：A

：1672－3910（2013）03－0093－05

2012－12－23

教育部人文社科規劃項目（12YJA820062）

孫法柏（1970－），男，山東新泰人，教授，博士，從事環境法研究。