經濟法視野下的教育產業問題研究

□李大毅

(山西大學法學院，山西 太原 030006)

教育產業，即國民教育體系中以市場為導向，受基本經濟規律制約部分形成的產業。近年來，該產業在國民經濟發展中的重要性日益增強，其基本定位及發展方向等問題在學界也引發了廣泛的討論。為解決我國教育產業實踐中產生的各種問題，促進其蓬勃發展，需要從經濟法的角度對我國教育產業進行重新的審視與定位。

一、教育產業概念的提出

首先必須明確的是，本文所稱的教育產業，與“教育產業化”問題有本質區別。所謂“教育產業化”是我國教育改革中涌現出的一種思潮，其主要目標是將整個國民教育體系納入市場范疇，利用市場規律中“優勝劣汰”機制促進教育發展［1］。由于該理論與我國教育以公有化為主導的國情不符，因此在實踐中產生了大量難以解決的問題。2006年新華社社論《教育產業化之禍害》為教育產業化問題進行了蓋棺定論:“教育產業化背離了教育的本質，嚴重損害了教育的形象。要大力促進教育公平，必須旗幟鮮明地堅持教育的公益性。”［2］

雖然“教育產業化”在我國已被實踐證明是難以實現的，但不可否認的是目前我國教育體系中確實存在以市場為導向的部分。與“事業型教育”不同，這部分教育活動并不直接與國家財政掛鉤，而是完全面向市場和社會需求，在培養人才的同時也創造了大量社會財富。時至今日，這部分教育活動已發展至一定規模，成為國民經濟中一個獨立的產業——教育產業。

相比“事業型教育”，教育產業主要有三個特點:首先是市場導向性，隨著社會的不斷發展，傳統的事業型教育已難以滿足人民群眾在文化教育方面日益擴大的需求，教育產業也就應運而生。在事業型教育已經保證了社會教育公平的前提下，教育產業面向社會大眾對高水平、多方面教育的進一步需求，同時也最大限度地利用了社會閑置教育資源，形成一個獨立的教育市場。這就要求教育產業的發展必須以市場規律為導向，從而滿足人民群眾的教育需求。其次是形式多樣性，產業型教育涵蓋內容十分廣泛，包括了文化知識、實踐技能、興趣特長等多個方面。不同的教學內容也決定了其需要采取有別于傳統教育的多種教學形式。特別是近年來隨著信息技術的發展，許多如網絡教學等新的教學形式紛紛出現，也使對教育產業的監督管理工作難度增加。最后是自主發展性，大部分產業型教育都游離于政府教育部門直接監管之外，在發展方向、管理模式等方面都具有比事業型教育更大的獨立自主性。教育產業的這種特點具有雙重性:一方面使其受到來自外界的束縛相對較小，在教育改革實驗方面也更加靈活;另一方面也給許多不規范現象的出現帶來了可乘之機。

需要說明的是，對教育產業的研究并非意味著否定“事業型教育”在我國國民教育中的主導地位。事實上，面向市場的教育產業是事業型教育的必要補充，其在特長培養、綜合素質提高方面具有天然優勢，此外教育產業的迅速發展從另一側面也對公立教育起到了激勵作用，因此教育產業的存在與發展和事業型教育的主體地位是并行不悖的。

二、我國教育產業基本構成與現狀

教育產業在我國經濟運行中發揮著不可忽視的作用。一方面其作為第三產業的重要組成部分，本身就具有強大的經濟潛力，能夠吸引與創造可觀的社會財富;另一方面教育產業也能帶動一系列相關產業的發展，在整個國民經濟發展中起到很強的推手作用。目前，我國教育產業發展迅速，在國民教育體系中的地位也在不斷提升，大有與事業型教育分庭抗禮之勢。從目前實踐來看，內部統籌協調問題是制約教育產業發展的主要因素之一，也是對其開展規制監督工作的必要著眼點，因此有必要對教育產業的組成結構做一簡要分析。

教育產業主要由三個部分組成:其一是民辦教育，也即“國家機構以外的社會組織或者個人，利用非國家財政性經費，面向社會舉辦學校及其他教育機構的活動”［3］。這是教育產業目前最主要的組成部分，不但包括與“事業型教育”并行，能夠授予被國家社會承認證明憑證的“主體教育”，也包括以學習提高或訓練技能為目的，不授予正式文憑的“輔助型教育”。其最大的特點是教育活動的組織者是有獨立經濟社會地位的實體，因此也是教育產業中最為“正規”的組成部分。其二是短期培訓，指為實現某一特定教學目標而進行的短時間培訓教育。這部分教育活動的本質特點在于其臨時性，其多采用“學習班”、“講座”等比較靈活的形式開展，沒有固定的專門教學場地及教學人員，而是根據實際需要租賃場地與外聘教師，教育活動的組織者和實施者在很多情況下也并未進行國家承認的登記備案。目前，由于這種形式的教育模式能夠適應群眾教育便捷化的需求，成本與收費也相對較低，因此在社會上較為流行。例如常見的“家教”，很多采取的就是這種形式。其三是教育服務，這部分泛指所有為事業型教育及前兩種產業型教育順利展開提供相關服務的活動。其內容十分廣泛，例如近年來出現的教育咨詢、教育中介等，都屬于此類范疇。這類活動是教育市場化和專業化發展到一定程度的產物，因此其發展也同樣離不開事業型教育及前兩種產業型教育。

教育產業三個組成部分在我國的發展目前并不平衡，其中民辦教育部分在份額比例上占據絕對優勢，但從目前的市場需求來看，這部分內容尚有很大的發展潛力亟待挖掘［4］;短期培訓部分近年來比例有所增加，但由于其本身不正規，缺乏監督部門的引導與規范，因此始終無法發揮其在我國教育產業發展中應有的作用;而教育服務部分在我國尚處于起步階段，是我國教育產業中具有較大發展空間的部分。總而言之，為實現我國教育產業的升級與優化，實現產業各組成部分間的協調穩定發展，需要在該產業的發展結構問題上做文章。

三、我國教育產業中的相關問題及其經濟法律規制

教育產業迅速發展的同時也產生了許多相關問題，嚴重影響和制約著我國教育產業的發展。這些問題主要表現為兩大方面:首先，是教育市場管理混亂問題。目前，各種“學校”“培訓機構”大量涌現，提供服務的水平參差不齊，更有甚者，借教育培訓之名，行詐騙、迷信等非法活動之實。尤其在短期培訓、教育服務這兩個靈活性較強的領域，該問題表現突出，侵害教育消費者的事例時有發生。面對上述問題，國家雖采取了一系列管理措施，但由于沒有專門性、體系性的監督管理機制，只能做到事后的清查與彌補而無法防微杜漸，因此收效甚微。其次，是我國教育產業競爭力問題。目前我國教育相關企業雖然大量涌現，獲得了一定程度的發展，但各企業普遍大而不強，缺乏長期穩定的發展動力。一方面由于各教育企業競爭力相對不足，從而限制了整個教育產業的發展，最終導致群眾對教育需求無法滿足;另一方面，也由于教育產業內部結構不完善，無法帶動相關產業全面協調發展，使其在國民經濟發展中難以真正起到應有的推動作用。

事實上，以上兩方面問題的產生歸根結底是由于我國教育產業發展缺乏有效的法律規制。雖然我國已有多部與教育相關的法律規范，但基本以行政類法規為主。事實上，與傳統的事業型教育不同，教育產業是以市場為導向主要受市場規律制約的，僅憑行政法強制手段加以干涉無法解決所有問題，必須在硬性規定之外加之以符合市場規律的法律引導。而在這一點上，經濟法具有其他部門法所不具備的天然優勢。

由于經濟法由市場規制法與宏觀調控法兩大部分組成［5］，其對教育產業的調整與規制也表現為以下兩個方面:

首先是市場規制法，教育產業的健康發展需要一個規范有序的市場狀況。而要實現這一點，一方面要避免教育市場上的惡性競爭，創造一個公平有序的市場競爭環境;另一方面也需要嚴厲打擊部分教育從業者以培訓名義實施的欺詐等違法行為，對教育消費者的合法權益予以切實保護。因此，需要結合教育產業的實際特點，通過市場規制法律法規完善教育市場的運行機制，為在此基礎上教育產業的進一步發展奠定基礎。其次是宏觀調控法，針對我國教育產業發展速度與質量不成比例，在經濟發展中難以真正發揮其帶動作用的現狀，需要一系列相關法規政策，從宏觀角度對教育產業的發展方向進行調整，不遺余力地促進其成長壯大，尤其是在產業布局規劃及金融信貸條件方面承認其獨立的產業地位，最大限度地給予其支持與方便。只有這樣，才能使我國教育產業既能迅速發展，同時發展方向也能與國家經濟路線、人才培養的現實需要相統一，不至于偏離既定的軌道。

另外需要強調的是，由于實踐中教育產業相關問題的復雜性，這兩個方面的調整通常是互相包含互為補充的。完善的市場狀況是宏觀調整促進工作展開的前提，而明確的調控方針與目標反過來也能促進市場規制工作的實現［6］。總之，必須同時發揮經濟法兩大組成部分在教育產業領域的作用，才能最終實現其健康有序發展的目標。

四、我國教育產業經濟立法現狀及相關建議

目前，國家已經意識到教育產業法治化問題的重要性，與其相關的立法也在不斷完善。其中比較有代表性的有2002年12月九屆全國人大常委會第三十一次會議通過的《中華人民共和國民辦教育促進法》及隨后頒布的一系列實施細則。該法律的制定實施為教育產業中最重要組成部分——民辦教育的管理規制提供了基本法律框架，改變了教育產業領域“無法可依”的狀況。

但在實踐中，與教育產業相關的法律法規尚存在許多問題。首先，從宏觀層面上來說，缺乏高層次經濟法律對教育產業發展法治化進行全局性統領，《民辦教育促進法》雖名為“促進法”，但究其內容而言，基本以行政性規定為主，缺乏從經濟發展角度對民辦教育的引導和推進，難以起到宏觀上的統領作用;其次，從微觀層面上來說，目前與教育產業相關的立法中存在缺位問題，特別是對于短期培訓、教育服務型的教育活動，缺乏有效的法律監控機制，使得大量的教育產業行為游離于法律規定之外;另外，從實踐的角度來說，目前與教育產業相關的法律規定存在脫離現實需求的情況，對很多產業型教育活動做出了“一刀切”式的籠統規定，在客觀上限制了教育產業的發展。針對教育產業發展運行中存在的這些問題，從經濟立法角度提出三點建議:一是在立法過程中對事業型教育與產業型教育區別對待，真正意識到教育產業及其法治化的客觀必要性，改變過去從所有制角度對教育種類進行簡單劃分的做法，從經濟社會的角度對二者進行準確的法律定位。同時通過法律明確規定確認教育產業在經濟法領域的獨立地位，針對其面向市場、育人與盈利相結合的基本特點，采取區別于事業型教育的不同法律規制方法。二是轉變過去籠統的行政限制，更多采取經濟手段對教育產業進行調整。相比行政法而言，經濟法的最大特點在于其尊重客觀經濟規律的要求，多采用間接手段對經濟進行調整和干預［7］。面對新興的教育產業，必須考慮如何在規范和解決其運行中存在問題的同時，不至于“管得過死”影響其正常發展。現階段簡單采取行政強制手段對教育產業加以限制的做法已不能適應新形勢的要求，因此采取有別于行政命令的“引導型”經濟立法是目前比較理性的選擇。三是加大與短期培訓、教育服務相關的專項立法力度，將其納入法律規范調整的范疇。由于《民辦教育促進法》中對民辦學校、培訓機構的設立條件、行為規范等做出了明確規定，因此實踐中教育產業相關問題大量出現在缺乏法律規定的短期培訓及教育服務部分。法律漏洞的存在，導致目前許多違法行為都借這二者之名大行其道，給教育市場運行帶來極大的混亂。又由于這兩類行為在目前的教育市場上大量存在，已成為教育產業發展的新興增長點，因此對這兩類行為不能簡單地采用封堵的手段，而應該在充分把握其特征的基礎上，加強專門針對這兩類行為的經濟立法，將其納入法律規制范疇，用法律約束其健康持續發展。

［1］何小忠，劉華芳．論教育產業化的邊界［J］．湖南文理學院學報(社會科學版)，2004，(4)．

［2］王秀華．教育產業化引起的幾點思考［J］．十堰職業技術學院學報，2006 ，(1)．

［3］朱紅，朱敬，王素榮．教育產業化的經濟學詮釋［J］．經濟問題，2007，(8)．

［4］甘慧玲．法律視角下的民辦教育現狀與改革原則［J］．商品與質量·科教與法，2011，(10)．

［5］王繼軍，張林江．市場經濟應是民主與法制經濟［J］．經濟問題，1998，(1)．

［6］漆多俊．經濟法基礎理論(第四版)［M］．北京：法律出版社，2008．

［7］董玉明．與改革同行：經濟法理論與實踐問題研究［M］．北京：知識產權出版社，2012．