保障房建設(shè)走出資金困境的措施分析

趙雷，林沙沙

(山東建筑大學(xué)管理工程學(xué)院，山東 濟(jì)南 250101)

0 引言

保障住房作為一種社會(huì)福利住房，是中低收入人群基本的生活保障，受到社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。房地產(chǎn)行業(yè)屬于資金密集型產(chǎn)業(yè)，充足的資金供應(yīng)是保障住房發(fā)展的關(guān)鍵因素。國(guó)內(nèi)保障住房自2007年開(kāi)始持續(xù)升溫，但由于起步晚，工作量大，保障住房發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)了許多問(wèn)題。隨著國(guó)家對(duì)人們生活質(zhì)量關(guān)注度的不斷提高，保障住房的地位也逐步提升，各級(jí)政府把保障住房作為地方的重點(diǎn)核心工作。但是在增加建設(shè)力度的同時(shí)，建設(shè)資金來(lái)源成為嚴(yán)峻的問(wèn)題，資金困境現(xiàn)已成為制約國(guó)內(nèi)保障住房發(fā)展的瓶頸。

針對(duì)保障住房的資金困境，國(guó)內(nèi)專(zhuān)家學(xué)者的研究焦點(diǎn)集中在如何擴(kuò)大資金來(lái)源等方面。目前REITs(Real Estate investment Trust)等創(chuàng)新手段受到社會(huì)各界的重視，國(guó)內(nèi)學(xué)者韓林認(rèn)為ABS(Asset-Backed securitizatisn)可以提高公租房的資金變現(xiàn)價(jià)值[1]。廣東師范大學(xué)王勇指出LPFs(Listed Property Funds)可以有效地解決資金短缺的保障住房與社會(huì)投資資金的對(duì)接問(wèn)題[2]?，F(xiàn)階段的研究主要集中于資金來(lái)源上，而對(duì)于融集資金的管理研究近乎空白。保障住房的融資問(wèn)題必須從建設(shè)全過(guò)程著手，在融資階段，為增加保障住房的資金來(lái)源，通過(guò)現(xiàn)有的融資渠道提出納入私人資金和企業(yè)資金的構(gòu)想，對(duì)增加保障住房的資金供應(yīng)量問(wèn)題從根源上開(kāi)辟了新的路徑。在保障住房建設(shè)過(guò)程中，提出加強(qiáng)建設(shè)資金的監(jiān)管力度，高效運(yùn)營(yíng)建設(shè)資金。在保障房分配階段，提出采用有效地住房分配以及退出機(jī)制策略。在監(jiān)管角度對(duì)整個(gè)運(yùn)作過(guò)程的監(jiān)督管理提出了對(duì)策，可保證每一份投資資金實(shí)現(xiàn)自身的價(jià)值，研究成果對(duì)保障房建設(shè)管理有一定的借鑒意義。

1 中國(guó)保障住房的融資現(xiàn)狀

1.1 中央及地方財(cái)政支持

中央及地方政府的財(cái)政支持手段包括以下四種:

(1)中央政府財(cái)政直接專(zhuān)項(xiàng)撥款 中華人民共和國(guó)財(cái)政部公布的2011年中央財(cái)政支出情況報(bào)告指出:2011年中央財(cái)政主要支出項(xiàng)包括教育、醫(yī)療、社保、住房保障等共十四項(xiàng)，其中用于保障住房的資金額度為3822億，占2011年財(cái)政總支出94582億的4.04%，占2011年保障住房的資金總需求1.3萬(wàn)億的2.94%[3]。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)，中央財(cái)政收入逐年增長(zhǎng)，但是中央財(cái)政這塊大蛋糕在眾多需求劃分下，就顯得勢(shì)單力薄，保障住房若完全依靠中央財(cái)政支持，就無(wú)法按時(shí)完成建設(shè)任務(wù)。

(2)從各地土地出讓收益中提取 來(lái)自經(jīng)濟(jì)研究參考的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2010年全國(guó)的土地出讓金總額達(dá)27000億，若按規(guī)定，將土地出讓凈收益不低于10%的比例用于保障房建設(shè)[4]，若按27000億的30%約8000億作凈收益計(jì)算，可以有800億的投資額參與住房保障建設(shè)，但在2010年實(shí)際數(shù)據(jù)顯示全國(guó)總共約有100億的土地出讓款用于保障建設(shè)，二者落差較大。土地出讓收入在地方財(cái)政中占比高達(dá)70%，地方政府的公共建設(shè)、固定資產(chǎn)投資都主要來(lái)源于土地收益，土地出讓金也同樣面臨僧多粥少困境。

(3)地方政府發(fā)行債券 地方發(fā)行債券從地方政府角度也增加了地方用于償還債券利息的支出，可以在一段時(shí)間內(nèi)解決保障住房的資金困難[5]，但是由于保障住房資金回收期長(zhǎng)，很難在短時(shí)間直接從項(xiàng)目上回籠資金償還債券利息，政府需要從其他渠道解決資金問(wèn)題，因此地方債券解決資金困境只是一時(shí)的，不能成為穩(wěn)定長(zhǎng)久的融資渠道[6]。

(4)公積金增值收益 1998年開(kāi)始，公積金就被看做保障房建設(shè)的有效資金來(lái)源。國(guó)家公布的《住房公積金條例》明確規(guī)定了住房公積金只能用于職工住房的新建以及修繕工程，限制了公積金的使用。因此，前期主要是以公積金的增值收益部分用于安居房等的建設(shè)投資，公積金尚不能直接用于保障房建設(shè)。

1.2 房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商參建保障住房

開(kāi)發(fā)商參建保障住房已經(jīng)成為現(xiàn)階段我國(guó)保障住房的第二大資金來(lái)源渠道。中華人民共和國(guó)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)文的建保[2012]91號(hào)中指出開(kāi)發(fā)商參建保障住房的模式有以下幾種:(1)開(kāi)發(fā)商可以以直接投資或者參股的方式參與公共租賃住房的建設(shè)并運(yùn)營(yíng)管理所持有的公共租賃住房;(2)公共租賃住房和廉租房住以政府代建為依托，在住房建成以后，政府按照合同標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行購(gòu)買(mǎi);(3)加大對(duì)公共租賃住房和建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用住房的投資;(4)在商品住房項(xiàng)目中，開(kāi)發(fā)商可以按照合同約定將配建的保障住房由政府回購(gòu)，或者無(wú)償返還給政府;(5)參與舊房改造、棚改等項(xiàng)目安置房建設(shè)。

1.3 住房公積金貸款支持保障房建設(shè)

區(qū)別于中央及地方財(cái)政支持中的公積金增值收益手段，公積金作為保障住房建設(shè)資金來(lái)源是指將繳納的公積金直接用于保障房投資。2010年下半年，由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部主辦、財(cái)政部、發(fā)展改革委員會(huì)承辦的公積金與保障住房會(huì)議在北京舉行，同時(shí)聯(lián)合7部門(mén)頒布了《關(guān)于利用住房公積金貸款支持保障性住房建設(shè)試點(diǎn)工作的實(shí)施意見(jiàn)》，在文件中明確規(guī)定公積金首先應(yīng)該按照職工住房資金需求留有充足的備付準(zhǔn)備金，結(jié)余部分公積金可以用于保障住房的建設(shè)[7]。但文件中明確規(guī)定:投資比例不得超過(guò)50%;貸款利率以個(gè)人住房公積金貸款利率為基數(shù)上調(diào)10%收取，禁止無(wú)償使用;投資項(xiàng)目必須嚴(yán)格按照國(guó)家規(guī)定。

將公積金納入保障房融資體系，減緩了保障房建設(shè)的資金壓力，也提高了閑置公積金的使用效益，同時(shí)也凸顯了公積金的社會(huì)福利屬性。自《實(shí)施意見(jiàn)》出臺(tái)后，在全國(guó)28個(gè)城市試點(diǎn)推行，但由于時(shí)間尚短，經(jīng)驗(yàn)不足，在具體實(shí)施過(guò)程中困難重重，仍無(wú)法成功解決保障住房資金難題。分析其原因主要有以下幾個(gè)方面:(1)公積金屬企業(yè)與職工個(gè)人繳納的保障職工自己住房權(quán)益的資金，從本質(zhì)上講為私有資金，必須要保證擁有者的利益，在尚未出臺(tái)相關(guān)的保障政策之前，無(wú)法確定及時(shí)償還本金。(2)缺乏公積金投資的安全運(yùn)營(yíng)機(jī)制，呆賬、壞賬甚至公款挪用現(xiàn)象，成為公積金投資的潛在危機(jī)。(3)公積金總數(shù)雖大，但除去按規(guī)定需要扣留的資金外，剩余公積金不能全額用于保障房建設(shè)，只能起到輔助作用。(4)公積金多局限于本地市使用，受地域限制影響較大，無(wú)法達(dá)到供需相平衡狀態(tài)。

1.4 房產(chǎn)稅提供建設(shè)資金

國(guó)內(nèi)將首個(gè)房產(chǎn)稅試點(diǎn)選在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的直轄市:上海市和重慶市。上海市政府在2011年初頒布的《上海市開(kāi)展對(duì)部分個(gè)人住房征收房產(chǎn)稅試點(diǎn)的暫行辦法》，辦法中明確指出，該地區(qū)房產(chǎn)稅收的收入為該地區(qū)的保障住房建設(shè)提供建設(shè)資金。房產(chǎn)稅的初衷為國(guó)家限制房?jī)r(jià)，防止炒房，對(duì)購(gòu)買(mǎi)二套房屋者以及外地購(gòu)房者的一種限制行為，但2011年上海征稅額達(dá)2億后，對(duì)于房產(chǎn)價(jià)格的調(diào)控作用卻見(jiàn)效甚微。在房產(chǎn)稅無(wú)法全國(guó)普及的情況下，房產(chǎn)稅不可能解決保障房的資金問(wèn)題[8]。

1.5 保險(xiǎn)業(yè)提供部分資金

保險(xiǎn)行業(yè)進(jìn)入保障房建設(shè)的項(xiàng)目鮮為人知，在2011年10月，國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行合作引入中國(guó)太保合作投資天津市公租房建設(shè)，為險(xiǎn)資引入保障建設(shè)開(kāi)辟了道路。但在首期投資30億元之后，后續(xù)資金出現(xiàn)“斷檔”。因此可以看出，保險(xiǎn)業(yè)的投資可選性較強(qiáng)，受到的監(jiān)督與限制比較多，穩(wěn)定性固然重要，但利潤(rùn)率卻是保險(xiǎn)業(yè)首要考慮因素。在試行受阻之后，未知的困難只會(huì)越來(lái)越艱巨。如果能探索出一條適合引入險(xiǎn)資的正確之路，或許在將來(lái)保險(xiǎn)業(yè)也可以為保障住房事業(yè)貢獻(xiàn)出一份力量。

2 中國(guó)保障住房融資困境的成因

2.1 物價(jià)上漲，成本增加

在高房?jī)r(jià)的驅(qū)動(dòng)下，建材價(jià)格、人工工資都在應(yīng)聲上漲。保障住房雖然是一種社會(huì)福利性產(chǎn)業(yè)，但是它自身的本質(zhì)也屬于房地產(chǎn)的一類(lèi)。它具備房地產(chǎn)行業(yè)資金密集性、人員密集性的特性。政府一直重視保障住房的建設(shè)，嚴(yán)令禁止保障住房建設(shè)過(guò)程中的偷工減料，因此保障住房的低價(jià)主要來(lái)源于政府無(wú)償提供土地、政府財(cái)政補(bǔ)貼以及開(kāi)發(fā)商降低利潤(rùn)空間。因此，隨著物價(jià)的增加，保障住房的建設(shè)成本必定會(huì)上漲，所需要的建設(shè)資金逐年增長(zhǎng)，在資金來(lái)源一定的情況下，必然會(huì)出現(xiàn)建設(shè)資金供應(yīng)不足的困難。

2.2 缺乏金融渠道

現(xiàn)階段，國(guó)內(nèi)保障住房的資金來(lái)源多為官方渠道，例如:財(cái)政支出、公積金等。由于我國(guó)的金融市場(chǎng)起步較晚，為國(guó)內(nèi)保障市場(chǎng)融資起到杠桿調(diào)節(jié)作用的金融手段尚且不成熟。我們必須學(xué)習(xí)借鑒，進(jìn)行金融創(chuàng)新，將金融機(jī)制的杠桿作用利用起來(lái)，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的保障住房融資模式，依靠金融渠道走向市場(chǎng)化[9]。

2.3 利潤(rùn)率低，開(kāi)發(fā)商參建積極性差

保障房在源頭降低了開(kāi)發(fā)商的開(kāi)發(fā)成本。但是，從銷(xiāo)售角度分析，拉低了售價(jià)，降低了小區(qū)的檔次，降低了開(kāi)發(fā)商的利潤(rùn)點(diǎn)。自2010年以來(lái)，中央宏觀調(diào)控開(kāi)始后，房地產(chǎn)市場(chǎng)受到嚴(yán)重影響，房地產(chǎn)市場(chǎng)出現(xiàn)蕭條現(xiàn)象，銷(xiāo)售難度增大，開(kāi)發(fā)商回籠資金面臨較大困難，土地市場(chǎng)也逐步降溫。保障住房是困難居民的居住場(chǎng)所，因政府財(cái)政緊張，加上不能全部依靠開(kāi)發(fā)商完成保障住房建設(shè)，所以需要不斷增加資金來(lái)源渠道，才能進(jìn)一步完成保障住房的工作。

2.4 建設(shè)資金缺乏有效監(jiān)督管理

現(xiàn)階段的保障房建設(shè)方式混雜，沒(méi)有形成統(tǒng)一的模式，對(duì)于建設(shè)資金的使用情況沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的監(jiān)督管理部門(mén)，不免會(huì)有建設(shè)資金流失或挪作他用的可能。現(xiàn)實(shí)的建設(shè)資金通過(guò)多種渠道流入項(xiàng)目，要想理清現(xiàn)有的資金流向?qū)⑹且粋€(gè)浩大且困難的工程。必須制定明確的資金流向制度，嚴(yán)格監(jiān)督管理，才能保證建設(shè)資金的有效利用。

3 保障住房建設(shè)走出資金困境的措施

3.1 創(chuàng)新融資渠道，拓寬資金來(lái)源

3.1.1 構(gòu)建福利性金融體系

福利性金融體系是相對(duì)于商業(yè)性金融體系而言的，通過(guò)融集購(gòu)房者的資金來(lái)解決低收入人群住房問(wèn)題。我國(guó)國(guó)內(nèi)現(xiàn)階段除了住房公積金以外還沒(méi)有形成完整的福利性金融制度，以為低收入人群購(gòu)房之后提供后續(xù)的資金支持。福利性金融體系并沒(méi)有全部在公開(kāi)市場(chǎng)上自由分配，居民的貸款受到一定的條件限制，從這一角度考慮，福利性金融體系可以縮短國(guó)民之間的貧富差距，更加適合中國(guó)的國(guó)情。在政府的監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)下，由各級(jí)銀行執(zhí)行，建立完善的福利性金融體系，來(lái)解決低收入人群的住房困難，在國(guó)內(nèi)保障住房的政策指導(dǎo)下，與現(xiàn)有的商業(yè)性金融體系相互扶助，才有可能真正解決低收入人群的住房困難問(wèn)題。

3.1.2 鼓勵(lì)民間資本參與保障性安居工程建設(shè)

2012年6月，國(guó)務(wù)院頒布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》等文件，文件進(jìn)一步提出了各種各樣的引導(dǎo)民營(yíng)資本參與經(jīng)適房工程建設(shè)的方面，通過(guò)政策支持民營(yíng)資本參與保障住房的建設(shè)，為民營(yíng)資本參與經(jīng)適房項(xiàng)目建設(shè)創(chuàng)造良好環(huán)境[10]。據(jù)調(diào)查顯示，目前國(guó)內(nèi)僅溫州的民間資本就高達(dá)6000億元，而每年進(jìn)入國(guó)內(nèi)的外國(guó)資本也將近萬(wàn)億元，加總?cè)珖?guó)的民間資本，總額可高達(dá)10萬(wàn)億元，閑置的民間資本足以填補(bǔ)保障住房的資金缺口。

3.1.3 大力推進(jìn)房地產(chǎn)投資信托的發(fā)展

在2008年12月，我國(guó)國(guó)務(wù)院出臺(tái)的“金融國(guó)九條”中，首次將房地產(chǎn)投資信托基金(REITs)作為一種拓寬融資渠道的創(chuàng)新融資方式被提出。2010年由中國(guó)銀行組織的多達(dá)11個(gè)相關(guān)政府部門(mén)一起參與成立的“REITs試點(diǎn)管理協(xié)調(diào)小組”，并撰寫(xiě)了國(guó)內(nèi)第一例REITs運(yùn)營(yíng)方案。同年8月，50億元的天津?yàn)I海版廉租房REITs方案獲批，以事實(shí)打破了專(zhuān)家關(guān)于國(guó)內(nèi)第一家REITs案例為工業(yè)或者商業(yè)物業(yè)的預(yù)言，證實(shí)保障房地產(chǎn)是REITs踏入中國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)的第一步?！敖鹑趪?guó)九條”的出臺(tái)表明:中央政府已經(jīng)意識(shí)到REITs在保障住房市場(chǎng)的發(fā)展?jié)摿Γ瑖?guó)家層面正在極力營(yíng)造一種推進(jìn)REITs的環(huán)境[11]。香港和美國(guó)已經(jīng)完善的使用了房地產(chǎn)投資信托的融資方式，并且取得了成功，我國(guó)應(yīng)大力推進(jìn)房地產(chǎn)投資信托的發(fā)展，為保障住房解決資金困境。

3.2 豐富保障住房投資對(duì)象，提高開(kāi)發(fā)商參建積極性

在國(guó)外及香港地區(qū)的保障住房運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，保障住房建設(shè)過(guò)程中不僅僅只能開(kāi)發(fā)保障住房，可以投資于其他高收益的地產(chǎn)類(lèi)別，但用于保障住房的建設(shè)資金必須占主導(dǎo)位置。香港的商業(yè)配套以及新加坡的市價(jià)商品房都在保障住房體系中發(fā)揮著平衡現(xiàn)金流的作用。從投資者的角度，也為投資者提供了房地產(chǎn)投資的機(jī)會(huì)[12]。

開(kāi)發(fā)商投資保障住房建設(shè)的積極性降低主要是因?yàn)槭找媛实?。保障住房運(yùn)營(yíng)體系中可包含其他非保障物業(yè)，一定比例的配套商業(yè)、商品房不僅可以加快資金周轉(zhuǎn)、提供收益率，達(dá)到開(kāi)發(fā)商期望的收益率。如果保障住房有政府的優(yōu)惠政策能夠落實(shí)，相對(duì)于普通房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，開(kāi)發(fā)商可能會(huì)更加青睞于保障住房的投資。另一方面，保障住房小區(qū)內(nèi)配套商業(yè)的建設(shè)，可以以此提高保障房建設(shè)開(kāi)發(fā)商的開(kāi)發(fā)收益，也會(huì)提高開(kāi)發(fā)商參建保障房的積極性。

3.3 高效運(yùn)營(yíng)保障住房建設(shè)資金

3.3.1 建立高效的資金監(jiān)管體系

從融資的角度考慮如何增加融資額，不針對(duì)資金進(jìn)行管理，即使融資額不斷提升，保障住房的資金困難依然無(wú)法解決。高效的運(yùn)營(yíng)保障住房建設(shè)資金，可通過(guò)建立完善監(jiān)管機(jī)制，確保建設(shè)資金足額的參與到保障住房建設(shè)過(guò)程當(dāng)中。監(jiān)管的內(nèi)容主要是審核建設(shè)資金是否足額到位，建設(shè)過(guò)程中資金流向。結(jié)合國(guó)內(nèi)現(xiàn)狀，保障住房的資金監(jiān)管體系構(gòu)成可設(shè)計(jì)為外部及內(nèi)部?jī)刹糠?外部由法律法規(guī)、社會(huì)群體、媒體輿論、監(jiān)督委員會(huì)形成的閉環(huán)監(jiān)管體系，內(nèi)部為分階段分節(jié)點(diǎn)的按照各職能部門(mén)的職能的監(jiān)管體系。

3.3.2 改革和完善準(zhǔn)入機(jī)制

政府部門(mén)應(yīng)該不斷加強(qiáng)政府保障住房的預(yù)算管理制度，在保障住房的有關(guān)管理單位應(yīng)該做好各種前期準(zhǔn)備和預(yù)算工作，對(duì)不同項(xiàng)目進(jìn)行細(xì)致的核實(shí)。在對(duì)項(xiàng)目批準(zhǔn)后，管理部門(mén)應(yīng)該對(duì)此項(xiàng)目進(jìn)行備案，如果有調(diào)整應(yīng)該及時(shí)再次提交備案。除此之外，應(yīng)該不斷完善招標(biāo)的制度。保障住房建設(shè)必須嚴(yán)格按照《中華人民共和國(guó)招投標(biāo)法》以及相關(guān)法規(guī)細(xì)則進(jìn)行招標(biāo)，務(wù)必做好招標(biāo)程序的公正、公平、和公開(kāi)。招標(biāo)程序必須合法，不得有傾向和歧視性，在有關(guān)合同中，必須與招標(biāo)的文件內(nèi)容相一致。

3.3.3 完善保障住房退出機(jī)制

加強(qiáng)低收入住房保障對(duì)象的監(jiān)督和審查。從戶(hù)籍、家庭成員、收入等為低收入住房和享受低收入住房補(bǔ)貼人的資格進(jìn)行審查，不符合條件的低收入住房和不符合條件的低收入住房補(bǔ)貼人應(yīng)嚴(yán)格控制。完成財(cái)務(wù)管理規(guī)范政府低收入住房項(xiàng)目。由于保障住房的產(chǎn)權(quán)屬于國(guó)家，在申請(qǐng)對(duì)象的條件不再符合申領(lǐng)條件時(shí)，必須及時(shí)督促其返還保障住房的使用權(quán)，為更多需要的保障人群提供住房條件。

4 結(jié)語(yǔ)

保障住房一直是國(guó)內(nèi)一個(gè)重要的民生問(wèn)題，為了圓滿(mǎn)完成保障住房的建設(shè)任務(wù)，保證充足的建設(shè)資金供給是解決問(wèn)題的關(guān)鍵所在。拓寬保障房建設(shè)的融資渠道來(lái)擴(kuò)大資金來(lái)源;合理規(guī)劃保障住房建設(shè)中的物業(yè)組合，提升開(kāi)發(fā)商的參建積極性，在建設(shè)過(guò)程中加強(qiáng)對(duì)資金的管理，提高資金的利用效率，可以起到保證保障住房的建設(shè)質(zhì)量和數(shù)量，改變保障住房的建設(shè)資金困境的局面。

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