行政抽象命令后評估的法制化

周 麗，徐 林

(1.鹽城師范學院，江蘇 鹽城 224000； 2.鹽城市亭湖區人民法院，江蘇 鹽城 224000)

行政抽象命令后評估的法制化

周 麗1，徐 林2

(1.鹽城師范學院，江蘇 鹽城 224000； 2.鹽城市亭湖區人民法院，江蘇 鹽城 224000)

行政抽象命令制定機關應關注其實施情況，在必要時予以修改，以適應經濟、社會發展的需要。但事實上，由于制度缺位，制定機關對行政抽象命令出臺后是否達到預期效果，缺乏足夠的了解。而實行后評估，正好可以增加制定機關對行政抽象命令實施情況的了解，提高行政抽象命令的合法性與實效性，更好地保護行政相對人的合法權益。

行政抽象命令；后評估；評估標準；評估程序

“行政抽象命令”系指由行政主體制定的除行政法規和行政規章以外的規范性文件。而作為抽象行政行為的一種, 行政抽象命令對行政相對人權益的影響又遠遠超過了具體行政行為；由于其作為經常性的行政管理手段和擁有廣泛的制定主體, 又使其在數量上遠遠多于行政法規和規章。

評估，是指考察、判斷或者分析某類事物的質量、價值、程序和意義等。因評估的時間點不同，有前評估、中評估和后評估之分，文章中所討論即后評估，即指行政抽象命令在施行一段時間后，根據文件所取得的成效、存在問題，對其予以調查研究、進行綜合評估的一套方法，旨在得到客觀、科學的反饋信息，并從中加以總結，以便能及時修改、完善制度，更好地發揮行政抽象命令的作用。在行政主體制定行政抽象命令的過程中，由于各制定機關對文件起草、論證、審核等環節缺乏一定的規范，制文技術、制文條件、制文水平良莠不齊，行政抽象命令的質量和水準并非完美無缺，有淪為為部門利益或侵蝕公眾利益的可能。行政抽象命令后評估，是行政抽象命令制定程序的補充和完善，將有助于提高行政抽象命令的質量。為提高行政抽象命令的合法性與實效性，保護相對人合法權益，應對其建立較為完善的后評估制度，筆者對此展開論述。

一 行政抽象命令后評估的現狀

行政抽象命令后評估工作在我國起步晚，雖然很多地方都在進行積極探索，但可以借鑒的成功經驗較少。目前，無論中央還是地方都未能建立一整套成熟的后評估制度，存在問題較多，主要有以下幾方面。

1.后評估體系尚未形成。

目前從行政抽象命令后評估的實施情況來看，在評估對象、評估程序及評估標準上，都沒有形成統一的標準，評估工作的開展具有一定的盲目性和隨機性，對評估結果的準確性產生了直接影響。相對于中央行政機關實施的后評估來看，很多地方行政機關對文件后評估只是在需要時臨時決策、臨時行動，由于沒有固化行政抽象命令后評估制度，沒有規范程序，得出的評估效果差，而這樣評估必然不能保證評估效果，使評估流于形式。

2.后評估專業性較弱。

目前主要是由政府法制部門及其他行政機關組織、開展行政抽象命令的后評估工作，評估人員缺乏專業的知識。雖然這些評估人員對相關法律熟悉，但對他們而言后評估是一項新工作，沒有成功的經驗可以借鑒，在摸索中展開工作。同時由于行政抽象命令后評估體系不完整，制度不健全，評估人員缺乏一定的理論指導等等，正因為這些因素的存在，會降低行政抽象命令后評估的質量，影響效率，使得行政行政抽象命令后評估的客觀性與權威性得不到保證。

3.后評估缺乏科學性。

評估主體進行評估主要是用收集的信息加以分析后得出結論的方式，收集信息主要采用問卷調查、開座談會、走訪民眾等方式。而設計問卷、制定訪談提綱及確定參加座談會的人員都是由評估主體確定的，難免會有一定的偏向，對評估的公正性和客觀性產生影響。其次由于公眾能參與評估的機會較少，絕大部分評估工作都是由政府法制部門、文件制定機關或執行機關進行評估。歸根結底這仍是行政機關內部的自我評估，進而影響評估結果的科學性和客觀性。[1]

4.后評估價值難以體現。

實踐中，因沒有建立相應的制度保障以及責任追究制度，沒有將評估結果與部門工作的績效相掛鉤，造成無論是評估主體還是被評估對象都不重視評估工作的現象，導致相關部門對評估結果的后續處理工作不充分、評估應有的監督性不能充分發揮應有，這不僅對評估工作價值會產生影響，無疑也是對公共資源的巨大浪費。

二 行政抽象命令后評估制度的設想

1.評估主體的選擇——多元化的評估主體。

由誰對行政抽象命令直接關系到后評估結果的客觀、公正，關于后評估主體，主流觀點有三種：(1)僅指行政抽象命令制定機關。(2)除制定機關外還應有相關領域的專家、文件執行機關、利益相關者和社會公眾。(3)認為我國應建立獨立、專業的評估機構，有專職的、水平較高的專業評估人員。[2]三種觀點仔細思考后筆者認為，第一種行政抽象命令制定機關的評估只是一種自己評估，不能體現其價值。而第三種將行政抽象命令交由專業評估機構進行評估，評估質量能有所保證，評估結果具有較高的公正性和科學性，但我國受人力、財力的限制，欲在短時間成立專業評估機構由較為困難。第二種主體更符合我國國情，滿足后評估制度的需求。

在評估主體的確定上，應具有廣泛性和民主性。我國應建立由行政抽象命令制定機關、相應執行部門、司法機關、社會公眾以及專家學者組成評估小組，參加的多元化評估主體來負責評估工作。[3]負責后評估工作人員應盡量全面，擴大公眾參與評估的渠道，最大化的保證評估工作的民主性。同時，要鼓勵和支持社會力量如高校、科研院所建立評估機構，把行政抽象命令后評估作為研究課題，獨立開展評估工作，更好地體現評估的專業性和客觀性。

2.評估對象的范圍。

目前實施后評估的行政抽象命令一般內容相對簡單，涉及的執法部門較少。之所以選擇對這些文件評估，主要是考慮到難度小，易判斷，在缺乏評估經驗和制度保障的情況下，先從簡單的入手，容易取得成功。筆者認為評估對象選擇的范圍應作如下限定：一是對社會影響較大，直接關系公共利益、生命財產安全、生態環境保護、人民群眾利益的。二是執法中出現社會爭議較大，實施效果差，合法性、合理性等方面可能存在嚴重問題，公眾提出意見較多。三是施行時間較長，與社會發展相脫節的。

3.評估標準。

(1)法制統一。

行政抽象命令與上位法配套銜接，與上位法的宗旨、基本原則及具體條文規定不相抵觸；條文之間沒有沖突，與相關法律、法規、規章相互銜接、協調。

(2)制度設計和權力配置。

行政機關有制定行政抽象命令的權力；使用范圍明確，涉及的問題屬于行政抽象命令范疇，且不適宜用法律、法規和規章等法律手段進行調整；內容科學、合理，具有前瞻性；基本制度及其他規定施行的條件和程序可行；公民權利和義務的配置合法、適當，沒有給行政相對人創設超范圍的義務；執法主體的職責、權限明確，設定的執法自由裁量權幅度及范圍合理；相關部門權力配置的規定明確，沒有交叉和重復。

(3)技術規范。

條款內容具有針對性，條文之間邏輯關系清楚，能夠解決實際問題；文中的名詞術語界定清楚，沒有歧義；對上位法的原則規定、授權性規定和主要制度進行了量化；法律用語規范、準確、嚴謹、無歧義；內容適應國家和省的新政策，適應現實的新情況和新問題。

(4)公眾參與。

在評估過程中通過召開座談會、聽證會、論證會、實地調研等方式廣泛地征求公眾意見；評估條款中有規定公眾參與的內容。

4.行政抽象命令后評估的程序。

(1)準備階段。

應包括制訂評估方案、前期資料搜集等方面的內容。其中，評估方案中應當包括確定評估實施主體、確定領導小組、評估程序的啟動時間、評估方法的選擇、評估標準等內容。

(2)評估方案的實施。

行政抽象命令后評估程序中的關鍵環節就是評估方案的實施，主要任務是利用多種手段和方法全面開展調查，收集評估信息，參照評估標準，對信息進行整理、篩選、分析和處理的過程。主要包括以下三個程序。

收集評估信息。后評估活動主要就是針對收集到的信息展開，而信息的真實性與否對評估結果的客觀公正起著決定性的作用。常用的方法有以下幾種：“調查法，如開座談會、發放問卷、個別走訪等；查閱資料法，如查閱行政機關工作記錄等；個案法，如典型分析。每種不同的方法有其特點和應用范圍，運用多種方法收集信息，最好是使用時互相配合，這樣可以確保所獲取信息的準確性和廣泛性。”[4]

分析評估信息。這項工作是評估實施過程中最核心、最重要的階段，在收集信息的工作結束后，就要對信息進行分析。此工作要求評估人員對信息進行推理判斷、深加工時能綜合運用對比分析法、系統分析法、成本效益分析等多種方法對數據進行統計和分析，對文件實施效果存在普遍性問題進行總結概論括，得出評估結論。

撰寫評估報告。評估報告是整個評估活動的最終成果，是制定機關完善行政抽象命令的基本依據。評估報告至少應當包含以下內容：一是后評估的目標與方法；二是對行政抽象命令中相關制度的具體評價；三是對行政抽象命令實施效果、執行情況的評價，以及實施中存在問題及其成因的分析；四是對行政抽象命令的執行、修改和廢除提出建議。撰寫評估報告時要力求全面、準確，所提建議要有建設性和針對性，以便引起行政抽象命令者的足夠重視，進而加快評估成果的轉化。

(3)回應機制

后評估回應是指特定的國家機關在接到評估報告后,對報告中指出的問題或建議進行認真分析,然后確定通過什么樣的形式以及提出什么樣的回應措施。主要應包括評估報告的采納、對文件的完善、執行機關的工作改進等方面內容。行政抽象命令機關應對評估報告進行深入的分析，以確定文件的“立、改、廢”方案，并進行相應的后續工作，以期達到更有效評估的效果。[5]

[1]牛力維．公共視閾下的地方政府規章和規范性文件后評估初探[D]．西北大學，2009.

[2]王錫明．地方立法后評估程序研究[J]．人大研究，2011(10).

[3]王錫鋅. 公眾參與和行政過程 —一個理念和制度分析的框架[M]．北京:中國民主法制出版社,2007.

[4]李高協．甘肅省立法后評估的探索與思考[J]．人大研究，2010(9).

[5]汪全勝,陳光. 立法后評估結果的回應機制[J]．鄭州大學學報，2011(1).

ClassNo.:D922.11DocumentMark：A

(責任編輯：蔡雪嵐)

InstitutionalizationofthePost-evaluationofAdministrativeAbstractCommand

Zhou Li1，Xu Lin2

(1.Yancheng Normal College,Yancheng, Jiangsu 224000，China；2.Tinghu Court, Tinghu District, Yancheng, Jiangsu 224000，China)

The enacting body of the administrative abstract command should focus on its implementation, and modify it when necessary, to meet the demands of economic and social development. However, actually, the enacting body often lacks sufficient understanding of whether it has achieved the expected effects after the administrative abstract command is issued due to the lack of the relative systems. Therefore, the application of post-evaluation system will make the enacting body to know about the implementation effect of the administrative abstract command, to improve the legality and effectiveness of the administrative abstract command, and to protect the lawful rights and interests of the administrative counterpart.

administrative abstract command；post-evaluation；evaluative criteria；evaluation procedure

周麗，碩士, 講師,鹽城師范學院經濟法政學院。研究方向：憲法與行政法。

徐林，鹽城市亭湖區人民法院。

1672-6758(2013)03-0076-2

D922.11

A