我國履行STCW公約工作不足與履約機制建設

上海海事局 王興琦

我國履行STCW公約工作已經有30余年的歷史，自加入STCW公約以來，我國政府先后制定頒布了一系列履約文件，包括《中華人民共和國船員條例》、《中華人民共和國船員培訓管理規則》、《中華人民共和國海船船員適任考試和發證規則》、《中華人民共和國海船船員值班規則》等法規和規章，以及一系列規范性文件和技術標準，建立了比較完備的履約法規體系。隨著經濟社會發展和STCW公約不斷修正，我國關于船員管理的規章、規范性文件和標準也不斷修訂完善。然而長期以來，我國履行STCW公約的工作始終處于一種被動跟隨狀態，特別是近年IMO實施自愿審核、歐盟對我國進行履約檢查以及馬尼拉修正案履約過程中我國海船船員管理工作出現一些問題和矛盾，暴露出我國履行STCW公約的工作機制還存在一定的不足，需要進一步完善。

一、STCW公約及其修正案介紹

為提高海員素質，保障海上人命、財產的安全和保護海洋環境，有效地控制人為因素對海難事故的影響，國際海事組織（以下簡稱“IMO”）于1978年7月7日在倫敦通過了STCW公約，公約為各國提供了一個普遍能接受的海員培訓、發證和值班方面的最低標準。1978年公約包括正文及一個附則，于1984年4月28日生效。STCW公約要求各締約國負有頒布一切必要的法律、法令、命令和規則的義務，并采取一切必要的措施，使公約充分和完全生效。公約還有一個重要特征，即非締約國船舶不享受優惠，由此促使加入公約的締約國日益增加，促進了公約的廣泛實施。目前STCW公約締約國共151個，締約國擁有的船隊占世界100總登記噸及以上商船總噸位的98.77%。

1978年STCW公約實施以來，在保障海上人命、財產的安全和保護海洋環境方面發揮了巨大的作用，已經成為航運界的支柱性公約。隨著航運發展、航海新技術不斷應用及船舶配員的多國化，各國對海上安全、海洋環境及保安關注度日益提高，IMO不斷對公約進行修正完善，截至目前共進行了9次修正，具體情況如下：

1.1991年修正案

1991年修正案考慮了國際電信聯盟（ITU）《無線電規則》1987年修正案、《1974年國際海上人命安全公約》等，將STCW公約附則第四章由“無線電部”修改為“無線電人員”；在STCW公約附則第一章總則中增加規則I/5“試驗的實施”，使夜間單人瞭望試驗合法化。修正案于1992年12月1日生效。

2.1994年修正案

1994年修正案以“液貨船人員的特殊培訓要求”替代公約附則原第五章“對槽管輪的特別要求”，詳述了對液貨船船長、高級船員和一般船員的培訓和資格強制性最低要求。修正案于1996年1月1日生效。

3.1995年修正案

1995年修正案保留公約正文條款不變，對其他內容做了全面的修改，新增了STCW規則，將許多技術上的要求轉化到STCW規則中，其A部分為強制性標準，B部分為建議性指南。1995年修正案是IMO對公約的全面修訂，增強了對締約國主管機關的國際性監督，強調在全球實施STCW公約的統一性和規范性，從制度上強化了港口國對海員適任性的監督，保障各國的海員至少達到STCW公約規定的最低適任標準和值班標準；確定了功能發證的原則；在提高職業要求的同時，增強了對海員培訓、考試、評估和發證的質量控制。1995年修正案履約實行“白名單”國家制度。 修正案于1997年2月1日生效，過渡期至2002年2月1日，寬限期至2002年8月1日。

4.1997年修正案

1997年修正案在STCW公約附則第V章中增加了新條款V/3“工作在除滾裝客船以外的客船船上的船長、高級船員、水手和其他人員的培訓和適任的最低要求”。在STCW規則中增加了包括擁擠人群管理培訓、熟悉培訓、在客艙中直接從事為旅客提供服務的人員的安全培訓、旅客安全、危機管理和人的行為培訓。修正案于1999年1月生效。

5.1998年修正案

1998年修正案提高了在散貨船上從事貨物綁扎、裝卸貨船員的最低適任標準，修改的內容涉及操作級和管理級船員的貨物裝載與積載兩節，即A-II/1和AII/2。修正案于2003年1月生效。

6.2004年系列修正案

2004年系列修正案對STCW規則表A-VI/2-1“救生艇筏和除快速救助艇以外的救助艇的最低適任標準”作了修正；對STCW規則A部分第A-VI/2節、證書和簽證進行了修改，證書的建議樣本去掉“1995年”字樣。2004年系列修正案于2006年7月生效。

7.2005年修正案

2005年修正案對STCW規則增加了第VIII章B部分——關于機艙資源管理的指南。

8.2006年系列修正案

2006年系列修正案在VI/4后新增“VI/5-船舶保安員適任證書頒發要求”。在B-I/14（關于公司責任和船長及船員職責指南）中增加：（配備拋投式救生艇的船）登艇和釋放程序熟悉培訓；上船前，指定拋投式救生艇操作的船員至少經歷一次釋放演練。2006年系列修正案于2008年1月生效。

9.2010年修正案（即馬尼拉修正案）

馬尼拉修正案是IMO繼1995年修正案后又一次對STCW公約和規則的全面修改，主要包括理順了船員證書類型和發證審查原則，增加電子電氣員等職務；增加了對締約國建立船員數據庫和提供電子查詢的要求；增加駕駛臺資源管理、機艙資源管理、電子海圖顯示與信息系統（ECDIS）等適任要求；強化保安培訓，調整液貨船貨物操作培訓；修訂保證船員足夠休息時間以防止疲勞、藥物和酒精濫用的要求。馬尼拉修正案于2012年1月1日生效，過渡期至2017年1月1日。

二、我國履行STCW公約回顧

我國從1979年起便參照STCW公約，確立了與STCW公約基本一致的海船船員考試原則和發證標準，頒發了《中華人民共和國輪船船員考試發證辦法》（簡稱“79辦法”）。1980年，我國政府向IMO提交了批準STCW公約的文件，成為該公約的締約國。1984年國家港務監督局（現交通運輸部海事局）頒布實施《中華人民共和國海員專業訓練發證辦法》，規定凡在海船上工作的船員以及海上專業院校的學生必須完成 “海上求生”、“救生艇筏操縱”、“船舶消防”、“海上急救”等專業訓練，1600總噸及以上船舶的船長和駕駛員還必須完成“雷達觀測和模擬器操縱”、“自動雷達標繪”和“無線電話通信”等三項專業訓練；1987年交通部頒布《中華人民共和國海船船員考試發證規則》。至此，海船船員逐步實行全國統考，我國完成了STCW公約國內法的轉化，形成了一套由《中華人民共和國海船船員考試發證規則》及一系列規范性文件組成的國內履約法規體系。

針對STCW公約1991年修正案和1994年修正案，我國均由國家港務監督局頒布規范性文件，提出相應國內要求來完成履約。

1995年修正案是對公約全面的修改，新增加了STCW規則，對海船船員培訓、考試、評估、發證和值班提出了許多技術上的要求。為做好國內履約工作，國家港務監督局成立了專門的履約團隊，完成了公約修正案的國內法轉化，形成了由《中華人民共和國海船船員適任考試、評估和發證規則》、《中華人民共和國船員培訓管理規則》和《中華人民共和國海船船員值班規則》等交通部部令及國家港務監督局頒發的船員專業培訓、特殊培訓考試發證辦法以及船員培訓、考試、發證的質量管理規定等一系列規范性文件組成的國內履約法規體系，并頒布實施了考試大綱和評估規范作為履約的技術性標準。1997年初開始，國家港務監督局組織起草政府履約報告，編寫了約70萬字的《中國政府履行STCW78/95公約報告》，按時完成履約資料的交流工作，第一個向IMO遞交履約報告及第一個接受IMO審核組的審核。我國政府的成功履約為我國海員大量進入國際勞務市場奠定了良好的基礎。之后按照公約要求我國政府分別于2003年、2008年向國際海事組織遞交了國內履約情況的獨立評價報告。

對于1997年到2006年之間的修正案，我國一般也是由交通運輸部海事局頒布規范性文件，提出相應國內要求來完成履約，但也有個別修正案國內未采取履約措施。

馬尼拉修正案是IMO對STCW公約的又一次全面修改，對海船船員培訓、考試、評估、發證和值班提出了一些新的要求。為做好國內履約工作，交通運輸部海事局也確立了履約工作機制，于2012年完成了公約修正案的國內法轉化，形成了由《中華人民共和國船員條例》統領，包括《中華人民共和國海船船員適任考試和發證規則》、《中華人民共和國船員培訓管理規則》和《中華人民共和國海船船員值班規則》等交通部部令及交通運輸部海事局新頒發的一系列的規范性文件組成的國內履約法規體系，并頒布實施了新的考試大綱和評估規范作為履約的技術性標準。目前交通運輸部海事局正在組織編寫《中國政府履行STCW公約馬尼拉修正案報告》，準備于今年底向IMO遞交。

三、我國履行STCW公約工作存在的問題

我國從加入STCW公約以來，建立了比較完備的國內法規體系，逐步形成并完善了海船船員培訓、考試、評估、發證和值班制度，保證了我國海員隊伍滿足公約要求，取得了顯著的成績。但通過回顧我國的履約歷程，必須承認我國的履約工作傳承的做法較多，尚未形成一套科學的適應公約發展的履約機制。

1.我國的履約法規體系整體框架不清晰

我國關于海員管理的行政法規、部門規章、規范性文件和技術標準與STCW公約的結構對應不明晰：一是對于公約正文、附則（Regulation）和規則（Code）的要求具體在哪個層次法規、哪部法規、哪個標準中進行國內法轉化不清晰，導致公約稍微一修改，我們就要全面審視國內法規，履約工作效率不高；二是同一履約事項在國內不同法規中重復規定但存在沖突，比如應在《中華人民共和國船員培訓管理規則》中要求的培訓內容，大量在《中華人民共和國海船船員適任考試和發證規則》出現；三是公約一些要求，比如公司的責任，一直放在《中華人民共和國海船船員適任考試和發證規則》中予以規定，是否合適值得商榷，按公約要求公司的責任包括船員培訓、證書、配員、值班等多方面要求，僅在發證規則中規定無法完全體現公約對公司的責任提出的要求。

2.國內履約對于標準的認識和建立不足

自1980年加入公約以來，我國一直以法規建設代替標準建設，關于船員適任培訓和發證的標準建設遠落后于法規建設。比如開展船員教育培訓所依據的船員適任培訓綱要一直未制定，而是長期以考試大綱來替代，這就造成了我國船員培養不重視培訓內容和過程，而以考試結果為指揮棒的局面。

3.船員教育和培訓機構對公約關注不夠

履約過程中航海院校和培訓機構過于依賴政府，對公約關注度不高。由于我國采用的是公約國內法轉化，以國內立法的形式進行船員培訓和發證管理，造成船員教育和培訓機構重點關注國內要求，忽視公約原始要求。國內大部分航海院校和船員培訓機構對公約了解不深入，授課教師不熟悉STCW規則的技術要求，這一點從2012年歐盟對我國進行的履約審查中可以有一定程度的反映。

4.跟蹤公約的專業人才不足

長期以來我國跟蹤STCW公約主要以大連海事大學和上海海事大學的少數教授為主，海事管理機構自身的專業人員對公約的了解主要限于實際應用，極少全面深入研究并跟蹤公約發展，這就導致在進行公約國內法規轉化時，熟悉公約的人員不十分了解國內具體船員管理工作，而熟悉具體船員管理工作的人員對公約的了解不深入，造成履約工作滯后于國際標準的發展，甚至與國際標準的要求脫節。比如我國從2010年8月啟動馬尼拉修正案履約準備工作，直到2012上半年才完成立法準備，2012下半年才開始過渡期培訓、考試、發證，履約準備期歷時兩年，這一定程度上造成海員健康證書簽發和保安意識以及負有保安職責船員培訓證書換發時間緊迫的局面。再如，STCW公約2004年系列修正案對第B-I/2節船員證書建議樣本去掉“1995年”字樣，以及規則表A-VI/2-1“救生艇筏和除快速救助艇以外的救助艇的最低適任標準”的修訂，我國實際上并未及時在培訓、發證工作中及時采取履約措施。由于存在以上不足，極易導致我國在應對IMO外部審核時重新審視國內法規及制度等，形成被動局面。

四、建立科學的履約機制的建議

一直以來，STCW公約的修訂和發展以歐美航運發達國家為主，這些國家在公約的修訂、發展和實施中占有更大的話語權，我國則始終處于被動跟蹤狀態，甚至在某些具體方面還不能完全滿足STCW公約確立的最低標準，這與我國作為航運大國和船員大國的地位不符，也不利于我國實現航運大國、船員大國向航運強國、船員強國的轉變。筆者認為，我國需要重新審視國內履行STCW公約的機制，建議在以下幾方面采取措施：

（1）梳理出STCW公約條款與國內法規的對照表，合理構建國內履約法規框架，為今后新制定和修訂國內法規和技術標準提供指導和依據。

（2）加快船員適任培訓和發證相關標準建設，盡快完成各類船員培訓綱要的制定和頒布，探索制訂模擬器培訓課程及模擬器性能標準。另外，為了向締約國提供統一、具體的培訓參考標準，IMO開發了一整套海員示范培訓課程，建議我國海事主管機關采取措施加大對IMO示范培訓課程的研究，積極參與IMO示范培訓課程的修訂和編制工作，努力為我國贏得船員培訓標準制定和修訂的話語權。

（3）敦促航海院校、船員培訓機構提高跟蹤公約、研究公約的意識，特別是要求專業教師了解公約、熟悉公約，將公約關于船員培訓和發證的標準、要求“原汁原味”地在船員培訓中予以實施。

（4）加強STCW公約研究人才隊伍建設。創造機會和氛圍，在海事管理機構培養一批跟蹤、研究公約專業人才，逐步使國內關于船員培訓、考試、評估、發證和值班制度的制定、實施與國際接軌，進而影響、引導公約的發展，變公約的“被動參與者”為“主動制定者”。

總之，我國應逐步建立起與STCW公約相對應的、層次清晰的國內法規體系和標準，在公約附則修正變化時可以在我國立法框架內方便、及時調整部門規章相關條款，在STCW規則的技術標準修正變化時可以方便、及時調整培訓綱要、發證標準等國內要求。即，大的變化調部令，小的變化通過頒布海事局規范性文件等方式快速履約，從容應對公約變化和IMO的審核。