農村基層民主的發展趨勢

馬俊軍

（廣東行政學院法學教研部 廣東 廣州 510050）

20世紀80年代以來，在改革開放的大背景下，伴隨著家庭聯產承包責任制的推行和“政社合一”的人民公社體制的解體，在遼闊的中國農村地區，以“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督”為主要內容的村民自治悄然興起。在30年的時間里，得益于執政黨領導下國家制度供給和農民自發創造的合力推動，村民自治這一最廣泛的農村基層民主形態和社區治理形式，漸成燎原之勢，成績斐然，其對中國農村乃至整個國家的政治發展和經濟社會的全面進步所具有的深刻意義，并不遜于以家庭聯產承包責任制為主要內容的農村經濟體制改革。①正因為如此，人們將村民自治稱為一場“靜悄悄的革命”，“它像春風化雨影響著中國鄉村的每一個角落，從根本上改變著農民的生活、行為、關系、思想和觀念，可以說，對村民自治活動給以較高的評價并不為過”[1]。然而，以村民自治為載體的農村基層民主從誕生那一天起就受到了強烈質疑，有人認為村民自治是“理論上的怪胎”、“個別領導人和個別部門的異想天開”、前景黯淡[2]，農村基層民主既面臨“成長的煩惱”又遭遇了“發展的困境”，然而泥巴地里生長出來的草根民主真的如同雜草一般具有頑強的生命力，按照自身的發展邏輯在責難、質疑中艱難前行[3]，筆者認為進入21世紀以來農村基層民主呈現出以下趨勢。

一、由制度輸入到能力提升：農村基層民主發展重心的轉換

1998年村民委員會組織法摘掉“試行”的帽子，村民自治制度作為農村基層民主的載體已經正式運行了25年，各地在不突破上位法規范的前提下，堅持人民群眾的主體地位，尊重人民群眾的草根創新，在民主選舉、民主管理、民主決策和民主監督等四個方面有諸多組織創新、機制創新，官方評價當前農村基層民主發展步入“穩定期”，呈現出“常態化”、“規范化”的特征。然而，村民民主能力的不足隨著民主實踐的深入也越來越顯現出來。例如，袁天鵬的調研發現，在農村開會就是一大難題，跑題、一言堂、野蠻論爭是三大通病。“老是東扯西拉，老是議而不決，老是一哄而散，出現分歧很容易吵起來，拖得事情辦不成，搞得后來很多人不愿意來了。”所以，從美國留學回來的議事規則專家袁天鵬到安徽省阜陽市潁州區三合鎮南塘村，給合作社的農民們培訓如何用羅伯特議事規則開會，鳳凰衛視甚至評論南塘村實驗的意義超過烏坎村，越過小崗村，它昭示著中國真正民主時代的來臨[4]。

我們當然不能以農民文化程度不高為由延緩政治民主化的進程，但也無法否認公民素質之于民主制度建立的重要性，教育程度高的人對政治信息和政治符號有更為清楚、深刻的理解，離開村民的民主能力建設而空談農村基層民主其實是竹籃打水。民主不是玄妙神圣宏大的概念，民主也是技術活，它也需要學習和訓練。民主的細節決定民主的真實，沒有操作細節的民主往往意味著欺騙，可操作的民主才是民主的真正落實。民主基本素質的缺乏容易產生僵化、封閉、無知甚至專斷，缺乏民主談判、妥協能力的村民往往導致村民利益訴求的表達方式激烈化甚至暴力化，反而與農村基層民主促進農村發展的初衷背到而馳。在中國長期封建專制政體下，中國農民具有依附被動型人格特征即缺乏獨立自主人格，權利意識淡薄，容易導致農民的失語狀態。這樣的公民素質無疑要影響公民政治參與方式；改革開放以來，盡管農民政治參與與以往相比有極大改觀，主動性參與有所增強，但總體來看，被動員參與的格局并沒有得到根本改變。另一方面，根據調查，在村民自治實際運作過程中，相當部分村干部的素質狀況也堪憂，造成了農村基層民主達不到理想結果。具體來說，主要存在態度消極不作為、知識匱乏無作為、技能欠缺難作為三個方面。可見，普通村民與村干部素質是制約農村民主制度運行的關鍵性因素，同時也是農村基層民主生長發育的基礎性條件。所以，下一步農村基層民主的發展重心要從單一的制度輸入轉移到提升農民民主素養和民主能力上來，只有當基本的民主程序成為村民和村干部的日常生活規則，內化為一種思維習慣，這才算民主真正在村民心中扎了根，民主才有可能最終得到實現。

二、由個體參與到組織化參與：農村基層民主發展的關鍵

村民自治這一制度重要的民主價值之一就在于通過村民自主表達自身的權利訴求，推動基層公共權力服務于三農，推動鄉村最終與城市實現均衡發展，釋放被權力壓縮的生存和發展空間。20世紀的中國革命、市場經濟以及家庭聯產承包責任制的推行,動搖了農民一致行動的村莊基礎,相互之間的合作越來越困難,農民日益原子化。農民成為分散和孤立的個體,無法為共同利益達成有效的合作,導致農民的市場競爭力下降、農民政治參與的積極性不高、農村公共物品供給出現嚴重不足等后果，因此，家庭聯產承包責任制在解放農村生產力的同時，也使得農民如“麻袋里的馬鈴薯”一樣高度分散化，高度分散化的農民個體，面對鄉村兩級公共權力其依附性反而增強。在農民“原子化”狀態下，我國鄉村社會陷入了一個惡性循環的怪圈：原子化的個體經濟—汪洋般的小農競爭—人性自私邏輯的運行—農民的分化和分裂—貧困和保守思想的維持—農民進一步的原子化。在這樣一個循環中，人性自私的理念很容易擴散和滲透，于是社會信任面臨嚴峻的考驗，這直接體現為不和諧的干群關系，日益冷漠的族群關系。農民原子化和鄉村社會權威缺失使我國鄉村治理陷入了兩難困境，一方面，為了維持社會穩定和減輕政策轉變帶來的陣痛，政府希望盡量放緩農民的組織化進程，但另一方面，長期維持的農民原子化狀態又限制了農業和農村經濟的發展，也阻礙了農民民主能力提升，不利于推進農村基層民主發展。

要改變農民高度分散化的現狀，減輕對鄉村兩級公共權力的依附，必須大力發展農村社會組織。社會組織可以將原子化堆積狀態的村民變為一個自組織體，憑借自組織的力量參與村莊公共權力的運作，提升政治博弈的能力。從管理的角度來看，社會組織起到了中介橋梁作用，也有利于降低行政管理的成本，更容易實現基層政府行政管理和村民自治的有效銜接和良性互動，因此從長遠看有利于實現農村社會的動態穩定。因此，從個體參與到組織化參與將是未來農村基層民主發展的關鍵。

要提高村民政治參與的組織化程度就要開發農村基層民主的組織資源，當前要大力培育農村社會組織，這是村莊內部政治聯系的紐帶，是鄉村民主生活的平臺，也是鄉村民主的有效組織形式。農村社會組織因為具有民間性和可監管性及其財務管理的透明性、公開性，因而容易取得社會和農民的信任；又因為具有民間性和自愿性并具有民主管理、民主決策等內部機制，因而成為進行農村民主教育的有效形式，成為農村基層民主政治建設的重要載體。通過農村社會組織建設，農民通過組織化的生活，練習理性協商、必要妥協的民主技術，自己發現公共利益、維護公共利益，學會克制自我利益的過度膨脹，表達意見、反映問題時善于運用組織化機制，掌握民主溝通和政治參與的基本方法。在村委會選舉中，農村社會組織改變了農民原子化的形態，有利于農民訴求的組織化表達，因而能夠在一定程度上消解傳統行政力量、宗族勢力對選舉過程的不當干預，增強選舉的民主性。農村社會組織自身的運轉體現了自我教育、自我管理、自我服務，能夠增強農民的權利意識、民主意識和法治意識，通過實踐提高農民的民主素養，從而增強村務民主管理的能力；其成員通過自我組織參與村務民主決策，能夠對掌握權力資源的村干部和強勢人物形成制約，能增強決策的有效性、廣泛性和科學化。

三、頂層設計與基層創新的結合：農村基層民主發展的動力

村民自治是廣西宜州農民在1980年的獨創，是當地農民解決公社體制解體后權力真空的一項措施，具有自發性、草根性。它的發明者，也沒有想到這項制度會在全國鋪開。在西方國家，其民主化的路徑是“市民社會——民主國家”，即在市場經濟和市民社會發育中內生出民主自治形式，隨著市民社會力量的擴大，人們按照內生的民主規則建立國家，即先有社會民主后有國家民主。在這一過程中，民主化的外部條件可能并不充分，但是民主的土壤則較為肥沃，民主的的根基較為深厚。但是，在中國鄉村，綿延幾千年的儒家正統思想，“民生”和“民本”是其核心概念，而“民主”則是被排斥的對象。因此，作為一項底層自發的社會民主制度，其在全國范圍的展開，“是一個社會民主依賴國家力量提升和推進的過程”。[5]國家對農村自治式民主的發展基本經歷了關注、動員、推進和規范幾個階段，無不滲透著國家外在的國家力量。同時由于中國地域廣闊、人口眾多，中央一刀切的政策可能會遭遇水土不服等難題，所以基層創新應運而生。各地基層創新可說是百花齊放，如河北青縣模式重在對民主參與的創新，廣東蕉嶺模式重在對民主監督的創新，浙江溫嶺模式重在對民主決策的創新等等。

然而，樊紅敏的研究發現，基層民主創新與地方政治精英有著非常大的關聯度，除了基層政治精英的民主情懷以外，基層民主創新的最大動力還是政績驅動和地方政治精英的個人偏好，政績考量是他們支持和推動改革的重要動力來源，各地的創新都不約而同地遭遇了“人走政息”的尷尬，而且這些基層創新囿于政治風險的考量，對于制約農村基層民主發展的突出問題如賄選問題、兩委掣肘問題、行政權與自治權邊界劃分問題、如何根治村官腐敗問題等鮮有實質性突破，所以當前各地村民政治實踐中創新出的多種模式具有強烈的探索性和不確定性，“地方實驗”式的制度創新及時上升為高層系統的設計規劃，才能將這些改革中的“孤島現象”發展為成片效應，這就是政治體制改革的頂層設計，即需要國家政治體系在尊重民意和提煉民意的基礎上，進行自上而下的主動回應和整體謀劃，需要相應的國家制度環境和政策環境為其提供政治依托，整體性設計、配套化推進。作為中央高度集權的國家，事關國計民生和民主法治的重大制度改革，事關社會政治經濟的全局性制度改革，只能由中央決策層規劃，由中央統一推動。沒有中央的權威性支持，最出色的地方改革舉措，也可能會事倍功半，甚至功敗垂成。因此，“頂層設計”在中國有著特殊的重要性。但是，“頂層設計”離不開地方和基層的改革創新探索，中央的許多制度設計和改革舉措往往是對地方改革經驗的總結和提升。

由此可見，中國基層民主發展的動力既來自于基層又來自于上層，這就需要把頂層設計與基層創新結合起來。[6]既要尊重農民的首創精神，又要善于提煉總結“地方實驗”式的制度創新，最后實現高層政權系統整體的設計規劃，破除農村基層民主發展的體制機制障礙。

四、由封閉走向開放：農村基層民主發展的時代特征

由鄉土文化中的安土重遷、家族文化中的家族本位、禮俗文化中的人情、禮俗所組成的紐帶，將傳統鄉村社會構建為牢固的村莊共同體。村莊共同體的內向性、封閉性很強，一般鄉民不愿也不能脫離這個共同體，而“外來人”也難以融入這一共同體，即使“外來人”有一定的手藝和財富、知識，也難免被“本地人”所歧視和排斥。費孝通于上世紀30年代在開弦弓村做調查時就發現：“人們并不認為所有住在村里的人一律都是本村人。……當地對于本村人和外來人有著明顯的區別”，“外來人的孩子，雖生于本村，仍像其父母一樣，被視作外來人。”[7]同樣，村委會也是建立在集體土地所有基礎上，具有明顯的封閉性和排他性。只有擁有村集體產權的人才是“村民”，也只有“村民”才有權參與村民自治活動，享受相應的服務，外來居民無權參與村級事務，也難以享受均等的公共服務，而村委會也無權和無力對其實行有效地管理。

然而，隨著改革開放及土地流轉，城鄉之間及農村內部開始大規模人口流動，農村從單一、靜止和封閉的組織向多元、開放和流動的社會轉變，目前全國大概有一個多億的農民工外出打工，有的甚至長期在打工地居住，而戶口沒有遷移，嚴格以戶籍作為行使民主權利的標準將外來人口排斥在村民自治之外最終不利于村莊經濟的長遠發展和社區和諧。這就會使外來人口認為自己不過是“過路人”，不能融入當地社會，終歸是要離開這里的，因此很容易成為社區秩序的破壞性力量。②

為了適應我國農民大規模流動遷移的現實，2010年10月28日最新修訂的《村民委員會組織法》明確規定：“村民委員會選舉前，應當對下列人員進行登記，列入參加選舉的村民名單：（一）戶籍在本村并且在本村居住的村民；（二）戶籍在本村，不在本村居住，本人表示參加選舉的村民；（三）戶籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申請參加選舉，并且經村民會議或者村民代表會議同意參加選舉的公民。”為“戶在人不在”的村民自由行使選舉權提供了較為充分的法律保障，同時為“人在戶不在”的村民參加所居住村的村委會選舉提供了可能的空間。同時該條規定：“已在戶籍所在村或者居住村登記參加選舉的村民，不得再參加其他地方村民委員會的選舉”，防止兩次行使選舉權。此外，為了吸引人才到農村創業，吉林、河南、重慶3省（市）地方性法規還規定：具有大專學歷和中等專業技術職稱的競選村民委員會成員的可登記。安徽地方性法規規定：農村需要的各類人才，自愿到農村工作、生活，競選村民委員會成員的，可登記。2012年8月15日廣東省村級基層組織建設工作會議召開，中共廣東省委要求堅定不移地推進村民自治，中共中央政治局委員、省委書記汪洋特別強調要積極探索異地務工人員參與村民自治。[8]由此可見，新時期農村基層民主逐步從封閉走向開放，包容性越來越強，距離實質正義也越來越近。

五、由組織重建走向權利保障：農村基層民主發展的價值回歸

歷史地看，村民自治的出現是為了彌補人民公社退出后的管理真空，而在農村地區出現的一種替代性制度變遷，是一種從“管治”到“自治”的轉變。為了解決因“政社合一”模式的解體和國家對農村社會控制的削弱所導致的整個農村基層社會管理的失范，一群農民自發創造的村民委員會組織自然而然地進入國家上層領導視野，成為國家整合農村的替代戰略。徐勇教授實地考察認為，正是在這一背景下1980年在廣西河池地區的宜山、羅城兩縣農村誕生了我國首個村民委員會。[9]后來這一制度得到國家憲法和法律的正式承認，1982年修訂憲法時，在憲法第111條第一次出現村民委員會的概念。憲法將村民委員會放在“地方各級人民代表大會和地方各級人民政府”這一節中提出，可見當時立法者對村民委員會角色的定位主要還是從國家組織形式的角度來認識的，似乎并未真正將村民委員會當作一個基層群眾自治組織看待。1990年，中共中央組織部等部門聯合召開全國性的以黨支部為核心的村級組織配套建設會議，將村民委員會作為主要的村級組織之一加強建設。所以，在相當長時間，中國農村村民自治的主要任務是組織重建，填補人民公社體制瓦解后的權力真空，將分散化的農民重新組織到國家體系中來，實現對鄉村的有效治理。因此，有學者批評中國農村村民自治制度之所以得到憲法和法律的承認，其初衷并不是想賦予農民以自治的民主權利，其民主的價值是因為外國人的重視和國際人權斗爭的需要而被意外的被發現，也就是說農村村民自治制度誕生之初其功利性價值是占主導地位的。

經過10多年的探索、試點和實驗，通過村民自治實現組織重建的目標已基本完成，1998年新修訂的《村民委員會組織法》實施，《村民委員會組織法》也摘掉了“試行”的帽子。修訂后的《村民委員會組織法》最重要的精神價值就是更充分體現了對村民民主權利的保護，如新修訂的《村民委員會組織法》除了延續“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織”的規定以外，還特別在這之后增加了“實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督”的規定，這是農村基層民主發展的一個重要的轉折點，標志著農村基層民主發展開始進入一個通過組織重建到實現村民民主權利的新的歷史時期。村民自治不僅僅是國家治理鄉村的一種方式，同時也是國家賦予農民一項不可剝奪、不可轉讓的基本權利，農村基層民主的價值取向正從工具性的功利價值回歸其民主價值的本源。

在2002年下發的《中央中央辦公廳、國務院辦公廳關于進一步做好村民委員會換屆選舉工作的通知》中，明確指出“由村民直接選舉村民委員會，是法律賦予村民的一項基本民主權利，是基層民主的重要體現。搞好村民委員會換屆選舉，必須充分發揚民主，切實保障廣大村民在選舉各環節中的權利，使村民委員會的選舉真正體現農民群眾的意愿。”為了推動其他三個民主的建設，在2004年下發的《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于健全和完善村務公開和民主管理制度的意見》中，提出了“進一步健全村務公開制度，保障農民的知情權；進一步規范民主決策機制，保障農民群眾的決策權；進一步完善民主管理制度，保障農民群眾的參與權；進一步強化村務管理的監督制約機制，保障農民群眾的監督權”。2010年最新修訂通過的《村民委員會組織法》第三十六條更是對村民的權利提供司法救濟：“村民委員會或者村民委員會成員作出的決定侵害村民合法權益的，受侵害的村民可以申請人民法院予以撤銷，責任人依法承擔法律責任。”由此可見，從進入新世紀以來國家法律和中央政策規定看，農村基層民主發展的趨勢是由組織重建轉向村民權利的保障。

六、由選舉式民主單兵突進走向四個民主齊頭并進：農村基層民主發展的全面深化

農村基層民主中的四個民主本應該均衡發展，才能取得最好的效果，然而各種主客觀原因導致各級黨委和政府在推進鄉村民主過程中，普遍存在重選舉而輕治理的現象。

2004年以前，相對于其他三個民主而言，民主選舉的推進力度最大，制度最完備，發展也最快，后三個民主發展緩慢，四個民主發展脫節現象普遍而嚴重。這是因為1980年代后期以來，家庭聯產承包責任制已在全國范圍內普遍推行，傳統的公共意識瓦解，新興的個人意識抬頭，相當數量的村級組織的凝聚力、吸引力和戰斗急劇下降，甚至出現權力真空，公共事務無人負責，上級政策無法順利傳達到農戶，個別村矛盾糾紛無人調處，出現混亂局面。在這種情形下，國家首先關注的是選舉出一個班子，至于選舉后的治理倒不是那么急迫；對于地方政府而言民主選舉也是容易顯性化的工作，干起來容易出政績。選舉完成以后，日常的村務管理更加瑣碎、更加復雜、更加需要民主技術，操作性也更強，通過什么方法、順序、步驟，使決策、管理、監督體現民主精神、符合村民自治立法的宗旨，理論上和實踐上都很模糊。

在實踐中，一些地方重選舉，輕管理，一選了之，選舉之后的決策、管理、監督無人過問，出現了“民選的干部不民主”、“穿新鞋走老路”的現象，被群眾稱之為“半拉子”民主，最后還是會落入少數人甚至一個人說了算的巢臼，村民自治蛻變為“村委會自治”甚至“村主任自治”[10]。當選的村干部不兌現競選承諾的情況司空見慣，不少村干部當選后以權謀私，村民也沒有便捷的渠道去實施監督，召集全體村民會議動用復雜的罷免程序又難以操作，成功率極低，小村官大腐敗現象也屢見不鮮了③，老百姓形象地總結為“村民自治是假民主真麻煩”。村務公開、民主理財、村民代表大會議事規則等制度掛在墻上、寫在紙上，形同虛設，村民自治有民主選舉而無民主治理，后選舉階段的民主決策、民主管理、民主監督基本上處于虛置狀態，出現了“選舉時熱熱鬧鬧，選舉后冷冷清清”的現象，構成了一種獨特的“選舉參與型”治理模式[11]，農村基層民主終究是一只“跛腳鴨”[12]。農村民主選舉的制度化、法律化和規范化程度較高，實施情況令人比較滿意，但是民主決策、民主管理和民主監督的制度化、法律化和規范化程度則相對比較薄弱，尚未取得實質性的進展，大規模選舉中的選擇同選舉后的具體政治體系的運作之間出現了巨大的斷裂帶。

經過多年的村民自治實踐，特別是村委會選舉實踐，億萬農民在民主參與中增強了權利意識，也掌握了一定的民主技術，逐漸養成了初步的民主習慣。村官腐敗現象蔓延，農民意識到僅僅靠選舉難以監督村官，民主選舉村委會干部已滿足不了他們日益增長的民主訴求，他們逐漸要求通過民主決策、民主管理和民主監督參與村民自治的全過程。中央和有關部門對這種情況高度重視。2004年6月，中央辦公廳和國務院辦公廳又專門下發了《關于健全和完善村務公開和民主管理制度的意見》，要求充分認識進一步做好村務公開和民主管理工作的重大意義，完善和規范民主管理、民主決策和民主監督。民主選舉“單兵突進”的局面如何發展為選舉式民主和經常性民主“齊頭并進”，真正實現“四個民主一套車”，實現民主選舉與民主治理的相互統一、相互促進、整體配套推進，是未來農村基層民主全面深化的內在要求。

注釋：

①1998年江澤民總書記在視察安徽時指出：“包產到戶、鄉鎮企業和村民自治，都是黨領導下我國億萬農民的偉大創造”。參見江澤民.全民推進農村改革，開創我國農業和農村工作的新局面——在安徽考察工作時的講話［N］.人民日報，1998-9-25.

②如震驚全國的2011年6月11日廣東廣州增城新塘大墩村聚眾滋事事件。新塘鎮是個聞名世界的牛仔褲專業鎮，有40多萬外來人口，加上本地人口有70多萬。而大墩村戶籍人口7160人，外來人口卻有51170人。

③如徐寶文，遼寧省沈陽市東陵區前進鄉望花村原黨委書記、村委會主任、望花集團公司總經理。他借所承包的村辦集體企業望花啤酒廠轉制之機，非法占有國有和集體資金1393萬元。此外，還有多起貪污受賄行為，違法違紀所得高達3124萬人民幣和8800美元，參見《檢察風云》2005年第22期；2005年，通過開展農村審計，查處的違紀問題涉及2萬多個單位，金額9.3億元；貪污案件3400多件，金額近7000萬元；給予6522人處分，其中移交司法機關372人，參見 http://www.gov.cn/jrzg/2007-04/10/content_577345.htm，2004年國務院全國糾風工作會議資料。

［1］趙秀玲.村民自治通論［M］.中國社會科學出版社，2004：1.

［2］沈延生.村政的興衰與重建［J］.戰略與管理，1998（6）.

［3］徐勇.草根民主的崛起：價值與限度［J］.中國社會科學季刊（香港），2000（夏季號）.

［4］寇延丁，袁天鵬.可操作的民主——羅伯特議事規則下鄉全記錄［M］.浙江大學出版社，2012.

［5］吳毅.村民自治的成長：國家進入與社區內生——對全國村民自治第一村及所在縣的個案分析［J］.政治學研究，1998（3）.

［6］虞崇勝，吳雨欣.上下聯動：破解中國基層民主困局的應然路徑［J］.學習與實踐，2010（2）.

［7］費孝通.江村經濟——中國農民的生活［M］.商務印書館2001：37－38.

［8］黃怡.南方都市報［N］.2012-8-16.

［9］徐勇.最早的村委會誕生追記［J］.炎黃春秋，2000（9）.

［10］徐增陽，楊翠萍.村民自治的發展趨勢［J］.政治學研究，2006（2）.

［11］盧福營.村民自治發展面臨的矛盾與問題［J］.天津社會科學，2010（3）.

［12］陳剩勇.村民自治何去何從——對中國農村基層民主發展現狀的觀察和思考［J］.學術界，2009（6）.