國家創設社會服務的制度主義分析

李 兵

（中共北京市委黨校 北京 100044）

一、國家創設社會服務的制度主義分析框架

20世紀以來，經濟學家、政治學家和社會學家們從各自學科的角度提出了解釋和分析經濟政策和社會政策的制度主義理論和主張。應當說，前輩大師們的這些制度主義思想與見解為我們現在的努力奠定了良好的理論基礎，也為我們做出新的貢獻提供了思想平臺。然而，制度主義前輩們提出的思想、觀點與主張，既多樣又有些紛亂，各有各自的優勢和局限。本文的主要任務不是梳理制度主義的歷史發展脈絡和評述已有的制度主義理論，而是通過對它們進行精選與濃縮，找出其中可利用的范式，并以此為基礎，勾畫出一種以政策為導向的能夠闡釋國家創設社會服務的制度主義分析框架。

從某種意義上講，政策制定領域的理念和發展推動了制度主義思想的演進（Midgley，2009）。反過來，制度主義理論又對政策制定提供理論依據。整合已有的制度主義理論、思想和主張，可以發現，制度主義注重探討政策產生的背景，政策是如何被建立的，使新的政策類型得以出現的因素是什么，政策建立的機制是什么，政策是如何變化的，政策的特點，以及政策的設計等等議題。據此，筆者認為，可以從這些方面構架國家創設社會服務這一議題的分析框架。

第一，社會服務產生的背景。歷史制度主義認為，要理解某一個國家現在正在做出的社會政策選擇時，認識它的宏觀社會經濟變量，同時研究它的政治體制和政策史是必要的。因此，研究社會服務，首先要探討它提出的政治和政策背景。

第二，社會服務是如何產生和變遷的，以及塑造新的政策類型的因素。就政策如何產生而言，制度主義關注新的政策類型得以出現的因素，認為有幾個問題特別要關注。一是促進制度創造的動力。二是政策是理性選擇的結果，還是由人為意志提出來的。三是誰是政策倡導者，政府發動的，還是社會呼吁的，還是個人偏好。四是政策是通過什么樣機制建立的。由此出發，我們需要圍繞著這四個問題研究中國的社會服務是如何被提出來的。

就政策變遷而言，制度主義關注政策變遷及變遷路徑和模式是什么。歷史制度主義理論的基本觀念是，制度創設或政策最初發起時所選擇的政策，將持續和極大決定性地影響未來的政策。這說明政策是有“路徑依賴”的，即當一個政府項目開始沿著某一條路徑發展下去，哪些最初的政策就會按照一種慣性趨勢一直持續下去（彼得斯，2011）。因此，中國既然提出要創設社會服務，那么，起始的社會服務政策設計至關重要，它為以后的政策完善、實施等不偏離正確的軌道，如果起始設計偏差，以后很難糾正，實施也會出現棘手的問題。社會服務同樣需要回答和重視這個問題。由于中國的社會服務處于初創階段，還談不上變遷問題，故下文不再贅述。

就塑造新的政策類型的因素而言，制度主義認為，有兩個關鍵因素值得研究，一是觀念在新政策塑造中扮演著關鍵性角色。二是政策學習起著什么樣的作用。以此類推，我們需要研究觀念在塑造社會服務中起著什么樣的作用，學習和總結國內外經驗對國家創設社會服務有哪些益處。

第三，制度主義視角下的社會服務應具備哪些特征。制度主義認為，與其他探討社會政策的規范方法一樣，制度主義方法反映關于人民福利如何可以被最好地提高的一系列價值和信仰。制度主義最基本思想是社會福利通過集體行動和資源儲蓄得到最大促進。制度主義指出，縱觀歷史，人民不僅依靠自己的努力及其家庭的支持，而且依靠地方、社區和組織，來增加個人和家庭資源來促進整個社區的福利。20世紀，在人民的推動下，政府被日益用于促進福利目標，積極的社會立法創造了新的社會服務，成為實現社會福利的新的集體手段。制度主義者相信社會福利可以通過政府來提高（Midgley，2009）。制度主義贊同廣泛的政府干預，力挺綜合的社會服務供給。因此，我們就需要研究國家創設的社會服務的特征是什么。

第四，社會服務的制度設計。彼得斯（2011）認為，理性選擇制度主義比其他任何制度理論都更容許，甚至鼓勵明確地思考有意識地進行制度設計問題。從某些方面來說，理性選擇制度主義理解制度的首要目的，就在于能夠控制以后的制度設計的結果。可能除了理性選擇制度主義外，制度設計對于經驗制度主義比對其他制度主義顯得更具中心地位。對于制度設計這一主題，為經驗制度主義研究作出貢獻的學者卻在知識和學術上都抱有非常真實的興趣。而且，對他們中的許多人而言，這也關系到能為政府提供有效政策建議的問題。從這些觀點來看，應當探討國家創設的社會服務應該是怎樣的。

二、社會服務產生背景

1.宏觀社會經濟變量分析

制度主義關注社會服務是在什么背景和時間下推出的。二戰以后，隨著社會經濟的快速發展，人口結構變化，社會問題的大量涌現，人們對社會公正的預期不斷提高，同時，日益增加的經濟財富為解決社會問題提供了必要的條件。于是，世界許多發達國家的政府紛紛成立社會服務機構，積極制定社會服務政策法規，并依法開展社會服務。20世紀50年代，美國聯邦政府首次向社會服務提供資金。英國、法國、丹麥、瑞典、德國、加拿大和日本在20世紀60、70年代，隨著經濟實力的增強，人均GNP超過3000美元，政府對社會服務投入迅速加大。此后，其中大部分國家出臺了社會服務立法，并幾經修改，不斷完善（李兵，2011）。中國政府提出發展社會服務的時間雖然比西方發達國家晚了半個多世紀，但也是在經濟財富增加、人口增長、社會問題日益凸顯的情況下提出的。

歸納起來，可以說經濟財富的積累、人口變遷和大量社會問題涌現是國家創設社會服務的三個必要條件。特別是人口變量多對制度創新具有重要作用（諾斯，1994）。但如果再深入研究，可以發現，中國經濟發展的不平衡，地區間、個人和家庭間貧富差異。中國的人口問題無論從規模上，還是從結構上講，都比發達國家復雜的多。比如，中國人口老齡化速度和“未老先富”的特點，老年人口的總量，困難老年人、殘疾人口和兒童的比例和數量等等都比西方發達國家問題嚴重許多，而且解決起來更加棘手。由社會經濟發展和人口變遷引發的社會問題同樣如此，如流浪乞討問題和家庭照料危機等等。如果把三個變量疊加起來分析，中國開展社會服務的緊迫性、必要性和難度就更加突出。所以，中國發展社會服務必須要立足國情，把握好發展的度。

2.政治體制和政策史分析

（1）政治分析。西方發達國家的政府實行的是總統制和議會制，他們推動社會服務創設的決策模式可能是漸進式的，但政策制定過程較為復雜和繁瑣。社會服務政策通常由政府官員制定，并要經過立法程序通過。當然在社會服務決策過程中，利益集團、地方政府和社區、智庫、專業人員、學者、工會、非營利組織、媒體等等各種社會力量為了保護各自的利益，會通過各種方式，如選舉壓力、基金支持、游行示威等積極游說政府，并對政治家施加壓力。可以說，一項政策的出臺，是多方博弈的結果。

中國實行的是中央統一的集權制，這就決定中國社會服務政策制定會有這么幾個特點。一是主要由政府部門作出，如果是部門政策，不是以立法形式出現，就不必經過全國人大通過。這與西方發達國家的決策程序基本相同。二是近年來政府也開始實行民主決策和科學決策，比較重視聽取社會各界特別是專家的意見。但社會力量對決策的影響仍然很弱，這與西方發達國家存在很大差異。三是中國提出構建社會服務體系有一個政策大背景，即是在黨和國家的大計方針確定以后提出的。在黨和國家的文件里提出要加強社會建設，完善公共服務，改善民生。社會服務的提出實際上是在落實這些大計方針，是對上面精神的領會。這一點非常具有中國特色。

（2）政策史分析。首先是政出多門。社會服務分屬多個部門管理。民政部門負責社區服務、社會工作、老年人社會服務、家庭寄養服務、收養服務、孤兒監護和孤兒安置、孤殘兒童福利、流浪未成年人解救保護、優撫對象、無家可歸者和流浪乞討者等。殘聯負責殘疾人社會服務業務，民政部門也負責一部分，主要是設施建設和管理。教育部門負責兒童照料和學前教育。司法和公安部門負責收容教養、責吸毒者的戒毒服務。司法、公安和婦聯負責預防和制止針對婦女的家庭暴力、嚴厲打擊拐賣和強迫賣淫等庇護保護服務。

其次是政策欠規范。社會服務分散在法律、法規和臨時性文件中。涉及社會服務的法律包括老年法、殘疾人法、未成年人保護法、收養法等。法規包括《社會福利機構管理暫行辦法》、《農村敬老院管理暫行辦法》和《幼兒園管理條例》等。臨時性文件包括五年發展規劃和綱要、意見、通知等。實際執行時，更多依靠法規和臨時性文件。

第三是政策缺失。目前，中國還缺少一些社會服務項目，比如中國目前還沒有出臺針對照料社會服務對象的家人、親屬和親戚朋友等照料者的政策法規，沒有建立針對精神病老年人和癡呆老人等殘疾老年人建立專門的照料服務機構，6-14歲學齡兒童的課外照料等。

總的來看，盡管大部分社會服務服務主要由民政部門負責管理，但社會服務分散在多個部門，存在部門利益，條塊分割，各自為戰，政策供給不足等癥結。重復建設、相互扯皮和效率低下等問題難以有效解決。因此，社會服務需要以整合為導向的制度創新。

三、社會服務的產生

1.社會服務如何提出的

（1）促進制度創造的動力。促進制度創造的動力機制是：一個重復發生的問題的出現，對問題進行識別和定名，而以前存在的制度又對這個問題沒有提供滿意的應對措施（斯科特，2010）。首先是政府已經普遍意識到政出多門的政府管理格局存在弊端，已經不利于解決社會照料問題。其次是在現有行政管理體制下，社會服務對象的需求得不到滿足。最明顯的例子就是在人口老齡化的背景下，老年人的社會服務需求問題。特別是殘疾老年人的照料問題，處于民政、殘聯和老齡等各部門都不管地帶。社會已經意識到的問題。因此，改革社會服務的管理方式和滿足社會服務需求兩方面合力促使創新社會服務制度。

（2）政策是理性選擇的結果，還是由人為意志提出來的。中國創設社會服務，既是理性選擇的結果，也存在人為意志選擇的因素，是兩個因素共同作用的結果。之所以說是理性選擇的結果，是因為政府官員通過長期實踐和思考，已經發現原有制度的缺陷，意識到有建立社會服務制度的必要。之所以說存在人為意志選擇的因素，是因為中國現行體制決定政府領導或者說是一把手的想法和意見起著決定性的作用。如果領導或一把手想要建立一項新的制度，推出一項新的政策，是一件容易的事情，下屬按照領導的意思照辦就行。社會服務就是在這樣一種情形下提出來的，目的就在于落實中央精神，強化部門職能和突出部門政績。

（3）誰是政策倡導者，政府發動的，還是社會呼吁的，還是個人偏好。一項制度的建立是各種利益相關者為了實現他們的目的所進行的政治努力的產物。中國的社會服務無疑是由政府倡導的和發動的。以往許多制度和政策的提出，專家意見、社會呼吁等社會力量起了很大作用，政府是被推著干的，政府是被動的。但提出社會服務，政府的確走在了前面，是政府主動要做的。一方面是因為政府敏銳的洞察和積極的行動，當然其中也包含個人偏好的成分。另一方面是因為政府提出社會服務的時候，社會各界很少有人了解社會服務是什么。當然在社會服務提出后，專家論證和媒體宣傳等社會力量也會起推動作用。

（4）社會服務制度是通過什么樣機制建立的。本文認為，社會服務應通過兩種機制建立。首先，從層級上講，首先是搞好頂層設計，然后向下推動逐級落實。其次，搞好頂層設計，需要有四個步驟。第一步是在部門提出社會服務理念，在部門內統一思想，做好相關準備工作。第二步是爭取相關部門理解和支持，在國家統計年鑒和統計公報中加入社會服務統計，把社會服務寫進相關政策文件中。第三步是爭取國家領導人的認可，并寫進國家領導人的講話中。第四步是主管部門創建社會服務制度。通過這種機制，社會服務得以確立。

需要強調的是，盡管中國政府已經提出了社會服務，但要真正建立社會服務制度還有一段路要走，其中肯定會遇到預想不到的、需要克服的難題。其中各方的利益博弈、特別是政府部門之間的權力博弈的作用更值得重視。社會服務制度能否建成取決于政府結構調整的進程，政府的實際行動，學者的努力和社會的廣泛參與。

2.塑造社會服務這一新的政策類型的因素分析

（1）觀念的作用。從一定意義上講，觀念（包括思想、概念和學說等）引導制度的建立，觀念能夠確立制度的目標和功能，而“結構”體現制度思想并提供把這種思想付諸行動的手段（Sumner,1906）。在西方發達國家，“福利國家”的主要理念深入人心，國家對公民的福祉承擔責任的觀念被普遍接受。所以，社會服務制度的建立有一套價值觀念做支撐。在法國，政府負責公民福利的理念深深植根于人們的頭腦中。從20世紀50年代、60年代起，隨著經濟增長、人口結構變化和文化變遷，社會服務興起。到了70年代，借助社會立法，社會服務得以鞏固（Fournier&Questiaux，1982）。以色列從1948年建國起，就接受“福利國家”的主要理念，致力于發展社會服務。1958年頒布《社會福利法》。社會事務和社會服務部成為以色列福利國家的基石。相比較而言，中國傳統上國家提供福利服務的觀念淡薄。所以在建立社會服務制度的同時，亟需借鑒福利國家思想中的合理成分，尋找中國傳統思想中的積極因素，構建和宣傳作為支撐的一套核心價值觀念體系。

（2）政策學習。在政策科學領域，政策學習指政府在總結、參考已有經驗的基礎上，對新的政策要求作出的反映。在理想的情況下，學習反映知識的積累和應用，導致事實的和邏輯的正確結論。社會政策學習指學習關于“政策或項目的社會建構”。這種學習超出了對核心問題本身的項目管理的簡單調整，包括對項目目標的態度和政府行動的性質和恰當性。如果成功應用，社會政策工具可以導致對公共問題的基本因果理論的更好的理解，導致更好的政策反映（Ingram&Mann，1980）。薩巴蒂爾（Sabatier,1988）認為，政策定位的學習是由實現核心政策信仰激發的，學習可以提高自己對被某人的信仰體系定義為重要的變量的情況的理解。彼得斯（2011）認為，政策學習比制度學習更能考察政策的重新塑造，并可能隨之對相關的制度進行重新構造。所以，中國在創設社會服務過程中，學習國外社會服務政策制定和實踐經驗，從中汲取合理養分，具有積極意義。

四、國家創設的社會服務的特點和制度設計

1.國家創設的社會服務的特點

（1）國家創設社會服務是對公民權利的保護。人的一生存在生老病死等不確定性。當人們面臨不測事件，而自身和家庭無力解決時，需要國家提供社會安全網，以幫助渡過難關。國家通過創設社會服務，能夠保證人民的生存權和發展權，維護社會公正。瑞典社會服務法的目標明確規定：第一，在民主和團結的基礎上，公共社會服務會增進人們的經濟和社會安全、生活條件的平等以及積極地參與社區生活。第二，考慮到個人對于他自己以及其他人社會處境所應負的責任，社會服務的目標在于解放和發展個人和群體具備的與生俱來的資源。丹麥社會服務法的目標是提高每個接受者的自力更生的能力，或便利他/她日常生活，提高他們生活質量。

（2）國家創設社會服務具有道德合法性。一方面是為了滿足人民的社會服務需求。另一方面是國家有保護人民生存和發展權利的職責。因此，國家通過使社會服務制度化來體現一種社會正義。挪威的社會服務法明確規定，第一，提升財政和社會安全，改善社會處境不利的人的生活條件，實現人類價值和社會地位的平等，預防社會問題。第二，給予個人獨立生活和居住的機會，在與他人的交往中體現一種積極和有意義的存在。

（3）國家創設的社會服務本質上是集體主義。制度主義觀點下的社會服務不是要取代或矯正家庭服務，而是對新的社會形勢做出的新的反應。社會服務承擔的功能可以被概括為兩條，一是社會服務強化和修復家庭和個人正在承擔的功能和角色。二是社會服務提供新的機構渠道和形式來承擔家庭、親屬網絡和鄰里不再履行的社會化、援助、角色確定等功能(Kahn，1979)。政府不僅僅要采取措施鞏固、增加而且要擴大家庭和社區的傳統作用，更要承擔社會服務的基本責任。英國的社會服務法就是基于這樣的原理：社會照料服務通過向人們提供幫助，使他們盡可能地在社區獨立生活，來促進社會融合。服務模式適應地方需要來滿足地方民眾的需求，并鼓勵在國家的框架內，按照中央政府確定的責任和標準，實現服務的多樣化和創新。

（4）制度主義要求政府的社會服務項目具有普遍性和選擇性。制度主義者贊同采用普遍的社會服務，普遍性要求政府的社會服務應當是綜合的，針對所有公民，不管收入高低、等級差別。普遍的社會服務是每一個有都應能夠得到的權利，或者至少某些類別的人群都能獲得社會服務，如老年人、兒童、殘疾人、無家可歸者和吸毒者等及其照料者。選擇性的社會服務針對有需求的人。當然普遍性的社會服務需要大量的財政投入，存在成本高昂的問題。選擇性的問題在于管理復雜和經營費用大，服務對象難確定，有時候服務到達不到真正有需求的人（Spicker，2008）。

2.社會服務的制度設計

制度是支配和影響人類行為的決定因素（馬奇&奧爾森，2011），制度的作用恰恰在于它能夠通過規則來減少不確定性，制度設計就是要創造出一個行動框架，通過制定規則規范恰當的行為，它有助于理解政治行為并提供其確定性。英國、瑞典、丹麥、捷克和挪威等國家的社會服務制度都以法的形式確定。他們的社會服務法都明確規定了社會服務的目標、政府職責、服務項目和設施、監督等任務。所以，可以說，以法的形式體現的制度設計是最理想的制度設計。本文認為，社會服務的制度設計可以從目標、管理和服務三個方面著手。目標是國家意識的體現，具有導向作用，它指導著管理和服務的設計。管理和服務是操作層面的設計，是對目標的具體落實。需要說明的是，將操作層面區分為管理和服務是為了論述的方便。實際上，管理是對服務的管理，而服務是社會服務制度設計的最終落腳點。

（1）目標設計。形成一個制度的有用的起點是明確一套目標。制度的目標的變化取決于實際的應用（Hahn，1988）。只有確定了目標，管理設計和服務設計才能圍繞著它展開。中國社會服務的目標應包括三個層次：一是針對個人和家庭，要保持、改善和提高其社會生存能力。二是從社會層面而言，就是要預防社會問題的發生，促進社會融合。三是從國家層面來說，就要要保證社會公正，實現社會和諧。

（2）管理設計。中國社會服務的管理應從四個方面予以明確。一是政府的機構設置及其一般性的職責和權限。二是社會服務的資金來源，包括財政撥款和收費等。三是監督和評估任務。四是登記注冊、培訓等其他相關的任務。其中，一般性的職責和權限規定的應較為原則。而資金來源、是監督和評估、登記注冊、培訓等則應是非常具體的。

（3）服務設計。主要包括四個方面。一是確定社會服務的對象。確定社會服務對象是采用“個人社會服務”概念下的服務對象（李兵，2012），還是有所擴大，需要探索。二是社會服務設施建設。三是社會服務項目規劃。就社會服務的設施和項目而言，鑒于中國的實際，國際上“整合的服務”的觀點值得重視。四是社會服務的提供者，即政府、工商企業、社會組織、志愿者、個人和家庭。

總結與展望

運用制度主義視角分析社會服務的創設是有效的，但本文的研究知識初步的，未來的研究應從理論本身研究和社會服務政策設計兩個方面予以加強。

（1）就發展制度主義理論來說，一方面需要對它的一些基本觀點和思想進行的系統歸納和闡述，另一方面需要發展定位于政策的制度主義新觀點，以保證它的長期解釋力。

（2）就社會服務的政策設計來說，第一，需要采用更多元化的觀點，要承認國家管理和提供社會服務存在的不足和缺陷，需要動員社會力量參與，如投資和參與社會服務的提供等。第二，國家應積極鼓勵公民、服務對象本人以及社會各界參與社會服務政策制定和實施。公民參與政策制定使政策過程更民主，有利于提高社會服務政策設計的質量和實施的效果，增加對政府的信任，建立政府與公民的和諧關系。

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