農產品質量安全網絡輿情監控體制機制研究

郭林宇，戚亞梅，李 艷，廉亞麗，李祥洲*

(中國農業科學院農業質量標準與檢測技術研究所，農業部農產品質量安全重點實驗室，北京 100081)

互聯網的高速發展為社會輿論帶來了全新的傳播平臺，官民對話的力量格局悄然發生變化，多元的公共意見表達渠道深刻改變著中國的輿論生態[1]。網絡輿情作為一股新生輿論力量日漸搶占輿論傳播“制高點”，深度介入日常生活和公共事務管理，影響日盛，給政府輿論應對能力帶來新的挑戰和考驗。網絡輿情監控管理研究已經成為各級政府日益關注的一個重大的理論和現實課題。

近年來，涉及農產品和食品質量安全的輿情逐漸成為領跑網絡輿情的焦點問題，數量居高不下，農業各級行政主管部門輿論應對壓力驟升，網絡輿情應對不及時或不得當，不僅使公眾消費信心受挫、農民利益受損，更有可能直接影響農業產業的安全和健康發展，甚至影響到政府公信力、國家聲譽和國際形象，必須引起高度重視。網絡輿情是伴隨互聯網發展而興起的新事物，農產品質量安全網絡輿情的監測和應對仍處于探索階段，當前形勢下，科學認識農產品質量安全網絡輿情，剖析網絡輿情產生和發展的深層次原因，解讀政府網絡輿情監測與應對現狀，謀劃網絡輿情長效監控機制是值得認真分析研究并亟待解決的問題。

1 農產品質量安全網絡輿情的內涵及特點

學界對輿情概念的闡述早已有之，近年來對網絡輿情概念的界定也漸漸興起。借鑒各方觀點[2-7]，農產品質量安全網絡輿情可以定義為：通過互聯網表達和傳播的有關農產品質量安全的各種不同情緒、態度和意見交錯的總和。從輿情的性質來看，農產品質量安全網絡輿情包括正面輿情和負面輿情。從輿情發揮的作用來看，網絡輿情是把“雙刃劍”，一方面，正面輿情的表達和傳播有利于營造良好的農產品質量安全輿論氛圍，客觀的負面輿情訴求也有助于政府部門及時了解和發現日常工作中難以發現的隱匿問題，具有監視、瞭望和監督的功能；另一方面，負面輿情的無序擴散，甚至是虛假信息的泛濫，則會誤導公眾認知，激化社會矛盾，影響和諧穩定的大局[8-9]。

農產品質量安全網絡輿情研究的目的就是建立科學的監控和干預策略，促進負面輿情化解，增強正面輿論的主流聲音，從而引導網絡輿情的良性發展。因此，負面輿情是農產品質量安全網絡輿情監控和研究的重點。根據負面輿情的現實表現，可以將其歸結為五類：一是消費安全類的輿情，如產品中農獸藥殘留超標、含有違禁添加物等，這類輿情消費者最為關注，影響力最大；二是行政管理類的輿情，一般涉及公職人員行政行為或政府行政許可行為，如“河南瘦肉精事件”中有關工作人員玩忽職守等，該類輿情直接牽涉政府公信力，一旦發生，影響較大；三是技術支撐類的輿情，隨著對食用農產品安全性的關注度不斷提高，社會各界的關注點也逐漸前移，從產品本身的安全性向標準、檢測等技術支撐領域拓展，標準缺位、中外標準差異等問題不斷引發熱議；四是過程管理類的輿情，如“藥袋蘋果”事件，這類輿情多為報道農產品生產不規范和安全隱患問題；五是網絡謠傳類的輿情，此類輿情雖然沒有事實依據，但仍然能利用消費者的恐慌心理進行傳播擴散，對產業安全構成威脅，如“蛆蟲柑橘”、“致癌香蕉”等。

借助網絡平臺的自由性和互動性，農產品質量安全網絡輿情與傳統輿情相比出現了一些新特點[10-14]：第一，具有突發性，網絡輿情的形成往往非常迅速，一個熱點事件加上一些情緒化的意見，就可以瞬間引發輿情，并引起連鎖反應，使輿情持續升溫，影響力不斷增強[15]。第二，具有高發性，不僅與傳統輿情相比數量增多、頻率升高，在網絡輿情中也屬于輿情危機高發領域。人民網輿情監測室輿情監測結果表明，食品行業輿論環境最為不利，負面事件的曝光頻率達25.7%，遠高于其他行業[16]。第三，具有復雜性，網絡環境中身份的虛擬化和信息的高度交互，往往使得輿情信息真偽夾雜，泥沙俱下，長時間發酵蔓延，易于形成輿論極化。第四，具有非理性，在網絡的炒作和推動下，容易致使局部問題全局化、個體問題公眾化、案件問題事件化，造成“輿論綁架”或“輿論破壞”現象[17]。

2 農產品質量安全網絡輿情的成因及影響

2.1 輿情傳播載體日益多元，輿情空間拓展

互聯網是網絡輿情傳播的基礎和載體，自其誕生之日起，便表現出強進的發展勢頭。近年來，隨著新媒體應用的日趨豐富，新的應用和傳播形態不斷涌現，網絡新聞、BBS、博客、微博、即時通訊、社交網絡等網絡媒介相互交織，互相借力，構成了一個多元立體的輿論傳播路徑，極大地拓展了網絡輿情的傳播空間，多元化的輿情傳播格局大大增加了輿情監測和把控的難度[18]。同時，新媒體迅速向經濟、文化等多領域滲透，成為熱點事件曝光的主要平臺和輿論的獨立源頭，影響力不斷增強。特別是自媒體和社交媒體，大大增強了新媒體的輿論傳播功能。有調查顯示，微博已成為食品安全等負面輿情曝光的主要源頭和重要傳播渠道。2012年上半年，浙江“楊梅膨大劑”等近10件涉及農產品質量安全問題的傳聞就是通過微博第一時間曝料的[5]。

2.2 輿情傳播主體發展壯大，輿情壓力上升

網民是網絡輿情傳播的主體，據中國互聯網絡信息中心(CNNIC)《第30次中國互聯網絡發展狀況統計報告》顯示，截至2012年6月底，我國網民數量已達5.38億，互聯網普及率為39.9%，超出2011年30.2%的世界平均水平，我國成為世界上網民最多的國家[19-20]。在網民數量迅速攀升的同時，一方面，網民上網的娛樂化追求傾向明顯降低，網絡議題從日常生活瑣事轉向社會公共事件[21]，涉及一日三餐的農產品質量安全輿情自然成為網民最為關注的公共話題；另一方面，網民應用互聯網的角色也逐漸從信息獲取者向信息制造者轉變，大眾麥克風時代催生了一個巨大的“網民壓力集團”，政府應對農產品質量安全輿情的一言一行都會被高倍放大，稍有不慎就可能引起輿論討伐。除普通網民外，意見領袖的影響力也日益不容忽視[22]。

2.3 質量安全問題仍處于多發期，輿情觸點增加

我國正處于傳統農業向現代農業轉型的時期，農產品質量安全總體安全、有保障，但一些深層次制約因素尚未得到根本解決。農業生產組織化程度低，生產經營方式落后，生產主體素質不高，部分生產經營者故意違法現象屢禁不止，違法手段花樣翻新，傳統的農獸藥殘留超標等問題尚未杜絕，新的違法添加等風險隱患又不斷出現，給農產品質量安全標準制定、檢測工作等帶來很大挑戰[23]，同時，農產品質量安全監管工作體系尚不完善，基層監管力量薄弱，這些都決定了目前我國農產品質量安全問題仍處于多發期，安全消費矛盾凸顯。從“鎘大米”、“藥袋蘋果”、“有機食品風波”等熱點輿情來看，無論是產品、生產過程還是政府監管行為，任何一個環節都可能觸發農產品質量安全輿情。

2.4 網絡媒體道德失范客觀存在，不實輿情泛濫

由于農產品質量安全問題具有極高的社會關注度，成為近年來媒體爭相報道的熱點和焦點問題，然而在網絡媒體發揮輿論傳播和監督功能的同時，其自身道德失范現象也層出不窮。有些媒體片面追求時效，為搶占先機不核實信息的真實性和準確性，以訛傳訛，造成謠言傳播；有些媒體為吸引眼球，斷章取義，動輒冠以“致癌”、“劇毒”等字眼加以報道，加劇公眾恐慌；還有些媒體為提高關注度，夸大負面新聞，把個別現象擴大化、典型化、普遍化，擴大事態影響，甚至沖擊整個產業[24-25]。目前，有相當數量的農產品質量安全輿情為不實輿情，極大地增加了政府部門回應網絡輿情的負擔。

2.5 消費者關注度高但認知不足，輿情燃點降低

隨著生活水平的不斷提高，消費者對農產品質量安全的期望越來越高，對農產品質量安全風險零容忍的態度愈加強烈。但客觀上任何食品都沒有“零風險”，由于官方風險交流機制不健全，消費安全知識的宣傳教育也比較薄弱，消費者在媒體的推波助瀾或誤導下，容易以偏概全，產生認識誤區，難以對農產品質量安全問題形成客觀認識，消費心理敏感而脆弱，任何農產品質量安全負面信息都極易引發非理性的共鳴。“三聚氰胺”事件發生后，盡管國家對乳制品的監管和抽查力度空前，但國內乳制品消費信心還是一蹶不振。

3 農產品質量安全網絡輿情監控管理現狀與存在問題

隨著網絡輿情與現實社會的互動日益加深，網絡輿論成為農產品質量安全輿論的一個重要組成部分，與之相適應的政府干預機制也應運而生。近年來，在應對農產品和食品質量安全危機實踐中，網絡輿情監控管理工作已進行了初步探索和嘗試，但與新時期農產品質量安全監管工作的需求相比，還存在一些亟待突破的瓶頸問題。

3.1 輿情監控管理的現狀

3.1.1 輿情監測工作已納入制度安排

網絡輿情日益上升的關注度和影響力，特別是個別農產品質量安全問題的放大炒作對產業和消費產生嚴重的負面影響，引起了政府部門的高度重視。早在2008年，農業部辦公廳就下發了《農業部辦公廳關于積極應對互聯網等有關農產品質量安全輿情信息的緊急通知》，要求“各級農業行政主管部門進一步加強農產品質量安全信息的收集、評價和處置工作”。2010年，《農產品質量安全信息發布管理辦法(試行)》提出“省級人民政府農業行政主管部門應當開展農產品質量安全有關的輿情收集和分析”。2011年，國務院食品安全委員會辦公室下發了《食品安全輿情處置指導意見(試行)》，要求“各地區、各有關部門應當建立食品安全輿情監測制度，主動、密切監測輿情”，從國家層面對輿情監測提出了制度性要求。2012年，《農業部關于進一步加強農產品質量安全監管工作的意見》再次提出“著力強化輿情監測，抓緊建立農產品質量安全輿情監測與預警信息平臺，健全農產品質量安全信息定期調度、分析和綜合研判制度”，將強化輿情監測作為加強農產品質量安全監管的一項重要工作納入制度性安排。

3.1.2 各級部門輿情監測工作已逐步啟動實施

為落實輿情監測工作的制度安排，支撐實際工作中網絡輿情危機的處置與應對，近年來，各級農產品質量安全監管部門陸續啟動了輿情監測工作。部級層面農產品質量安全網絡輿情監測工作向常態發展，一是指定專門機構和專人負責網絡輿情信息的監測、收集、整理，確立了農產品質量安全輿情快報(日報)制度，并深化輿情總結分析，編制輿情跟蹤和重點輿情專題分析報告，幫助農產品質量安全監管人員讀網，為輿情響應提供了重要的信息支撐；二是依托新組建的農業部農產品質量安全專家組，強化了專家組對網絡輿情的分析研判職責，針對重大輿情不定期組織會商分析，為應急處置提供了有力的決策參考；三是安排專門經費開展網絡輿情監測體制機制研究工作。地方農業行政主管部門也紛紛將輿情監測納入監管工作內容，如江西省成立了輿情監測小組，設置了輿情監測信息員，建立了輿情報告制度，編印輿情簡報，及時上報領導和有關部門參閱[26]；重慶市組建了輿情信息監測專家團隊，并建立了輿情信息收集整理、跟蹤巡查和干預制度；上海市在輿情監測及處置機制、信息員隊伍建設和暢通輿情溝通渠道等方面進行了積極的探索。此外，部分縣級農業行政主管部門也建立了輿情監測和報告制度。

3.1.3 重要輿情應對工作取得了一定成效

隨著網絡輿情監測工作重視程度的上升和應急處置經驗的積累，近年來網絡輿情應對的時效性和有效性都明顯提高，農產品質量安全網絡輿情應對工作在實踐中漸顯成熟。“激素黃瓜”、“香蕉乙烯利”、“茶葉農殘超標”等一系列不實網絡輿情發生后，農業部門立即組織專家進行科學解釋，借助權威媒體澄清事實，采取網絡訪談、深度報道等多種形式正面引導輿論，有效阻斷了謠言傳播，有力保護了農民和產業利益。“藥袋蘋果”等安全隱患一經報道，有關部門迅速展開調查，界定了個案性質，防止了媒體擴大炒作，最大限度減少了產業損失。“河南瘦肉精”等安全問題被媒體曝光后，得到高度重視，迅速組織排查和督導工作，盡快查清事實，公布真相，回應社會關切，并依法開展責任追究，樹立了政府部門的正面形象。

3.2 輿情監控管理存在的問題

3.2.1 制度機制尚不健全

雖然各級農業部門對網絡輿情的重視程度有所提升，但有關輿情監測的制度要求僅在相關的文件和辦法里有所提及，沒有針對輿情監測系統化的制度設計和安排，各級農業主管部門輿情監控工作還處于“各自為戰”的階段，缺乏統一的規劃和指導。同時，由于開展輿情監控工作的時間較短，目前尚缺乏集輿情收集、研判、處置、反饋于一體的運作機制，農業部門內部的共享機制、與其他部門之間的聯動機制、與新聞媒體之間的對接機制、與消費者之間的交流機制等也尚未形成，有些地方輿情監控工作往往是倉促應急，就事論事，多以經驗性行為為主，輿情監控長效機制尚未建立。

3.2.2 方法手段還不適應

網絡輿情的特點、規律和應對環境都有別于傳統輿情，相對于網絡輿情短時間內的快速蓬勃發展，政府部門應對網絡輿情的方法和手段調整略顯滯后，難以適應新的形勢需要。一是監測手段不適應，傳統人工監測的信息獲取手段已無法滿足對海量信息監測的時效性和準確性。二是分析方法不適應，對輿情信息的匯總、輿情周期的判別、輿情走勢的預測和重要輿情的預警缺少必要的技術手段支撐。三是應對方式不適應，固守傳統媒體、忽視網絡陣地的現象仍比較普遍，對新媒體和新型輿論平臺的運用較為有限，多數部門不善于適應網絡環境，不善于運用網絡語言，不善于與新聞媒體見面，不善于與網民對話，缺乏應對輿情問題的能力和技巧，輿情發生時，難以及時緩解輿論壓力，化解矛盾[27]。

3.2.3 資源配置極不充分

目前農業系統普遍沒有專門機構和專業團隊研究并開展網絡輿情應對，特別是地方農業部門，監控力量薄弱，沒有確定的機構和人員編制，現有的網絡輿情人員大多是兼職，并且缺乏系統培訓，缺少監控方面的專業人才和高素質的網絡評論員，再加上管理薄弱，現有的人員力量難以支撐網絡輿情的監測和響應工作，更難以保證輿情應對效果。同時，由于缺少資金支持，輿情監測硬件設備投入不足，軟件設施開發和購置也受到限制，有人員沒設備、有設備沒監測手段的現象比較突出。

4 加強農產品質量安全網絡輿情監控管理的對策建議

歐盟、美國等發達地區和國家非常重視食品安全信息與輿情應對工作。美國食品藥品管理局(FDA)[28]為有效開展食品安全信息交流和危機應對，專門成立了相應的機構和部門，制定了風險交流戰略，還研發了有效的數據收集系統，實時監測媒體和網絡關于風險交流的報道，并結合信息監測結果調整監管措施。歐洲食品安全局(EFSA)[29]成立了新聞辦公室負責與媒體的溝通工作，新聞辦公室可以提供新聞簡報、專題公告、采訪等服務，這些都有利于媒體獲得多元和準確適用的風險信息，從而保證主流媒體報道的科學性和準確性，同時也為公眾獲取食品安全信息提供了權威的渠道。

我國是農產品生產、消費和貿易大國，農產品質量安全網絡輿情作為民生領域關注的焦點問題，進一步加強對其監測管理已勢在必行，應從健全監測制度、完善引導機制、強化人員隊伍、提升支撐能力、加大保障力度等方面入手，建立長效保障機制。

4.1 健全輿情監測機構，完善監測會商制度

各級農業部門應增強應對網絡輿情的危機意識、責任感和使命感，提高輿情監控管理工作的積極性和主動性，做到輿情苗頭早關注，輿情影響早研判，輿情響應早介入，輿情態勢早控制。盡快在部省地縣農業主管部門設置專門的網絡輿情監測機構，明確人員和職責，建立上下連通的輿情監測工作網絡，按照屬地管理的原則，分兵把守，嚴密監測輿情動向。加強各級輿情監測部門之間的協同配合，建立輿情信息通報制度和聯動機制，暢通信息溝通渠道，及時做好調查核實，確保敏感輿情及時響應。借助政府部門的行政資源和科研事業單位、質檢中心的專業技術優勢，組建由政府官員、權威專家、業界和媒體人士共同組成的輿情咨詢專家組，建立輿情會商制度，為輿情研判和響應提供科學依據和決策支撐。制定輿情應對工作預案，確立輿情監測、研判、預警、響應各環節的工作職責，明確輿情處置流程，定期開展輿情處置演練，提高輿情應對實戰水平。

4.2 完善引導機制，切實把握輿論導向

我國互聯網是“先發展、后規范”，技術先行而管理滯后，良好的網絡輿情生態環境無法僅僅依靠行業和網民的自律實現，加強政府引導至關重要[30]。第一，要健全新聞發言人制度，輿情危機發生時，力爭第一時間回應，做突發事件的第一定義者，把牢話語權，掌控主導權，增強權威性。第二，要拓展輿論引導陣地，由傳統媒體向權威網站、互聯網新聞、博客、微博等新媒體陣地遷移，建立與網絡平臺相適應的輿論引導機制，提升影響力。第三，要強化新聞宣傳工作，廣泛利用各種媒體資源，加大正面宣傳報道力度，增強正面形象，樹立正面典型，營造良好的農產品質量安全輿論氛圍。第四，要加強消費安全教育，利用多元的信息傳播媒介，采取貼近網民生活和閱讀習慣的形式開展農產品質量安全常識宣傳教育，積極與公眾溝通，提升消費信心，壓縮虛假信息傳播空間。第五，要完善與新聞媒體的對接機制，建立良性互動的合作關系，積極配合媒體調查采訪，主動向媒體提供正面新聞素材，與謠言賽跑，在信息傳遞中贏得主動，因勢利導地做好網絡輿情的溝通和引導。

4.3 強化隊伍建設，培養輿情監控專門人才

網絡輿情監控管理是一項系統的工作，既有綜合性，又有技術性，打牢農產品質量安全領域輿情監控的基礎，必須加快打造一支專業輿情監控人員隊伍。設置網絡輿情信息員崗位，選擇具有一定業務能力并熟悉互聯網技能的人擔任信息員，加強有關輿情理論、輿論引導、輿情處置等方面的知識培訓，增強對網絡信息的甄別能力、對網絡輿情的研判能力、對網絡輿情傳播規律的掌控能力和對網絡輿情的預見和防范能力，提升與媒體打交道的能力，提高網絡輿情監測管理水平。同時，積極培養一批堅持正確導向、熟悉網絡語言、了解網絡傳播技術和傳播技巧的網絡“意見領袖”[31]，堅持客觀評述，發揮網絡把關人的作用，凈化網絡輿論空間，實現與網民的互信和互動。

4.4 加強輿情科學研究，提升科技支撐水平

網絡輿情是一門交叉學科，涉及統計學、邏輯學、傳播學、心理學、社會學等多領域的知識和方法，要深化對網絡輿情的科學認識，增強對網絡輿情傳播規律和監測應對機制的把握，必須結合農產品質量安全的特性系統全面開展研究。應盡早做好項目規劃，指定相關研究機構有機地將政府在輿情監控管理層面的戰略需求與網絡輿情關鍵技術結合起來，加強對監測工作中急需解決的輿情信息海量監測、信息文本深度挖掘、跨媒體多通道關聯分析、輿情走勢預測與調控、輿情安全指標評估等問題開展研究，形成整體突破，為政府部門增強網絡輿情掌控能力提供支撐。同時，應充分發掘已有網絡輿情的價值和作用，針對鮮活的實際案例，開展回顧性和總結性的研究，建立農產品質量安全輿情案例庫，為理論和方法研究提供實證參考。

4.5 加大資金投入力度，確保輿情監控持續高效

必要的財政支持是做好農產品質量安全網絡輿情監測管理工作的物質保障。隨著網絡技術的快速發展，網絡輿情的應對任務也會越來越重，必須加大政策和資金投入力度，才能保證輿情監測和應對工作的有效開展。一方面，要加快落實人員和工作運轉經費，穩定工作隊伍，改善工作條件，保證制度、人員和設施設備到位。另一方面，要加大計算機軟件系統等技術方面的投入，加大現代網絡信息技術的應用力度，提升電子政務水平，提高輿情監測管理效率。

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