如何加強(qiáng)未達(dá)起征點(diǎn)納稅人的稅收征管

王利民 徐秋明

當(dāng)前，隨著市場經(jīng)濟(jì)拉開下行空間，在國務(wù)院實(shí)施減稅、擴(kuò)大內(nèi)需的政策背景下，個(gè)體工商戶起征點(diǎn)又進(jìn)一步提升，未達(dá)起征點(diǎn)戶數(shù)將會(huì)進(jìn)一步增加。2012年稅收征管調(diào)研發(fā)現(xiàn)，起征點(diǎn)提高后，武漢市江岸區(qū)個(gè)體工商戶實(shí)際納稅戶數(shù)由2011年1453戶（含下崗再就業(yè)納稅人）減為912戶，減少541戶（主要減少的戶數(shù)來源國地共管戶541戶），上述數(shù)字還不包括由于管理難而未辦證，未納入統(tǒng)計(jì)的轄區(qū)非主流經(jīng)營地段的個(gè)體工商戶。

一、未達(dá)起征點(diǎn)個(gè)體工商戶管理現(xiàn)狀

增值稅、營業(yè)稅、個(gè)人所得稅起征點(diǎn)提高后，一批個(gè)體工商戶成為稅收免繳戶。截止2012年10月，武漢市江岸區(qū)地稅局辦理稅務(wù)登記的正常個(gè)體工商戶為13963戶，經(jīng)過調(diào)查測算，有近13000戶實(shí)際經(jīng)營收入達(dá)不到起征點(diǎn)，可以享受本次起征點(diǎn)調(diào)整免稅政策，占區(qū)局登記個(gè)體工商戶的93%，經(jīng)統(tǒng)計(jì)，每月與同期減免稅款20萬元左右。

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的減速，增值稅、營業(yè)稅、個(gè)人所得稅起征點(diǎn)免征額的提高，未達(dá)起征點(diǎn)納稅人的數(shù)量將會(huì)進(jìn)一步增加，大量個(gè)體工商戶不達(dá)起征點(diǎn)，對未達(dá)起征點(diǎn)戶的管理，既是稅務(wù)部門的一項(xiàng)工作，也是維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)秩序，公平稅負(fù)的一項(xiàng)重任，如何管起來、管住、管好，是稅務(wù)部門需要重視的問題。

二、未達(dá)起征點(diǎn)稅收管理中出現(xiàn)的問題

（一）稅收征免界線難以確定

個(gè)體戶的增值稅、營業(yè)稅、個(gè)人所得稅起征點(diǎn)提高后，征免界線的認(rèn)定是納稅人關(guān)心的“熱點(diǎn)”問題，關(guān)系到納稅人的切身利益，關(guān)系到稅收政策的貫徹執(zhí)行，關(guān)系到公平稅負(fù)。因此，稅務(wù)部門必須高度重視。但是，在具體操作中確實(shí)很難界定，特別是界于起征點(diǎn)或免征額之間的納稅人，稅收管理員無法準(zhǔn)確界定納稅人收入是否達(dá)到起征點(diǎn)的界線。比如：同一個(gè)行業(yè)，同一個(gè)地域、相同的面積、相同的門店的個(gè)體工商戶，有的善于經(jīng)營，善于管理，可能每月營業(yè)額超過起征點(diǎn)，按規(guī)定達(dá)到起征點(diǎn)，每月要征稅。而另一個(gè)納稅人，不善經(jīng)營，每月營業(yè)額達(dá)不到起征點(diǎn)可以免稅。這使達(dá)到臨界點(diǎn)以上的納稅戶，要繳納較多的稅收而感到不合理，心理不平衡，容易產(chǎn)生矛盾。

（二）辦理稅務(wù)登記難

主要表現(xiàn)在：一是免稅戶稅法觀念淡薄。部分免稅戶認(rèn)為“稅都免了還辦什么稅務(wù)登記證”辦了證就得交稅，存在抵觸情緒，總是找種種借口推諉，不辦證。二是假停業(yè)逃避辦證。不少納稅人仍然存在相互觀望和僥幸逃避的心理，擅自營業(yè)，一旦追究，則停業(yè)逃避，風(fēng)聲過后，又重新開業(yè)，有的只辦營業(yè)執(zhí)照，而不申辦稅務(wù)登記，即使稅務(wù)機(jī)關(guān)上門催辦，也故意拖延，逃避稅收管理。

（三）發(fā)票管理難

無論是起征點(diǎn)以上的納稅人，還是起征點(diǎn)以下的免稅戶，根據(jù)《稅收征管法》的規(guī)定，稅務(wù)機(jī)關(guān)都應(yīng)當(dāng)給其提供發(fā)票。但起征點(diǎn)提高后，部分業(yè)戶的發(fā)票使用管理意識(shí)更加淡化，使得稅務(wù)機(jī)關(guān)發(fā)票管理工作難度加大。表現(xiàn)為：一是少開或不開發(fā)票。一部分接近起征點(diǎn)的個(gè)體戶盡量少開或不開或延緩開票。二是免征戶發(fā)票用量多，周期長，監(jiān)管難、特別是一些直銷行業(yè)的納稅人，達(dá)不到20000元就不用繳稅。三是流動(dòng)性大，發(fā)票存根回收難。少數(shù)納稅人經(jīng)常“打游擊”，開業(yè)、停業(yè)“家常便飯”。有的為了購發(fā)票才辦一個(gè)登記證，購到發(fā)票后就失蹤了，成為非正常業(yè)戶，發(fā)票存根無法收回。有的為了拉生意，代開發(fā)票、虛開發(fā)票現(xiàn)象嚴(yán)重。有的則是化整為零，讓已達(dá)起征點(diǎn)的納稅戶代開發(fā)票，不少已達(dá)起征點(diǎn)的納稅戶為了少交稅不開票或讓他人代開票。

（四）稅收監(jiān)管難

由于免征戶是特殊的群體，對其生產(chǎn)經(jīng)營情況、開業(yè)、停業(yè)情況的監(jiān)管很困難：一是化整為零，一證多點(diǎn)。少數(shù)業(yè)戶以不同的名字辦理營業(yè)執(zhí)照、稅務(wù)登記證件，一戶多證，一證多點(diǎn)，將門店一分為二，人為造成達(dá)不到起征點(diǎn)，逃避納稅；二是前店后廠，掩人耳目。有的只在街面上租一個(gè)小門面，擺幾個(gè)樣品，從表面上看沒有什么產(chǎn)品，收入小，達(dá)不到起征點(diǎn)，不被稅務(wù)人員重視。其實(shí)，所辦工廠或批發(fā)倉庫在其它不起眼的地方；三是營私舞弊，弄虛作假。少數(shù)業(yè)戶利用起征點(diǎn)這一優(yōu)惠政策，腐蝕拉攏稅務(wù)人員為自己縮小經(jīng)營收入額，以達(dá)免稅的目的，逃避納稅。

（五）稅負(fù)調(diào)整難

起征點(diǎn)調(diào)整前稅收定額的核定、調(diào)整已是困難重重。起征點(diǎn)調(diào)整后，起征點(diǎn)以上的業(yè)戶千方百計(jì)把自己的收入降到起征點(diǎn)以下，逃避納稅，暫定為起征點(diǎn)以下的業(yè)戶為了使自己的收入長期位于起征點(diǎn)以下，享受優(yōu)惠政策不納稅，該記賬的不記賬了，達(dá)到起征點(diǎn)的營業(yè)額應(yīng)該申報(bào)，也不申報(bào)了，稅收征管秩序受到了影響，少數(shù)業(yè)主在稅務(wù)人員對其核實(shí)計(jì)稅依據(jù)時(shí)，常常設(shè)置種種障礙，不配合稅務(wù)人員工作，有的免稅戶經(jīng)營情況雖然發(fā)生了變化，達(dá)到了起征點(diǎn)，按規(guī)定應(yīng)該調(diào)整為征稅戶恢復(fù)征稅。但是，由于計(jì)稅依據(jù)無法準(zhǔn)確核實(shí)，在稅收管理中容易發(fā)生糾紛，而稅務(wù)機(jī)關(guān)受諸多客觀條件限制，很難及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，準(zhǔn)確的對其進(jìn)行核定或調(diào)整。

（六）稅收政策可能被重復(fù)使用

目前，下崗職工再就業(yè)稅收優(yōu)惠政策還在執(zhí)行中，由于營業(yè)收入處在15000元臨界點(diǎn)，稅務(wù)人員調(diào)查具有一定的難度、加上納稅人對稅收政策生疏，持有下崗職工優(yōu)惠證的納稅人申請了再就業(yè)減免稅，導(dǎo)致再就業(yè)稅收優(yōu)惠政策和未達(dá)起征點(diǎn)納稅人的認(rèn)定優(yōu)惠政策并列使用，弱化了政策效用。

三、做好起征點(diǎn)稅收管理工作的建議

（一）嚴(yán)格稅務(wù)登記管理

稅務(wù)登記是征管工作的基礎(chǔ)和首要環(huán)節(jié)，依照《稅收征管法》和《稅務(wù)登記管理辦法》的規(guī)定，起征點(diǎn)以下業(yè)戶，同樣要辦理稅務(wù)登記、納稅申報(bào)、發(fā)票領(lǐng)購、稅收咨詢等項(xiàng)工作，并建立未達(dá)起征點(diǎn)戶的臺(tái)賬，隨時(shí)掌握免征戶的登記情況，建立戶籍管理制度，對業(yè)戶建立戶籍檔案，做到戶戶有檔案、信息完整齊全，并全部納入稅收征管軟件進(jìn)行管理。同時(shí)，加強(qiáng)與國家稅務(wù)局、工商部門等有關(guān)部門的聯(lián)系，進(jìn)行數(shù)據(jù)比對，及時(shí)溝通相關(guān)信息，利用從工商登記交換來的本月應(yīng)辦稅務(wù)登記信息，劃分到每一個(gè)責(zé)任區(qū)管理員，對達(dá)不到起征點(diǎn)的個(gè)體戶專門登記造冊，建立征管臺(tái)賬，登錄納稅人名稱、地址、營業(yè)情況等詳細(xì)信息，加強(qiáng)源頭控管，堵塞征管漏洞。

（二）實(shí)行動(dòng)態(tài)管理辦法

一是對未達(dá)起征點(diǎn)的納稅人在申報(bào)上推行“簡易申報(bào)”即：按季、半年或年申報(bào)制，實(shí)行分月匯總申報(bào)。二是對征免臨界線之間的納稅人可推行“淡旺季征收”辦法，旺季達(dá)到起征點(diǎn)征收，淡季達(dá)不到起征點(diǎn)可免稅，這樣，縮減了臨界點(diǎn)納稅人之間的稅負(fù)差距，就可避免臨界點(diǎn)之間的納稅人一個(gè)全交稅，一個(gè)全免稅的矛盾；避免造成稅負(fù)不公，同時(shí)又加強(qiáng)了免稅戶的管理，合理也合法。

（三）加強(qiáng)戶籍巡查力度

對未達(dá)起征點(diǎn)戶定期開展巡查，尤其是要加大對臨近起征點(diǎn)業(yè)戶的巡查力度，及時(shí)掌握其生產(chǎn)、經(jīng)營變化情況。規(guī)定每月對業(yè)戶巡查次數(shù)，并采取行之有效的方式，核實(shí)臨界點(diǎn)業(yè)戶的經(jīng)營收入，逐月確定其經(jīng)營收入，對達(dá)到起征點(diǎn)以上的業(yè)戶，及時(shí)轉(zhuǎn)入起征點(diǎn)以上業(yè)戶管理，迅速恢復(fù)征稅，并對巡查的情況及時(shí)記錄在案，以備查閱檢查；對月度實(shí)際經(jīng)營額超過起征點(diǎn)的未達(dá)起征點(diǎn)戶，稅收管理員應(yīng)該依照法律、法規(guī)規(guī)定向納稅人下達(dá)《限期繳納稅款通知書》，對實(shí)際經(jīng)營額連續(xù)三個(gè)月超過起征點(diǎn)的，應(yīng)及時(shí)下達(dá)《核定稅款通知書》，重新核定定額，督促其依法納稅。

（四）規(guī)范未達(dá)起征點(diǎn)納稅人的審批、認(rèn)定

未達(dá)起征點(diǎn)戶的認(rèn)定，首先由達(dá)不到起征點(diǎn)的納稅人填寫《未達(dá)到起征點(diǎn)納稅人申請審批表》，定稅委員會(huì)調(diào)查核實(shí)后，制作《未達(dá)起征點(diǎn)認(rèn)定通知書》，匯總后在轄區(qū)辦公地公開欄進(jìn)行公示，并在納稅人中分行業(yè)選舉群眾代表進(jìn)行評議，看是否達(dá)到免征條件。避免“暗箱操作”；實(shí)行“集體定稅”公告制，通過納稅人、群眾代表、稅務(wù)人員三方面的共同監(jiān)督，增加工作透明度。其次對認(rèn)定工作實(shí)行按季度認(rèn)定、跟蹤管理的模式；第三核定方法和基礎(chǔ)資料采集方面要求對同類納稅人采取相同的方法和標(biāo)準(zhǔn)，不能隨意變更核定方法和采集內(nèi)容；第四對測算的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)結(jié)合轄區(qū)經(jīng)營情況實(shí)行浮動(dòng)變動(dòng)，例如有淡、旺季度之分的冷食店。

（五）嚴(yán)格發(fā)票管理

一是限量供應(yīng)。對未達(dá)起征點(diǎn)戶生產(chǎn)、經(jīng)營所需的發(fā)票數(shù)量實(shí)行有效控制，并制定未達(dá)起征點(diǎn)戶發(fā)票開具、保管和繳銷等管理辦法。對未達(dá)起征點(diǎn)戶開具的發(fā)票要指派專人逐一審核，加大發(fā)票核查力度。未達(dá)起征點(diǎn)戶如果當(dāng)月發(fā)票開具金額達(dá)到起征點(diǎn)的，稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)按其發(fā)票開具金額進(jìn)行征稅。二是嚴(yán)格檢查。定期組織人員對未達(dá)起征點(diǎn)戶發(fā)票領(lǐng)、用、存情況進(jìn)行檢查，對為其他納稅人代開發(fā)票或轉(zhuǎn)借、倒賣發(fā)票的行為，嚴(yán)肅處理，決不姑息遷就，維護(hù)正常的稅收秩序。

（六）加強(qiáng)內(nèi)部考核管理

建立健全各項(xiàng)工作制度，如《未達(dá)起征點(diǎn)審批規(guī)定》、《免征戶管理辦法》等一系列配套制度，對工作進(jìn)行量化、細(xì)化、強(qiáng)化監(jiān)督考核。采取月份考核與年度考核相結(jié)合，對不按規(guī)定程序進(jìn)行定額核定、公開，造成稅款流失的，嚴(yán)格追究執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任，以增強(qiáng)稅務(wù)人員的工作事業(yè)心和責(zé)任心。

（七）加大執(zhí)法力度

對未按規(guī)定辦理稅務(wù)登記、未按規(guī)定時(shí)間繳銷發(fā)票或弄虛作假的免征戶，嚴(yán)格依法進(jìn)行查處。同時(shí)，加大力度對免征戶進(jìn)行清理，開展不定期核查，依靠社會(huì)力量，發(fā)揮街道稅務(wù)服務(wù)站的作用，會(huì)同工商、公安、城管等部門聯(lián)合執(zhí)法檢查，對不達(dá)到起征點(diǎn)的經(jīng)核實(shí)達(dá)起征點(diǎn)的戶管要恢復(fù)征稅，有偷逃稅行為的要加大處罰力度。