如何加強未達起征點納稅人的稅收征管

王利民 徐秋明

當前，隨著市場經濟拉開下行空間，在國務院實施減稅、擴大內需的政策背景下，個體工商戶起征點又進一步提升，未達起征點戶數將會進一步增加。2012年稅收征管調研發現，起征點提高后，武漢市江岸區個體工商戶實際納稅戶數由2011年1453戶（含下崗再就業納稅人）減為912戶，減少541戶（主要減少的戶數來源國地共管戶541戶），上述數字還不包括由于管理難而未辦證，未納入統計的轄區非主流經營地段的個體工商戶。

一、未達起征點個體工商戶管理現狀

增值稅、營業稅、個人所得稅起征點提高后，一批個體工商戶成為稅收免繳戶。截止2012年10月，武漢市江岸區地稅局辦理稅務登記的正常個體工商戶為13963戶，經過調查測算，有近13000戶實際經營收入達不到起征點，可以享受本次起征點調整免稅政策，占區局登記個體工商戶的93%，經統計，每月與同期減免稅款20萬元左右。

隨著經濟發展的減速，增值稅、營業稅、個人所得稅起征點免征額的提高，未達起征點納稅人的數量將會進一步增加，大量個體工商戶不達起征點，對未達起征點戶的管理，既是稅務部門的一項工作，也是維護市場經濟秩序，公平稅負的一項重任，如何管起來、管住、管好，是稅務部門需要重視的問題。

二、未達起征點稅收管理中出現的問題

（一）稅收征免界線難以確定

個體戶的增值稅、營業稅、個人所得稅起征點提高后，征免界線的認定是納稅人關心的“熱點”問題，關系到納稅人的切身利益，關系到稅收政策的貫徹執行，關系到公平稅負。因此，稅務部門必須高度重視。但是，在具體操作中確實很難界定，特別是界于起征點或免征額之間的納稅人，稅收管理員無法準確界定納稅人收入是否達到起征點的界線。比如：同一個行業，同一個地域、相同的面積、相同的門店的個體工商戶，有的善于經營，善于管理，可能每月營業額超過起征點，按規定達到起征點，每月要征稅。而另一個納稅人，不善經營，每月營業額達不到起征點可以免稅。這使達到臨界點以上的納稅戶，要繳納較多的稅收而感到不合理，心理不平衡，容易產生矛盾。

（二）辦理稅務登記難

主要表現在：一是免稅戶稅法觀念淡薄。部分免稅戶認為“稅都免了還辦什么稅務登記證”辦了證就得交稅，存在抵觸情緒，總是找種種借口推諉，不辦證。二是假停業逃避辦證。不少納稅人仍然存在相互觀望和僥幸逃避的心理，擅自營業，一旦追究，則停業逃避，風聲過后，又重新開業，有的只辦營業執照，而不申辦稅務登記，即使稅務機關上門催辦，也故意拖延，逃避稅收管理。

（三）發票管理難

無論是起征點以上的納稅人，還是起征點以下的免稅戶，根據《稅收征管法》的規定，稅務機關都應當給其提供發票。但起征點提高后，部分業戶的發票使用管理意識更加淡化，使得稅務機關發票管理工作難度加大。表現為：一是少開或不開發票。一部分接近起征點的個體戶盡量少開或不開或延緩開票。二是免征戶發票用量多，周期長，監管難、特別是一些直銷行業的納稅人，達不到20000元就不用繳稅。三是流動性大，發票存根回收難。少數納稅人經常“打游擊”，開業、停業“家常便飯”。有的為了購發票才辦一個登記證，購到發票后就失蹤了，成為非正常業戶，發票存根無法收回。有的為了拉生意，代開發票、虛開發票現象嚴重。有的則是化整為零，讓已達起征點的納稅戶代開發票，不少已達起征點的納稅戶為了少交稅不開票或讓他人代開票。

（四）稅收監管難

由于免征戶是特殊的群體，對其生產經營情況、開業、停業情況的監管很困難：一是化整為零，一證多點。少數業戶以不同的名字辦理營業執照、稅務登記證件，一戶多證，一證多點，將門店一分為二，人為造成達不到起征點，逃避納稅；二是前店后廠，掩人耳目。有的只在街面上租一個小門面，擺幾個樣品，從表面上看沒有什么產品，收入小，達不到起征點，不被稅務人員重視。其實，所辦工廠或批發倉庫在其它不起眼的地方；三是營私舞弊，弄虛作假。少數業戶利用起征點這一優惠政策，腐蝕拉攏稅務人員為自己縮小經營收入額，以達免稅的目的，逃避納稅。

（五）稅負調整難

起征點調整前稅收定額的核定、調整已是困難重重。起征點調整后，起征點以上的業戶千方百計把自己的收入降到起征點以下，逃避納稅，暫定為起征點以下的業戶為了使自己的收入長期位于起征點以下，享受優惠政策不納稅，該記賬的不記賬了，達到起征點的營業額應該申報，也不申報了，稅收征管秩序受到了影響，少數業主在稅務人員對其核實計稅依據時，常常設置種種障礙，不配合稅務人員工作，有的免稅戶經營情況雖然發生了變化，達到了起征點，按規定應該調整為征稅戶恢復征稅。但是，由于計稅依據無法準確核實，在稅收管理中容易發生糾紛，而稅務機關受諸多客觀條件限制，很難及時發現問題，準確的對其進行核定或調整。

（六）稅收政策可能被重復使用

目前，下崗職工再就業稅收優惠政策還在執行中，由于營業收入處在15000元臨界點，稅務人員調查具有一定的難度、加上納稅人對稅收政策生疏，持有下崗職工優惠證的納稅人申請了再就業減免稅，導致再就業稅收優惠政策和未達起征點納稅人的認定優惠政策并列使用，弱化了政策效用。

三、做好起征點稅收管理工作的建議

（一）嚴格稅務登記管理

稅務登記是征管工作的基礎和首要環節，依照《稅收征管法》和《稅務登記管理辦法》的規定，起征點以下業戶，同樣要辦理稅務登記、納稅申報、發票領購、稅收咨詢等項工作，并建立未達起征點戶的臺賬，隨時掌握免征戶的登記情況，建立戶籍管理制度，對業戶建立戶籍檔案，做到戶戶有檔案、信息完整齊全，并全部納入稅收征管軟件進行管理。同時，加強與國家稅務局、工商部門等有關部門的聯系，進行數據比對，及時溝通相關信息，利用從工商登記交換來的本月應辦稅務登記信息，劃分到每一個責任區管理員，對達不到起征點的個體戶專門登記造冊，建立征管臺賬，登錄納稅人名稱、地址、營業情況等詳細信息，加強源頭控管，堵塞征管漏洞。

（二）實行動態管理辦法

一是對未達起征點的納稅人在申報上推行“簡易申報”即：按季、半年或年申報制，實行分月匯總申報。二是對征免臨界線之間的納稅人可推行“淡旺季征收”辦法，旺季達到起征點征收，淡季達不到起征點可免稅，這樣，縮減了臨界點納稅人之間的稅負差距，就可避免臨界點之間的納稅人一個全交稅，一個全免稅的矛盾；避免造成稅負不公，同時又加強了免稅戶的管理，合理也合法。

（三）加強戶籍巡查力度

對未達起征點戶定期開展巡查，尤其是要加大對臨近起征點業戶的巡查力度，及時掌握其生產、經營變化情況。規定每月對業戶巡查次數，并采取行之有效的方式，核實臨界點業戶的經營收入，逐月確定其經營收入，對達到起征點以上的業戶，及時轉入起征點以上業戶管理，迅速恢復征稅，并對巡查的情況及時記錄在案，以備查閱檢查；對月度實際經營額超過起征點的未達起征點戶，稅收管理員應該依照法律、法規規定向納稅人下達《限期繳納稅款通知書》，對實際經營額連續三個月超過起征點的，應及時下達《核定稅款通知書》，重新核定定額，督促其依法納稅。

（四）規范未達起征點納稅人的審批、認定

未達起征點戶的認定，首先由達不到起征點的納稅人填寫《未達到起征點納稅人申請審批表》，定稅委員會調查核實后，制作《未達起征點認定通知書》，匯總后在轄區辦公地公開欄進行公示，并在納稅人中分行業選舉群眾代表進行評議，看是否達到免征條件。避免“暗箱操作”；實行“集體定稅”公告制，通過納稅人、群眾代表、稅務人員三方面的共同監督，增加工作透明度。其次對認定工作實行按季度認定、跟蹤管理的模式；第三核定方法和基礎資料采集方面要求對同類納稅人采取相同的方法和標準，不能隨意變更核定方法和采集內容；第四對測算的基礎數據結合轄區經營情況實行浮動變動，例如有淡、旺季度之分的冷食店。

（五）嚴格發票管理

一是限量供應。對未達起征點戶生產、經營所需的發票數量實行有效控制，并制定未達起征點戶發票開具、保管和繳銷等管理辦法。對未達起征點戶開具的發票要指派專人逐一審核，加大發票核查力度。未達起征點戶如果當月發票開具金額達到起征點的，稅務機關應按其發票開具金額進行征稅。二是嚴格檢查。定期組織人員對未達起征點戶發票領、用、存情況進行檢查，對為其他納稅人代開發票或轉借、倒賣發票的行為，嚴肅處理，決不姑息遷就，維護正常的稅收秩序。

（六）加強內部考核管理

建立健全各項工作制度，如《未達起征點審批規定》、《免征戶管理辦法》等一系列配套制度，對工作進行量化、細化、強化監督考核。采取月份考核與年度考核相結合，對不按規定程序進行定額核定、公開，造成稅款流失的，嚴格追究執法過錯責任，以增強稅務人員的工作事業心和責任心。

（七）加大執法力度

對未按規定辦理稅務登記、未按規定時間繳銷發票或弄虛作假的免征戶，嚴格依法進行查處。同時，加大力度對免征戶進行清理，開展不定期核查，依靠社會力量，發揮街道稅務服務站的作用，會同工商、公安、城管等部門聯合執法檢查，對不達到起征點的經核實達起征點的戶管要恢復征稅，有偷逃稅行為的要加大處罰力度。