地方“治理盆地”中的現實困境與突破路徑
——以利益關系為視角

鹿 斌，周定財

(1.蘇州大學政治與公共管理學院，江蘇 蘇州215123;2.江蘇師范大學法政學院，江蘇徐州221116)

一切政治現象都首先來自地方。地方是國家繁榮發展的平臺，是國家和諧穩定的前沿。對于像中國這樣超大型的后發國家來說，地方治理對于國家整體現代化的重要意義不言而喻。但在當下，地方社會發展尚不成熟，在地方治理中，還存在一些治理不到位、不協調、不明顯的空間或領域，相較于整個地方治理空間處于“低洼”之處，明顯滯后于整體的治理水平，給地方治理帶來諸多困境。

一、地方“治理盆地”及現實困境

地方治理中出現的治理“低洼”之處，可以稱為“治理盆地”。更簡單地說就是治理低效或失效形成的特定空間。其具體表現在:第一，治理“落差”明顯。從整體來看，“治理盆地”作為治理空間中的“低洼”之處，與其它的治理空間形成明顯的治理“落差”，由此產生一種高低勢能，易于引導治理資源從其他治理空間向“治理盆地”不斷流動和聚合。第二，治理主體單一。在“治理盆地”中，仍然以政府為單一主體，壟斷公共權力，排斥公民、第三部門等多元主體的參與，治理“行政化”色彩過于濃厚。第三，治理網絡斷裂，由于作為網絡節點的多元主體缺失以及政府壟斷，因而治理網絡的建立只存在政府與非政府主體之間的縱向聯系，缺少平等主體之間的橫向擴展，導致治理網絡的橫向斷裂。第四，資源投入“錯位”，在“治理盆地”中，由于政府的主導地位，因而側重于政治資源的投入，并且還慣于利用政治資源替代經濟資源和文化資源，造成治理依賴政府、運行依賴權力、效果依賴政策的現象。第五，利益雙重失衡，由于治理主體、治理網絡、治理資源等方面所存在的問題，造成個人利益缺乏實現路徑，公共利益難獲足夠重視，個人利益與公共利益喪失互動渠道，從而引發利益的雙重失衡。

“治理盆地”現象是轉型期地方治理過程中出現的必然產物。從系統論的角度講，它的形成是當下政治、經濟、社會等各個不同領域相互作用的綜合結果。“治理盆地”極大地阻礙和延滯了整個地方治理空間的平衡穩定，造成現階段治理模式的三重現實困境:

其一，低效化。一方面是治理“落差”的存在使得其它治理空間中的各種資源和要素因勢能的作用，不斷向“治理盆地”流動和聚集，造成其它治理空間資源流失、效能下降，并且進一步拉低整個地方治理空間的效能水平，造成整體低效化。另一方面是“治理盆地”特定空間中治理主體單一、治理網絡斷裂、資源投入“錯位”、雙重利益失衡等消極因素的存在，致使公共權力分配不均、主體關系協調失序、利益空間重疊交叉，引發治理低效甚或失效，加劇局部低效化困境。

其二，失衡化。地方治理是各領域相互依存、相互融合的完整系統，因而，多元空間的治理平衡是推動社會深入發展的關鍵因素。從治理空間的整體來看，“治理盆地”作為治理空間中的“低洼”之處，在各治理空間“齊頭并進”、協調互融的過程中明顯處于落后位置，與整體相脫節，致使整體治理失衡。更重要的是，根據“木桶理論”，治理主體往往會加大對“治理盆地”的資源投入，以求實現治理平衡。但是，過度地資源投入和吸收，有可能超出本空間的資源承受、協調和轉化能力，不僅“難以消化”使資源大量浪費，而且制約其它治理空間的深入發展，造成局部失衡。

其三，極端化。“治理盆地”作為地方治理中的異化空間，在其治理方式和行為上正常邏輯運用往往很難奏效，因而易于產生超常規、極端化的治理傾向。一方面是治理空心化，由于治理主體單一和治理網絡斷裂，政府在面對“治理盆地”中大量的、持久的、錯綜復雜的社會矛盾時，往往力不從心，因而就通過“形象工程”、“面子工程”等進行表面工作，難以實質性推進;另一方面是治理極權化，從政府角度來看，其扮演強勢角色，擁有壟斷地位，在常規手段無法解決問題時，往往會利用簡單、粗暴的極權化方式強行解決，實現行政目的。從公民角度來看，其扮演弱勢角色，擁有社會基礎，當自身利益受到侵害時，往往會臨時性、瞬間性聚集形成有力的社會群體，采用超常規手段對抗政府，也即群體性事件。因此，不論是政府還是公民，都會在“治理盆地”中造成治理極端化困境。

“治理盆地”現象所造成的三重現實困境并不是彼此孤立而是相互融合的:低效化加劇了失衡化，失衡化推動了極端化，而極端化反過來又深化了低效化，形成治理困境的惡性循環，進一步加深三重困境的深度和廣度，給現階段地方治理帶來了巨大障礙。因此，有必要對其進行深入分析，探究產生的根本原因。

二、地方“治理盆地”困境產生原因的利益關系分析

地方“治理盆地”的形成以及對地方治理產生的三重困境是由現階段社會中多重因素共同作用的結果。但是，馬克思認為，“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益相關，”［1］82并且“思想一旦離開利益，就一定會使自己出丑。”［1］103可以說，利益關系是社會生活中普遍存在的一種根本關系，是一切社會矛盾的根源，是社會不穩定的最根本誘因。因此，有必要從利益關系角度深層分析地方“治理盆地”困境產生的原因。

第一，利益主導是困境產生的先導因素。在地方“治理盆地”中，利益觀念隨著市場經濟的確立與發展滲透于社會的各個層面，成為各治理主體最廣泛、最基本、最直接的追求目標，也成為決定其行為的價值原則和標準。利益主導有積極的一面，可以促進社會成員對物質利益的欲求，實現公共和個人資本的積累，為社會的深入發展奠定物質基礎。但是，其消極影響同樣不可忽視。從地方治理主體角度分析，主要表現在:1、地方政府以利益觀念為主導，追求地方利益的最大化，“在國家和地方政治共同體之間存在沖突的問題上，地方政府傾向于犧牲國家利益。”［2］32這種利益導向引發自身角色的錯誤定位，由服務者變為經營者、由創利者變為爭利者、由公利者變為私利者，進而使其存在企業化運作、產業化執法、效率化評判的行為傾向，嚴重忽視地方利益關系需要公平、正義等公共精神的引導和潤滑以及法律、制度等規則的界定和規范。2、民眾以利益為主導，追求個人利益的最大化，極大地延滯身份由市民向公民轉變、人格由依附向獨立轉變、地位由服從向平等轉變，使公民權利、參與動力、責任義務等政治性利益相對忽視，難以構成地方治理的社會主體。3、第三部門以利益為主導，重視特定群體利益最大化，但弱化了自身本質價值的有效實現。作為獨立性公共組織，其本質價值在于充分發揮公共平臺和獨立載體的作用，塑造公民的公共性和獨立性，培育社會自治能力，從而將分散的社會力量有機整合，拓展公共空間，在彼此互動中增強社會凝聚力。政府、民眾和第三部門在地方治理中以利益主導為行動理念和行為原則，偏離正確的治理軌道，造成利益關系異化和扭曲，成為現階段地方治理困境產生的先導因素。

第二，利益封閉是困境產生的基礎因素。隨著市場經濟發展和利益空間拓展，政府、公民、第三部門等多元利益主體，應當存在著利益競爭、利益合作、利益尊重、利益共享等復雜而有序的利益關系。但在地方“治理盆地”中，各利益主體過于重視自身利益最大化，形成相互隔離、相互封鎖、相互敵視、相互隱匿的封閉狀態，致使公共利益空間逐漸解體和分散。從政府來看，“公利性應是其本質屬性，離開了這種公利性，政府就從根本上失去了存在的必要性與合法性。但是，地方政府為造福一方，追求地方利益的最大化，容易導致政府自利性的發生和擴大。”［3］106包括地方政府自利、政府部門自利、組織成員自利三個方面;從公民角度來看，一方面“市場經濟的發展拒絕政府對社會資源的壟斷，促使市場主體自由追逐個人利益，從而形成利益分散化、獨立化的傾向”［4］73;另一方面，由于經濟轉軌尚不徹底，計劃經濟條件下形成的公民間橫向利益分割結構憑借其慣性依舊制約現階段公民之間利益關系的培育，碎片化現象依然明顯;從第三部門來看，作為市場經濟中的非盈利組織，是為特定群體謀取利益而出現，雖然其服務對象以群體為主，但在為特定群體謀利的同時也意味著對其他群體的排斥，進而分割不同群體之間的利益聯系，從群體上形成利益的封閉性。地方“治理盆地”中的利益封閉性，使治理中所投入的大量資源被各個利益主體獨自“消化吸收”，成為個人資本的單一積累，難以形成社會共享的共同資源。公共空間中資本的瓜分和枯竭使資源投入無法獲得再生價值，進而制約治理效果的充分發揮，導致地方治理困境的出現。

第三，利益共振是困境產生的核心因素。“共振”一詞源于物理學，它是宇宙間最普遍和最頻繁的自然現象之一，其原理簡單地說就是兩個振動頻率相同的物體，當一個發生振動時，引起另一個物體振動，并以此產生巨大的破壞力。產生“共振”的兩個重要條件就是富于彈性和頻率相同。地方“治理盆地”中政府與民眾的利益關系與“共振”現象類似，且長期累積、普遍存在，成為地方治理困境形成的核心因素。市場經濟的持續發展推動地方治理空間中利益結構發生深刻變化，經濟利益、政治利益、文化利益等利益形態趨于豐富化，多元主體的個人利益、公眾利益、公共利益等利益目標趨于多樣化，這二者的有機結合使得利益分層、分類、分配更加復雜多樣，從而提供更大的利益空間，增強利益彈性，形成“利益共振”產生的條件。同時，作為利益主體的政府和民眾在“利益頻率”上基本相同或是相似，又具備了另一個重要條件。這里的“利益頻率”應當包含五個方面:1、地方政府雖然以公共利益為導向，但現階段，“官僚和任何其他人一樣，不是受到公共利益的激勵，而被認為是受到其利己利益的激勵。”［5］24因此，地方政府的自利性似乎超越了其公利性，而廣大民眾的市民屬性，凸顯了其逐利性、私利性的特征。因此，政府和民眾在利益性質上是相似的;2、由于市場經濟尚不成熟，經濟基礎依舊薄弱，受“以經濟建設為中心”的價值導向支配，不論是政府還是民眾，都以追求經濟利益或物質利益為主，因而利益內容相同;3、政府和民眾不論是在追求公共利益還是個人利益，都是以實現利益最大化為目標;4、效率是逐利的支撐，市場是效率的保證，因此政府在追求利益的過程中，以市場行為替代行政行為或政治行為，以實現獲利的高效率，贏得與民爭利的優勢。同樣，民眾在公民權利尚未完善的條件下，更是以市場行為參與利益爭奪，因而二者逐利行為相同;5、現有的法律、制度等規范性文件都沒有明確劃分政府與民眾之間的利益領域和邊界，因而雙方利益可以無限擴展，可以說，二者利益空間相同。政府與民眾在“利益頻率”所包含的利益性質、利益內容、利益目標、利益行為、利益邊界等方面的相同或相似，以及利益彈性的擴展，使“利益共振”的發生、發展成為可能，進而造成利益競爭中的“兩敗俱傷”，深深陷入地方治理困境之中。

第四，利益非均衡是困境產生的關鍵因素。利益非均衡主要是指利益的實現既不偏于均衡也不偏于失衡，處于二者之間的利益穩態。這種利益狀態是利益爭奪雙方在利益空間中相互博弈、相互妥協的現實產物，它有利于彌補在利益分配中法律、制度等規范性要素不足的現狀，進而維持社會的穩定。在地方“治理盆地”中，地方政府和民眾作為利益的主要爭奪者，在面對治理低效或失效的現實條件下，無法實現利益的最大化，因而盡量維持利益分配的非均衡狀態。若利益分配偏于均衡，容易改變現有的利益格局，威脅地方既得利益者的地位，激起他們對抗變革的情緒，進而影響地方執政根基的穩固;若利益分配偏于失衡，必然會激化地方社會矛盾，引起廣大民眾的不滿，使群體性事件發生成為必然的結果，更加擾亂社會正常秩序。進一步的分析，之所以要盡量維持利益分配的非均衡狀態，原因有三:一是地方政府在“治理盆地”中雖然扮演強勢角色，掌握公共權力，但是面對多元的社會矛盾、復雜的利益關系、廣泛的利益訴求，往往心有余而力不足，即使有所治理，不僅無法改善現狀甚至變得更糟。所以政府往往得過且過，陷于“理性的治理無能”困境;二是地方政府、各部門及其組織成員作為現階段治理空間中的既得利益者，他們當然不愿意打破現有的利益格局，將既得利益讓渡給他人，因此，他們并沒有多少改革動力，并且會千方百計的阻撓分配改革的推進，囿于“治理惰性”的選擇;三是民眾和社會組織在地方“治理盆地”中扮演弱勢角色，公民權利、參與渠道、法律保障等方面尚不成熟，對利益分配的現實格局無能為力，并且基于政治理性的考慮，反抗成本要大于預期收益，因而，在政治參與中往往傾向于沉默或忍耐，困于“理性的無知”的思維。基于此，地方政府、民眾和社會組織在地方“治理盆地”中無法實現自身利益的最大化，只能在一定程度上滿足部分利益，并且彼此對對方利益的實現廣度和深度尚處在可承受的范圍之內，在無力改變現實的條件下，維持利益分配的非均衡是最好的選擇。這種非均衡的狀態使地方“治理盆地”現象始終無法從根本上得到有效改善，只能停滯不前。

三、利益視角下地方“治理盆地”的突破路徑

以上四種利益關系的存在是造成地方“治理盆地”困境的主要矛盾和根本原因。在以利益為基礎的地方治理空間中，這種利益困境的長期積累和不斷加劇，使得持續性治理失效成為當下的實然結果和必然趨勢。因此，在尋求地方“治理盆地”困境突破路徑時，有必要以解決利益矛盾、優化利益關系為突破口和著力點，從根本上擺脫地方治理困境。

(一)明確角色定位，轉變利益主導

首先，地方政府作為地方治理的實際主體以及核心行動者，應主動轉變自身角色，實現由經營者向服務者、爭利者向創利者、私利者向公利者三重角色轉變，重視公平、正義等公共精神以及法律、制度等規則建設，扭轉地方政府在治理空間中企業化運作、產業化執法、效率化評判等“錯位”行為，實現地方政府本質屬性的復歸;其次，在深入推進市場發展的基礎上，加快民眾身份、人格、地位由市民向公民、依附向獨立、服從向平等轉變，構筑地方治理的基層主體，促進積極參與、培育公共責任、鞏固主人翁地位，以期能夠有效監督政府行為、制約行政權力行使;再者，促進第三部門等社會組織獨立性和公共性的培育，充分發揮其公共平臺和獨立載體的作用和價值，以帶動社會力量的有機聚合，拓展地方公共空間的深度和廣度。需要強調的是，轉變利益主導，并不是消除利益的基礎作用，而是要在追求利益目標的同時，兼顧其他價值目標的實現。因為在市場經濟尚不成熟的現實條件下，仍然要以“經濟建設為中心”，以利益最大化為目標，打牢社會發展的物質基礎，但是，此過程也要兼顧公平、正義、自由等其它價值目標，實現多元目標的平衡發展。

(二)打破利益封閉，增強利益互動

打破地方治理空間中各主體之間的利益封閉關鍵在于淡化利益的自利性，增強利益的公共性，實現多元利益主體之間利益的有效、有序、有利互動。可以從三個方面入手:第一，完善利益的縱橫關系，在縱向上，突破地方政府向社會汲取利益的單向路徑，增加政府向社會讓利、放利、創利的回饋路徑，實現政府與社會利益的良性交換;在橫向上，增強地方政府之間、政府部門之間、公民之間、公民與社會組織之間的利益關系，構建平等、自由的利益分享交流機制。第二，要以法律制度為前提，搭建多元化利益互動渠道，明確不同群體在利益互動中的權利、責任和義務，劃清互動界限，規范互動程序，避免其他利益主體的不當干涉，確保利益關系穩定、有序;第三，拓寬公共利益空間，因為“公共利益問題就是當代公共管理的根本性問題”［6］50，要以第三部門、公共組織、自治組織等社會組織為載體，一方面為其提供個人利益自由聚合和有序釋放的平臺，另一方面擴展公共利益積累空間，避免投入的大量資源被各利益主體獨自“消化吸收”，造成公共資本的瓜分和枯竭，以期充分發揮其實際價值和再生價值

(三)厘清利益差異，消除“利益共振”

消除“利益共振”需要抑制其產生的兩個條件，一方面是降低利益彈性，地方治理空間中利益結構、利益內容、利益形式的不斷多元、豐富、深入是不可阻擋的趨勢。因而，降低利益彈性，并不是要抵制利益發展，而是要抑制政府、社會、個人對利益的過度需求和違法獲取，這就需要法律、制度、價值觀的有效規范和持續引導，避免偏離正確的利益軌道。另一方面，厘清政府與社會的利益差異，以消除“利益頻率”的趨同。在利益性質上，政府要以公共利益為主、自身利益為次，而社會或民眾在實現個人利益的同時更要兼顧公共利益;在利益內容上，政府和民眾都要兼顧經濟利益、政治利益、文化利益多個方面，其中，政府應更加重視政治利益和文化利益的建構;在利益目標上，不僅要實現利益最大化，政府還要注重利益的均衡化，社會或民眾要尊重他人利益的個性化;在利益行為上，政府要以政治行為為主，貫徹法律、制定政策、行使權力，維護社會發展和穩定，而社會或民眾在追求利益和參與地方治理中要注意區分市場行為和政治行為，不能互相替代;在利益邊界上，要根據各自的權力、權利、職能厘清政府、社會、民眾的利益界限，使“追求個人利益的行為必須以受共同利益界限的限制或約束為先決條件，”［7］55從而“把人們追求個人利益的行為保持在共同利益界限內，”［7］53避免利益交叉和重疊。

(四)堅持以人為本，突破利益非均衡

以人為本是社會主義本質的體現，是地方治理理應堅持的根本價值和指導原則。在地方治理中，堅持以人為本，突破地方治理的利益非均衡，一是“要通過人來加以實現公共利益，首先就是通過行政人員來把公共行政的公共利益追求變為現實，行政人員的觀念、態度和行為，對公共利益的實現有著至關重要的影響。”［8］49因此，要消除政府壟斷的理念，加強政群之間的互動，構建地方治理網絡結構，在同公民、社會分享公共權力的基礎上，共擔責任、共享風險，既能使政府擺脫“理性的治理無能困境”，又能培育社會的自治能力，實現雙重效應;二是堅決打破地方現有利益格局，以權力分配改革為后盾，以收入分配改革為主體，形成中央對地方、基層對政府的“上下夾擊”壓力，推動地方政府的改革，突破既得利益者的分配格局，消除地方政府“治理惰性”的惡習;第三，在法律上要給予公民權利的保證，在實際上要注重公民權利的落實，在組織上要尊重公民權利的行使，從而提高公民地位，使其能夠在利益競爭和訴求中擁有充足的“能量”，降低利益抗爭的成本，維護自身合法、合理的利益需求。

總之，從利益關系角度突破地方“治理盆地”困境，就是要在地方治理空間中審視利益矛盾、厘清利益關系、化解利益沖突，建立新的地方治理運行環境和社會生活關系網絡，建構一種既有內在活力，又有相對穩定秩序的生存、生產、生活空間，力圖將我國地方治理過程歸結到利益有序、優序的環境中，以確保我國地方治理優化及地方社會和諧、穩定的實現。

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