崔秀娟
(蘭州大學政治與行政學院,蘭州730000)
十月革命之后,受國內外形勢影響,列寧選擇聯邦制作為向單一制國家過渡的形式。1922年12月30日舉行的蘇聯第一次蘇維埃代表大會宣告蘇聯成立。不久后,俄共(布)便開展了大規模的民族識別行動,民族識別與民族劃界同時進行。在此過程中對各族進行了大規模歸并,最終依據民族識別建立了民族共和國。因此“蘇聯國家體制是以民族區域自治為基礎的聯邦制,建立了以某一主體民族名稱命名的加盟共和國、自治共和國、自治州、自治區等不同層次的民族區域自治實體”。[1]蘇聯中央與地方之間的經濟關系反映了多民族國家對民族地區的經濟建設情況。但蘇聯高度集中的經濟模式,損害了各加盟共和國的利益,使各民族自治地區的人民怨聲載道。戈爾巴喬夫的改革,無限制地承認各加盟共和國的權利,使蘇聯中央與各民族自治地區的經濟關系走向另一個極端,最終加速了蘇聯解體。由此可見,對一個多民族國家而言,加強民族地區經濟發展,關系到民族凝聚力,甚至關系到國家生死存亡。中國和蘇聯同屬于多民族的社會主義國家,雖國家結構不同(中國是單一制國家結構),然而有過相似的經濟模式。市場經濟的確立改變了我國高度集中計劃經濟模式,促進了民族自治地區經濟的長足發展,然而仍存在不足之處。為此,還須汲取蘇聯教訓,不斷推進我國民族地區經濟發展,以增強中華民族的凝聚力。
中央與地方關系的核心是經濟關系,即經濟利益問題。蘇聯高度集中的計劃經濟模式,損害了各加盟共和國人民的利益,加劇了聯盟中央和各加盟共和國之間的矛盾,造成了各民族間的隔閡,影響了聯盟的凝聚力。
蘇聯長期施行高度集中的經濟管理體制,這體現在聯盟中央對工業和農業的管制上。蘇聯成立初期,就對工業采取了三級管理模式,即蘇聯最高國民經濟委員會負責管理重工業;各加盟共和國的最高國民經濟委員會管理輕工業和食品工業;其他工業由地方國民經濟委員會管理。斯大林時期,高度集中的部門管理體制形成,為了適應這種管理體制,蘇聯設立了全聯盟部、聯盟兼共和國部、共和國部。全聯盟部只在聯盟中央設置,負責管理重工業。聯盟兼共和國部則在聯盟中央和各加盟共和國都設立,主管輕工業、食品工業和林業。聯盟兼共和國部所屬的企業又分屬不同等級的部門管轄,其中較大規模的企業由聯盟中央的同名部管理,而小型企業由加盟共和國的同名部管理。共和國部設在加盟共和國,負責一些小型的地方性企業。由此可見,全國的重工業企業和規模較大的輕工業企業都由中央管轄,只有小型的地方性企業才歸加盟共和國管轄。在1936年時,聯盟中央管理的企業的產值在全蘇工業總產值中占89%,共和國管理的企業的產值僅占11%。[2]隨后上臺的蘇聯領導人對此進行了改革,但都沒有從根本上動搖高度集中的經濟管理體制。赫魯曉夫試圖將部分經濟管理權限下放給加盟共和國,然而沒有掌握好權限下放的“度”,致使聯盟中央的權限被過度削弱,這雖對調動共和國的積極性起到了一定積極作用,但造成了嚴重的地方主義。赫魯曉夫不久之后又加強中央經濟管理權限。勃列日涅夫的改革表面上兼顧了中央和地方的經濟管理權限,而實質上共和國有權支配的工業品產值占全蘇的工業總產值的比重少之又少。除工業外,各加盟共和國的農業也受中央統一調配,根據中央的指令安排各自的農業生產,共和國對農產品的支配權限也很小。
高度集中的經濟管理模式對各民族自治地區來說,一方面通過人力、物力的集中配置促進了其經濟發展;另一方面抑制了各民族自治地區發展經濟的積極性和創造性,權限過小使得各共和國難以結合自己本民族的條件進行自主發展。
蘇聯實行統收統支的財政管理制度,國民收入高度集中于國家預算,國家預算高度集中在中央。1962年,蘇聯形成了三級財政管理體系即聯盟預算、加盟共和國預算和地方共和國預算。其高度集中的財政體制表現在以下兩個方面:
首先,中央預算、加盟共和國預算及地方預算支出的比重不合理。斯大林時期,中央預算支出數額基本呈不斷增加趨勢,共和國預算和地方預算則呈不斷下降趨勢,在“1946年達到峰值,聯盟預算比重占到79.5%,而加盟共和國和地方預算的比總只占20.5%。”[3]赫魯曉夫上臺后對高度集中的財政制度進行改革,試圖擴大加盟共和國的預算支出比重。這一時期的中央預算支出不斷降低,加盟共和國的預算支出比重不斷上升。但其改革在加強各加盟共和國建設積極性的同時,也助長了地方主義和本位主義。針對此狀況,勃列日涅夫時期財政預算支出再度向中央集中。
其次,國民經濟建設方面的支出主要由聯盟預算撥款,加盟共和國預算支出主要用于社會文化建設。斯大林時期,加盟共和國預算支出主要用于社會文化建設,經濟建設相對薄弱(以1940年-1950年蘇聯加盟共和國預算支出情況為例,具體支出情況見表1)。針對于此,赫魯曉夫進行了改革,增加了加盟共和國預算支出中用于經濟建設的比重,降低了用于文化建設的比重,但依然沒有從根本上改變蘇聯高度集中的財政管理體制。

表1 1940-1950年部分年份蘇聯加盟共和國預算支出情況
蘇聯高度集中的財政管理體制,保障了中央在經濟建設中的主導地位,有利于中央集中力量辦大事,加快了蘇聯工業、農業、科學技術等的發展,為蘇聯衛國戰爭的勝利及戰后成為世界超級大國奠定了物質基礎。然而高度集中的財政管理體制卻抑制了加盟共和國的積極性和創造性,扼殺了各加盟共和國因地制宜發展本地區經濟的自主性,各加盟共和國預算支出長期傾向于社會文化支出而輕視經濟建設支出,使社會文化建設缺乏物質基礎,社會文化建設發展緩慢,最終影響了共和國的綜合發展。
各加盟共和國產生離心傾向的原因除了高度集中的管理體制和財政體制,使聯盟中央的權限過大而加盟共和國的權限過小,各加盟共和國難以綜合發展本地區的經濟以外;還因為蘇聯在全國推行的專業化分工,致使很多加盟共和國經濟結構畸形,人民生活困苦。
要處理好中央和地方的經濟關系,就要使國民經濟效益和地區經濟效益有機結合起來。在實行地區專業化分工時必須十分注重地區經濟的綜合發展。只有將兩者結合起來,才能保障國民經濟和地區經濟發展的雙贏。地區專業化分工是地區經濟發展的主導方向,若地區專業化分工建立在合理利用地區最優自然條件和社會經濟條件的基礎上,則可以以最小消耗實現國民經濟最大發展。然而,蘇聯在社會主義建設中始終沒有處理好地區專業化分工和地區經濟綜合發展的關系,致使很多加盟共和國的經濟結構單一。聯盟中央長期忽視地區消費品生產,許多地區的消費品需要從外地運入,嚴重影響了當地人民的生活。以烏茲別克斯坦為例,被稱為“白金之國”的烏茲別克斯坦,每年人均棉花生產量近千斤,但穿衣的棉布都要從共和國之外運進。而且長期大規模種植棉花,使烏茲別克斯坦的糧食、蔬菜瓜果等的供給嚴重不足。再加上聯盟中央對地區基礎設施建設長期忽視,嚴重影響了地區經濟的綜合發展。在《今日的蘇聯是各族人民的監獄》一書中,對蘇聯推行的專業化分工有這樣的描述:“蘇修叛徒集團上臺后,打著‘區域分工’和‘經濟專業化’的幌子,對非俄羅斯民族進行瘋狂的壓榨和掠奪,用重重枷鎖緊箍著非俄羅斯民族的經濟,迫使這些地區經濟畸形發展,變為大俄羅斯帝國的經濟附庸和原料、農副產品的供應地。”[4]由此可見,聯盟中央推行的地區專業化分工沒有使各加盟共和國的經濟獲得長足發展,反而造成了各加盟共和國經濟結構畸形、單一,引發了民族間矛盾,加劇了各加盟共和國的離心傾向。
高度集中的經濟管理模式和財政體制造成了經濟權限高度集中于中央,地區專業分工使許多加盟共和國經濟結構單一。蘇聯境內“無權論”和“吃虧論”彌漫,加劇了各加盟共和國爭取經濟主權的活動。戈爾巴喬夫公開化、民主化和多元化的政治體制改革使各加盟共和國的較為隱蔽的愿望轉化為公開化的現實活動。各加盟共和國紛紛提出了主權宣言,宣言中明確包含了經濟主權的內容。各加盟共和國提出經濟主權在情理之中,適度的擴大各加盟共和國的經濟主權是合理的、必要的。然而無限制承認共和國的經濟主權,使中央的經濟政策走向另一個極端,最終導致聯盟失去了賴以生存的經濟基礎,這主要表現在:
首先,土地和自然資源的歸屬問題。戈爾巴喬夫迫于共和國要求經濟主權的壓力,在新聯盟條件的正式文本中將土地和自然資源的所有權明確劃歸給了各加盟共和國。其次,關于聯盟預算收入形成辦法的爭論。戈爾巴喬夫面對葉利欽的壓力,一再妥協退讓,最終決定實行稅收單軌制,即各加盟共和國對其境內的所有企業(包括聯盟所屬企業)征稅,然后各加盟共和國再從自己的收入中提取固定的比例上交中央財政。這樣聯盟預算就沒有自己的直接稅收收入,中央財政完全依賴于共和國財政。最后,聯盟企業的歸屬問題。1990年蘇聯施行所有制改革,把原來對國營企業的分級管理變為分級所有,即聯盟所有的企業、共和國所有的企業和地方蘇維埃所有的企業。進而各加盟共和國又在自己的主權宣言中申明位于其境內的所有企業(包括聯盟所有企業)都歸本共和國所有,這樣聯盟企業除了極個別的之外都屬共和國所有。[5]這些權限的喪失,使聯盟中央失去了其存在的物質基礎。其存在與發展完全受制于各聯盟共和國的意志。而取得了主權的加盟共和國不允許任何有損其經濟主權的聯盟存在,戈爾巴喬夫無限度承認共和國權限的改革,最終導致了聯盟解體。
蘇聯民族地區的經濟發展問題是導致其解體的重要原因,概括起來主要是各加盟共和國經濟發展的自主權問題和經濟結構問題。我國作為統一的多民族國家,須以此為鑒,吸取教訓,反思發展民族經濟的歷史,正視在發展民族地區經濟過程中的不足。
社會主義制度建立以后,面對國內外局勢的發展以及蘇聯模式的影響,我國建立起了高度集中的計劃經濟體制。中央的計劃和指令從中央至地方層層下壓,地方只是中央指令的“接受器”,企業只是完成中央指令的“加工地”。在這種背景下,賦予民族自治地方發展經濟的自主權是幾乎不可能的。經濟自主權是自治權的核心,民族區域自治地區經濟自主權的缺乏,無疑會影響民族地區經濟的發展,進而影響中央和民族自治地方的關系。以毛澤東為核心的第一代領導集體在探索社會主義建設實踐中,發現了高度集中的計劃經濟體制對經濟建設的不利影響,試圖對此作出改善。毛澤東在《論十大關系》中指出,在經濟建設中要處理好中央與地方的關系,“應當在鞏固中央統一領導的前提下,擴大一點地方的權力,給地方更多的獨立性。”[6]但是隨后爆發的大躍進、人民公社化運動以及文化大革命使我國變革高度集中計劃經濟體制的想法落空,民族地區的經濟建設也不可避免受到了很大打擊。例如,1958年,在全國“以鋼為綱”和“以糧為鋼”的號召下,民族地區不顧自身的社會經濟條件,忽視經濟結構內部的合理性和平衡性,掀起了發展地區農業和工業的熱潮。尤其在十年文革時期,少數民族的經濟政策受到嚴重破壞,許多行之有效的政策被迫停止執行。[7]
十一屆三中全會以后,我國糾正了以階級斗爭為綱的錯誤路線,轉變為以經濟建設為中心。民族工作也實現了撥亂反正。以鄧小平為核心的黨的第二代領導集體開始著手變革我國高度集中的政治經濟體制,變革的目的之一就是使少數民族地區真正享有經濟自主權。為此,我國在1984年頒布了《民族區域自治法》,其中關于保障自治地區經濟自主權的條款就有11條。重點保障民族自治地區的生產計劃權、財政管理權、資源管理權、企業管理權和外貿經營權等各項經濟自主權。但在《民族區域自治法》頒布后,自治地區的經濟自主權保障落實還存在一些問題。例如,《民族區域自治法》對各項自主權以及上級國家機關職責做出的規定多為原則性的且缺乏責任追究機制,相關細則和措施保障欠缺,致使民族自治地區的經濟自主權難以具體落實。另外,自治機關的自主意識不強,出于各種因素的制約,不敢或者不善于行使其自主權。[8]為此,我們需要在推進經濟不斷發展的過程中,結合民族自治地區發展的不同層次,探索保障民族自治地區的經濟發展自主權。
我國少數民族自治地區占據了大部分國土資源,據有關統計,“中國現有155個民族區域自治地方,占國土總面積的65%。”[9]大部分少數民族分布在我國西部地區,人們習慣上以東西部地區的經濟狀況來反映少數民族與漢族的經濟發展狀況。
新中國成立初期,由于社會歷史原因,我國區域經濟表現出很大的不平衡性。“占國土面積不到12%的東部沿海省份集中了全國工業總產值的77%。占國土面積45%的西北廣大地區工業產值僅占全國的3%”[10],這造成了原料地、生產地和消費地的嚴重脫節,為了緩解這一狀況并出于對戰爭威脅的考慮,我國從第一個到第五個“五年計劃”都遵循促進內陸地區發展的思路。“一五”時期,蘇聯援助的156個項目中,西部省區占了30項左右,約占總項目的20%。在“優先發展重工業”方針的指導下,西部地區重點建設能源、原材料和重加工工業,這對西部地區的資源開發起到了重要作用,但這與當時西部地區的工業基礎和社會需要不相符。“二五”時期,在“以鋼為綱”的方針指導下,加快在西北、西南和三門峽地區建設以鋼鐵、有色金屬和大型水電站為中心的新基地,繼續推進新疆石油和有色金屬工業的發展并加強了西藏地質勘探工作。“三五”和“四五”時期,針對美國出兵越南及中蘇關系惡化,蘇聯在中蘇、中蒙邊境陳兵百萬的情況,依據大打、早打的政策,加快了“三線”的建設。特別強調“三線”工廠選址要符合山、散、洞,人為割裂了生產的有機聯系。“六五”時期,我國區域經濟發展的重心開始東移。總之,“六五”計劃以前,國家以計劃的方式在西部地區建立起了一個幾乎完全獨立的現代化工業體系。西部地區建立起以初級產品加工為主的工業部門,而東部地區則建立起技術含量較高的加工工業。在東西部經濟循環過程中,通過工農業價格“剪刀差”,東部逐步建立起了較為高層次的產業結構,而西部地區則陷入較低層次的產業結構。
十一屆三中全會以后,我國以經濟建設為中心,實行改革開放。國家建設投資向東部沿海地區傾斜。東部地區形成了比西部更有利的產業結構平臺,生產效率明顯高于西部,東西部差距不斷擴大。鑒于此,我國于2000年實施西部大開發戰略,以增強東西部地區發展的協調性。但是時至今日,東西部發展的協調性問題仍沒有得到很好解決,西部地區特別是少數民族地區的產業結構依然處于較低層次,經濟發展速度較之于東部地區依然相當緩慢,東西部差距依然很大。
民族凝聚力的增強是多種要素相互作用的結果,發展經濟無疑是其中重要舉措,如何發展好民族地區的經濟是每一個多民族國家必須要面對的現實課題。作為超級大國的蘇聯由于沒有處理好民族地區的經濟發展問題,致使各共和國離心四起,影響了聯盟的凝聚力,加速了蘇聯解體。因此,通過發展民族地區經濟來增強民族凝聚力是每一個多民族國家經濟運作成效的重要考量。社會主義條件下,人民的根本利益是一致的,由經濟發展產生的民族意識覺醒,要求民族獨立的問題是有條件規避的。社會主義市場經濟體制的建立,為我國處理好中央與地方之間的經濟關系奠定了體制基礎;為我國加快民族經濟發展,增強民族凝聚力提供了很好的平臺。當前,我國在促進民族地區經濟發展方面還存在不足,為此,必須以蘇為鑒,加快民族地區經濟發展,實現各民族之間的共同繁榮,不斷增強中華民族凝聚力。
所謂經濟自治權是指:“自治機關依法享有并行使的在國家計劃宏觀指導下,自治地管理本民族、本地區地方性經濟建設事業的一種特定權利”。[11]經濟自治權是自治權的核心,它是我國少數民族人民當家做主的重要保障,是由少數民族地區不同的現實條件所決定的,是發展民族地區市場經濟的必然要求,有助于釋放民族地區經濟發展的內在活力。保障民族自治地方的經濟自治權,必須保障以下幾方面權利:
首先,保障民族自治地區享有自主制定本地區經濟建設方針和政策的權利。由于受自然條件和社會歷史條件影響,我國民族地區的經濟發展狀況大不相同。因此,應在國家統一宏觀調控下,給予民族地區一定的生產計劃權,使各民族結合自己的經濟特點和需要因地制宜開展生產。
其次,保障民族自治地區財政管理權。民族自治地區的財政是國家財政的重要組成部分。當前我國實行分稅制財政管理體制,各級財政的支出范圍按照中央與地方政府的事權劃分。在全國統一的財政體制下,凡是屬于民族自治地方的財政收入,都應確保由民族自治機關自主安排使用。應給予民族自治地區稅收留成比例的優惠或減稅、免稅優惠,盡可能保障民族地區有更多資金來發展當地經濟文化,實現綜合性發展。
第三,保障民族自治地區享有自主管理、保護和開發利用本地自然資源的權利。民族自治地區約占我國國土面積的三分之二,蘊藏著豐富的礦產、林業、水利、草原、森林資源。這是國家建設的重要資源保障,也是各族人民的寶貴財富。應依據相關法律規定和國家統一規劃,保障民族自治地區對這些資源的“優先開發”權,當然“優先開發”并不排斥共同開發和外部開發。國家對民族自治地區的資源進行開發時,應給予當地自治機構一定的經濟補償,并吸收當地少數民族群眾參與開發,從而將國家利益與民族自身利益結合在一起。
第四,保障民族自治地區享有自主管理隸屬于本地方企業的權利。企業管理權是經濟自主權的重要方面。為此,一方面,上級國家機關要充分尊重和保護民族自治地方的自治機構管理本地方企業、事業的權利,不對其過多干涉。中央在民族地區新辦企業時,給予地方提出意見和要求的權利。另一方面,給予民族自治地方企業以優惠政策,鼓勵其發展優勢產業,擴大對外貿易經營。
最后,保障民族自治地區享有自主發展對外貿易的權利。我國少數民族多分布于邊疆地區,與眾多國家接壤,有漫長的邊境貿易區。支持民族自治區在國家宏觀指導下因地制宜發展對外貿易,是促進民族地區經濟繁榮的重要舉措。應依據國家規定,在條件合適的民族地區,增開對外貿易口岸;對民族貿易、少數民族特許商品和傳統手工業品的生產,國家應給予稅收、金融、財政等方面的支持;加快建立民族邊貿經濟合作服務體系,改善貿易環境,推動民族地區對外貿易發展。
我國少數民族多位于西部地區,由于其特殊地理位置,西部地區發揮著重要政治功能。西部地區的穩定與繁榮關系到我國國防安全、邊疆穩定、民族團結。針對東西部發展不平衡現狀,要加快調整西部地區特別是落后民族地區的經濟結構。東西部地區經濟結構差異在短時間內很難縮小,單純依靠市場機制只會導致地區間差距不斷擴大而非縮小。因此,必須充分發揮國家的宏觀調控職能,改變資本流向,使政策更傾向于西部落后地區。[12]為此需從以下幾個方面著手:
1.政策措施方面。十一屆三中全會后,我國經濟發展的政策導向傾向于加快東部沿海地區發展。30多年的改革開放在促進東西部發展的同時,其差距也在不斷擴大。鑒于此,國家應以科學發展觀的提出為契機,出臺一系列向西部地區傾斜的政策措施。以創新為例,西部地區深居內陸,創新意識淡薄,阻礙了經濟快速發展。國家應該出臺一系列旨在鼓勵西部地區創新發展的政策,與此同時,為西部地區分擔一些創新風險,以創新促發展。
2.資金投入方面。資金是經濟發展的保障,是將地區潛在優勢轉化為產業優勢和競爭優勢的重要條件。然而由于自然狀況和社會歷史條件,我國西部地區獲得的國家資金和社會資金嚴重不足,特別是一些落后民族地區得到的更少。國家一方面應該給與西部地區特殊的財政支持,提高西部地區的資本積累,以促進其基本建設的開展,基礎設施的完善;另一方面,要給與西部地區特殊稅收優惠,以此來擴大招商引資,促進地區經濟發展。
3.產業布局方面。由于歷史原因,我國西部地區形成了以初級產品加工為主的產業結構,其產品附加值較低,資源消耗較大,易造成環境污染,不利于西部地區可持續發展。國家應以西部大開發為依托,以科學發展觀為指導,給予西部地區產業政策支持,引導其因地制宜選擇主導產業,發展優勢產業,加快西部地區特別是民族自治地方產業升級。例如,充分利用西部民族地區獨特的人文資源發展旅游業,帶動第三產業發展。
4.人才開發方面。人才資源是一個地區經濟發展的根本保證。創新是推動經濟發展的不竭動力,而創新的關鍵在人才。由于西部地區自然條件較差,社會經濟條件落后,人才多流向經濟發達的東部沿海地區。針對現階段西部地區特別是少數民族地區人才素質較低、人才資源缺乏的現狀,國家應給與西部地區特殊的人才資源培養政策,加強東西部地區人才交流,鼓勵人才向西部地區流轉,為西部地區經濟發展提供智力支持。
總之,在賦予少數民族地區經濟自治權,加快西部民族地區經濟發展的同時,應該強調國家宏觀調控。將民族地區經濟自治與國家宏觀調控統一起來,既避免民族自治地區經濟自治權的缺失,同時也防止其無限制擴大。
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