“云計算”時態下社會管理創新研究
——基于社會管理技術創新視角

商英偉

(北京師范大學政府管理學院，北京100875)

一、引言

我國正處在轉變經濟發展方式和構建和諧社會的關鍵時期，在新型城鎮化的背景下，政府在各領域都需要通過改革釋放紅利，這對政府的社會管理提出了更高要求。緩解因公眾需求膨脹而渠道閉塞所產生的管理壓力，是現今社會管理創新的重中之重。因此，如何利用信息技術的發展提升我國社會管理水平，就成為社會管理創新不容回避的問題。

隨著信息化的發展，繼個人計算機、互聯網變革之后，“云計算”作為第三次IT浪潮的代表正向我們走來，它將帶來人類生活、生產方式的根本性改變，尤其是為我們社會管理技術創新帶來機遇和挑戰。與此同時，學術界對“云計算”模型構建與應用、成本控制、性能優化等諸多問題的深入研究，極大地推動了“云計算”繼續向前發展，也為“云計算”參與社會管理創新，尤其是社會管理技術創新提供了一種可能。

正如馬克思所說，生產力決定生產關系，生產關系決定上層建筑。技術變革必然帶來上層建筑的變革?！霸朴嬎恪弊鳛橐环N領先的信息技術，對社會管理技術帶來一定影響已成不爭事實，而社會管理技術的變革對社會管理創新的影響也會逐步凸顯。那么，“云計算”與社會管理創新的關系是什么?“云計算”為社會管理技術創新提供了哪些機遇?這些機遇對社會管理創新的影響又是什么?如何充分利用“云計算”的優勢，抓住第三次IT浪潮的趨勢順勢而為，探索一種新形式的社會管理創新?本文的研究旨在回答這些問題。

二、“云計算”時態與社會管理創新的關系

“云計算”的思想最早可以追溯到1961年圖靈獎得主John Mc－Carthy提出計算能力將作為一種像水、電一樣的公用事業提供給用戶。然而到目前為止“云計算”仍沒有普遍一致的定義。從一般應用的觀點來看，“云計算”是以虛擬化技術為基礎，以網絡為載體提供基礎架構、平臺、軟件等服務，整合大規?？蓴U展的計算、存儲、數據、應用等分布式計算資源進行協同工作的超級計算模式。Markus Klems將“云計算”稱為一個囊括開發、負載平衡、商業模式以及架構的時髦詞，是以Internet為中心的軟件。Reuven Cohen認為“云計算”是一種基于Web的服務。而較為共識的“云計算”定義為:“云計算”是分布式處理、并行處理和網格計算的發展，是這些計算機科學概念的商業實現，是虛擬化、效用計算、IaaS(基礎設施即服務)、PaaS(平臺即服務)、SaaS(軟件即服務)等概念混合演進并躍升的結果［1］［2］。從上述定義中不難抽象出來“云計算”的兩層含義:一方面描述了基礎設施，用來構造應用程序，其地位相當于PC機上的操作系統;另一方面描述了建立在這種基礎設施之上的“云計算”應用。

社會管理創新的概念根源于社會管理。社會管理是指通過政府主導、多方參與，規范社會行為、協調社會關系、促進社會認同、秉持社會公正、解決社會問題、化解社會矛盾、維護社會治安、應對社會風險，為人類社會生存和發展創造既有秩序又有活力的基礎運行條件和社會環境、促進社會和諧的活動。社會管理創新則是一種社會管理的創新活動，是在一定的原則下，對社會管理的理念、技術、方法、制度和機制等方面的創新，旨在實現社會管理的高效性。作為社會管理創新一個方面的技術創新，必然會在“云計算”時代結合新的技術趨勢成為一種主流，因為它將在一定程度上直接影響其它要素創新的質量和效果。本文提出的社會管理創新正是基于這種視角，強調在“云計算”的時態下，運用現有的基礎網絡平臺，整合政府服務的不同業務以及府際間的信息，通過“政府云”的基礎架構來整合社會管理服務，旨在實現社會管理創新的高效性和整合性。

本文認為網絡技術的發展，是社會管理創新的重要契機。在現有的中國國情中，盡管隨著政府行政觀念的轉變，社會組織有了一定的發展，但政府對社會的管理仍居主導地位，因此從根本上說，社會管理創新就是政府對社會管理技術與方法的轉型與創新。在這一過程中，信息化的建設，“云計算”的發展必然為政府創新社會管理提供強大的動力和技術支持。

三、“云計算”時態下社會管理創新的機理分析

“云計算”引起社會管理技術變革的邏輯過程主要體現在三個層面。一是互聯網為社會管理技術創新搭建了“云計算”基礎平臺，使得“云計算”時態下社會管理技術創新成為了一種可能;二是“云計算”平臺奠定了社會管理技術創新的技術基礎，使得“云計算”時態下社會管理技術創新具有較強可行性;三是“云計算”時態下社會管理技術創新能促成社會管理創新能力和質量的提升。

(一)互聯網為社會管理技術創新搭建了“云計算”基礎平臺

基于互聯網的“云計算”平臺支持社會管理全天候運行的技術創新，運用信息安全技術，對云中心存儲、網絡、計算、數據、平臺、應用資源實行分層、分區、分級、動態管理，保證云數據中心資源安全的創新，從而為“云計算”時態下社會管理技術創新工作的有效開展提供了數字化基礎平臺。

(二)“云計算”平臺奠定了社會管理技術創新的技術基礎

“云計算”技術“整合資源、集中共享”的思想可以幫助政府擺脫技術束縛，將更多的精力放在服務管理和服務質量的提升上。在基礎數據平臺基礎上，移動智能終端的應用，結合移動互聯網技術，可以實現各類數據的實時采集和基礎數據的動態更新。針對重點重大事件，利用信息技術，實行閉環辦理，綜合協調多個部門，做到社會事件早發現、早處置、早化解，以實現“云計算”同政府社會管理服務的有效銜接，促進社會管理能力的提升。

(三)“云計算”下社會管理技術創新提升了社會管理創新的能力和質量

1、構建更大的社會管理生態系統，創新社會管理手段

在“云計算”中，用戶只需要接入互聯網，就可以通過個人電腦、個人數字助理(PDA)、3G手機等終端設備，方便快捷地獲取來自互聯網的服務。政府可以把各種社會管理服務(交通服務、社區服務、人口管理服務、醫療衛生服務、就業服務等)移至云端，增強服務的整合性，形成較大規模的社會管理生態系統。在這種交流方式下，在“云計算”的驅動下，新的社會管理模式將層出不窮，各種融合式創新將不斷涌現，從而推動中國社會管理技術手段的大幅提升。

2、提升社會管理創新能力，提高社會管理的動態性和敏捷性

區內巖漿活動強烈，圍巖蝕變主要有片巖化、千枚巖化、綠泥石化和硅化。礦區內鈮鉭礦礦化與鈉長石化、白云母化呈正相關關系，鈉長石化、白云母化強烈的中粗?；◢弬ゾr一般鈮鉭礦礦化較好，偉晶巖脈礦體一般都具有鈉長化，片狀白云母一般含銣量高。巖體內普遍有白云母、微斜長石化，局部地段發育鈉長石化和云英巖化。

與其他技術不同的是，“云計算”是基于服務器向用戶提供服務，支持多種終端設備，這種“整合資源、集中共享”的核心思想有望助力政府擺脫硬件升級和軟件更新的壓力，給予社會管理人員更多的服務支持，使其將精力放在服務管理上而非技術操作上。“云計算”通過提供海量數據存儲和強大的數據處理能力，能夠為社會管理創新提供堅實基礎，提高科技創新能力，并縮短社會管理服務周期。同時，“云計算”強大的管理系統可以實現社會管理業務的快速部署，并實現“云計算”平臺與其他業務已有的數據庫和能力組件的快速調用的整合，在具體的社會管理操作中，當社會出現突發事件或矛盾糾紛時，可以解決社會傳統的“屬地管理”原則與虛擬社會“異地圍觀”的矛盾，從而增強社會管理的動態性和敏捷性［4］。

3、降低社會管理成本，助力社會管理創新

當“云計算”取代網絡計算成為一種基礎設施，其成本經濟是不言而喻的?！霸朴嬎恪笨梢蕴岣攥F有設備的運行效率，并減少初期投資和運營成本(管理、更新成本)，降低用戶整體擁有成本。同時，云基礎設施可以位于任何地方，尤其是那些房地產和電力成本更低的地區，除此之外，政府部門也不用擔心“云計算”的高峰負荷能力，云總能提供更多的處理能力，而省去增加額外設備的費用［5］?！霸朴嬎恪睂π畔①Y源的集中和整合使用可以減少社會規模、關閉空閑資源、有效降低能源消耗、提高資源利用率、實現綠色互聯網服務，推動政府社會管理具體操作流程的落地。

當然，這個邏輯過程的實現，不能自發完成，還需要依賴以下兩個條件:數據安全和數據主權，以及數據跨部門交互操作。在“云計算”時態下，“云”所搭載的整個系統中包括數據存儲、傳輸安全、數據隱私、數據主權、身份認證等問題仍然是政府用戶最終關心的問題，由于云存儲是將數據存儲在云端，當數據在“云計算”中并處于用戶直接控制之外，對于安全的顧慮是很自然的，這也是當前阻礙“云計算”服務平臺進入政府社會管理領域的關鍵性障礙。從技術角度講，虛擬化技術使“云計算”的資源和應用的管理透明于用戶，這將大大增強用戶界面的友好性，但是這同樣會帶來一定的問題:(1)多個客戶可能在沒有意識到的情況下共享一個物理資源，在“云計算”安全性技術不成熟的情況，這可能會帶來一定的安全隱患。(2)“云計算”的分布式存儲策略可能會突破本地政府監管范圍，一些敏感數據的遺失或者外泄可能會成為經濟、政治、技術等多個層面的安全隱患。特別政府在跨部門協作時，為了數據安全而采取數據加密的措施，那樣同時會犧牲掉數據在云端不能進行處理、索引或者分類。

四、“云計算”時態下社會管理創新的現實路徑

中國互聯網絡信息中心(CNNIC)《第22次中國互聯網絡發展狀況統計報告》顯示，截至2011年6月底，我國網民規模進一步達到了4.85億。麥肯錫公司在一份報告中指出，到2015年中國網民數量將達到7.5億，占世界網民的一半。按照梅特卡夫定律“網絡價值等于上網人數的平方”，日漸龐大且不斷增長的網民人數昭示了我國不可逆轉的網絡社會的到來，隨著網絡社會在我國的高速發展，各行各業都卷入到了其中，深受其影響，政府作為社會管理服務的主要提供者，面對網絡技術的迅速發展，理應積極探索能夠提高社會管理績效的新路徑。

(一)構建“政府云”平臺，實現各部門信息資源安全共享和業務協同［6］

據統計，在我國80%的社會信息是由政府部門掌控的，政府是最重要的信息生產者、使用者和發布者。可以說，我國政府信息長期以來一直處于封閉、半封閉狀態，社會公眾的知情權難以實現。并且由于傳統的政府部門之間相互依賴性不強，服務供給手段相對單一、服務供給形式也較為被動，社會公眾要想獲取需要的服務就必須自己主動尋找相應的政府部門。信息技術的發展使得電子政府成為可能，電子政府可以推動政府服務供給形式和手段的創新與再造，使原本相互獨立的部門經過重組形成了信息互動網絡。這樣，政府部門的服務供給方式得到了整合，服務供給手段也得到了優化。網絡在政府與公眾之間架起了溝通的橋梁，使得二者之間的信息不對稱問題得到解決，社會公眾對政府的回應度、信用度得到提升，“服務質量缺口”得以彌補［7］。與此同時，隨著“云計算”服務的迅猛發展，在看到發展的同時更應看到機遇。云時代已然不同于簡單的網絡時代，云時代要求有更新的社會管理理念，“政府云”平臺的構建不僅可以實現政府與民眾的雙向互動，更可以成為政府提升管理績效的重要技術手段，尤其是在調動整體資源實現多部門協同反映、提高社情預警功能等方面。具體簡化的“政府云”系統如圖1所示。

圖1 政府“云計算”綜合系統建設內容框架

社會管理技術創新是社會管理創新的重點。網絡時代社會管理的內容源起于對網下社會風險和危機的認識，依賴網絡技術的跟蹤和篩選功能，同時搭載的“云計算”強大的計算功能，匯總社會管理工作的重點，形成社情常規化報告制度，最終回到現實社會中完善社會管理。可以這樣說，信息技術的發展是尋找社會管理工作的路標，而“云計算”是解決社會管理問題的現實路徑?！罢啤逼脚_這種新型政府工作模式將為社會管理服務注入新的動力，社會管理服務跨入云地帶將是一個必然的趨勢。

(二)依托基礎數據平臺，實現政府信息流、業務流、管理流的整合

由于傳統行政體制的制約，社會管理各部門工作條塊分割、各自為政等問題仍然比較突出，這既影響了信息快速共享和社會問題的及時調處，又容易造成重復建設。而“云計算”綜合系統通過三大基礎數據信息平臺(見圖1)，將行政主體的管理與服務工作按照三條管理主線、三大管理模塊和三大應用系統集中在兩大展示模塊上，建成覆蓋上級機關、區領導、職能部門、鎮(街道)、村(社區)的就業服務、交通服務、醫療服務、社區服務、人口信息、社會治安綜合治理、計劃生育管理、城建城管、社會勞動保障、綠色環保等重點工作管理應用平臺，具有集綜合受理、層級化的分類管理、自動化分類統計和多元異構數據共享與集成功能，第一可以實現信息流——從信息采集、數據錄入、統計上報到匯總、分析、排查、辦理、查詢、歸檔，“由下而上”實時提供全面、全過程的數據信息的整合;第二可以實現業務流——從“事件”的發生、登記、自辦(上報)、受理、研判、審批、評估到處置、聯辦、反饋等全過程業務協同管理信息的整合;第三實現管理流——從領導的簽批、交辦、提醒、督辦到匯報、檢查、監察、考評等“由上向下”全過程的動態監督管理信息的整合，從而真正實現社會管理數字化、信息化、層級化。

(三)著力試點示范，由點到面推進“云計算”網絡集群

“試點城市先行，由點到面在全國推廣”，應當是中國在“云計算”時態下社會管理技術創新較為適合的思想和步驟。目前，北京、上海、深圳、杭州、無錫五個城市在信息產業方面都有良好的基礎和布局。未來在總結試點城市成功經驗的基礎上，政府應當擴大“云計算”試點在社會管理領域的范圍，逐步將成功經驗在全國復制，也就是實現從地區政府“自治云”到中央政府“公用云”的轉型。

從技術角度講，云的技術架構有可能發展成為超級云，即擁有“自治云”的政府機構成為超級云的云節點，也就是中央政府“公用云”的云節點，以便于政府各部門共享數據、共享應用程序、共享IT公共資源。在這一過程中，“云計算”通過減少政府數據中心的應用數量來加以整合。那些繼續由地區政府機構直接擁有和管理的數據中心(如通過部署IaaS私有云)，由于簡化了IT環境的復雜性和多樣性，整合與集成成本將進一步降低，IT環境也將更加有利于交互和便捷使用。

從實用的角度講，“云計算”的廣泛運用，能夠有效整合資源，使政府各部門共享各種IT公用基礎設施和相關服務資源，減少IT管理與運行成本，協助各部門快速地部署各種應用。并且，利用“云計算”，政府機構可以集中共享IT基礎設施，通過將相關負載和應用轉移到由第三方建設管理的IT基礎設施上，實現數據中心的合并。這樣一來，服務器性能就可以滿足一組應用需求的峰值，而不是只滿足單個應用需求的峰值。當應用需求積累起來并加以妥善管理，就可以削峰填谷，從而使應用需求彼此銜接而便于管理。在此過程中，既實現了府際信息的共享，又提高了“公用云”的使用效率。

與此同時，各級政府的綜合決策部門應借助各專業部門的數據庫應用系統，建立一種協調各專業部門數據庫的機制，將結構化和非結構化綜合起來，把非結構部分通過數據建模盡可能地結構化。通過建立綜合決策需要的解釋性模型，并應用到預測、模擬、事后評價的全過程中，從而提高社會管理政策制定的有效性、科學性。

(四)圍繞政府職責與任務，形成與企業、公眾良好的互動，促進數據開放和應用共享

“云計算”將促使政府的公共服務發生重要轉變。例如:通過實時監測家庭用電量，居民可以做出智慧的消費選擇;便捷訪問個人的電子健康檔案，并將健康信息與相關醫生(私人醫生)及時共享，可以改善居民的衛生保健狀況;便捷評估政府IT項目績效，公眾通過績效考核儀表盤的得分情況，能夠更為直觀地了解各部門的公共服務提供情況。

所以，為滿足服務型政府需求，“政府云”平臺建設要突出公共服務職能?？山梃b美國、英國、加拿大等發達國家的政府信息化經驗，引入面向服務架構(SOA)等先進理念，利用互聯網、移動互聯網、智能終端等新技術，實現經濟社會的精細化管理，為公眾、企業提供便捷高效的信息化服務。

在美國，政府與企業各司其職，在數據開放與應用共享方面形成了良好的政企合作模式。政府圍繞自身職責與任務，采集、公開與共享數據，重在公共服務平臺搭建和規則的制定。簡言之，就是做政府該做的事，不與民爭利，在公開信息的同時，強調數據再利用，提高數據檢索能力。一方面，建立公開數據集的目錄;另一方面，無償公開原始數據，鼓勵企業和公民充分利用政府信息，開發出各種各樣的信息服務、科學研究以及方便生活的信息應用系統。通過透明、協作和互動的一站式數據下載和一站式云服務平臺，共享基礎設施與應用程序，減少低水平重復，增加復用性，切實提高政府投資效益。美國政府在信息化建設過程中，注重提供關鍵機制保證公眾的參與、直接反饋、評論和建議。與之相得益彰的是，公眾的參與也極大地促進了政府信息化的發展。

可以說，“云計算”、“虛擬化”等新興技術，助力政府信息化從條塊分割走向協同、合作，從封閉邁向開放，即通過構建整體、開放的平臺，與公眾進行直接的互動和溝通，從而推動我國政府社會管理發生根本性變革。

(五)建立安全可靠的“云計算”法律框架和安全標準

隨著大數據時代的到來，“云計算”技術的應用使人們對大量互聯網及其他各類數據的收集與分析能力越來越強，人們的行為由此變得可以預測，這是機遇，但對于人們的隱私安全亦是挑戰。因此，如何在受益于“云計算”的同時維護公民的隱私及國家的信息安全成為繞不開的問題，而掌握其平衡并非易事。技術的發展與進步總伴隨著法律的規范與限制，平衡權利義務關系，為新技術新業務的發展營造有利的法律和監管環境，同時又要盡可能保護相關角色的利益。解決這一問題需要信息安全技術的發展、相關法律的完善以及政府與相關產業界的合作，構建一個維護安全的制度環境是重中之重。

對此，可能的做法是，一方面，政府需要將原有法律規則進行適用性的修補，使之盡可能適用于“云計算”;另一方面，也需要著眼于“云計算”的發展需求，探討構建新的法律制度，營造有利于“云計算”發展的法律與政策環境。對此，可以參考的是美國的《聯邦信息安全管理法案》、《愛國者法案》等。在美國，聯邦政府還通過引進第三方機構開展專業認證，以保證政府采購“云計算”服務的安全性。

綜上所述，構建網絡世界的服務型政府的綜合治理絕對不是單純的政府自身治理問題，政府能否真正借助網絡的發展實現社會管理創新，還與網絡世界政府網絡服務理念的樹立、政府網絡服務職能的轉變、合格網絡世界公務人員的培養和網絡社會社區居民積極有效的志愿參與等問題有著直接而深刻的關系，它是一項長期而復雜的系統工程。

五、結語

社會管理是個“技術活”，在相當長的一段時間里，政府采用行政手段解決各類問題，是中國社會管理的重要特點?，F在提出社會管理創新，在某種程度上，也是因為社會管理處理若干具體問題上遇到了方法難題?！肮び破涫?，必先利其器”，無論行政管理還是社會管理，沒有利器，或者器具不合用，都很難起到作用、收到效果。

正當此時，信息技術的產生和發展為政府的社會管理翻開了嶄新的一頁，同時也喚醒了社會公眾的進步意識。社會管理創新，這個關系到社會公眾最根本利益的話題，會一直被人們討論下去。但是從世界各國政府世紀交替時開始的改革來看，我們不難發現，各國政府順應信息技術對行政組織結構的沖擊，已經邁出了“再造政府”的關鍵一步，政府服務意識也愈來愈深入人心。隨著信息技術的普遍應用，政府服務能力的不斷增強，服務質量缺口的逐漸填補，社會管理創新意識的不斷增強，我們有理由期待政府在新的機遇下，創新會更具活力和實效。

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