農村最低生活保障政策實施的現狀、問題及對策建議
——基于中部地區Y縣的實地考察

何植民，溫婷，王旭敏

(1.江西財經大學財稅與公共管理學院，南昌330013;2.江西上饒市地方稅務局，江西上饒，334000)

農村最低生活保障政策是農村社會保障體系的重要組成部分和最后一道安全網，也是黨和政府惠民澤民的重大民生工程。自2007年在全國全面推行以來，農村最低生活保障政策的實施在政治、經濟與社會文化等方面已經取得了顯著的成效。但隨著農村低保政策執行的進一步推進，由于受主觀與客觀諸多因素的影響，農村低保政策在實施過程中已暴露出不少亟待解決的問題，離“應保盡保”的政策目標還有一定的差距。實際上，當前我國農村低保工作的重點與難點都在中西部欠發達地區。目前全國諸多省份，尤其是中西部欠發達地區的低保政策實踐證明，要把這一“大好事”真正辦好并非易事。為充分把握我國欠發達地區農村低保工作的實施現狀及存在的突出問題，以提出有針對性的對策與建議，從而發揮農村低保政策的實施效果，課題組于2013年7月－8月，深入我國中部地區的Y縣，對該縣農村低保工作運行情況進行了實地考察。

一、Y縣的基本概況

Y縣屬于我國中部一個經濟欠發達地區，全縣面積1728平方公里，下轄6鎮、8鄉、1個墾殖場，總人口24.6萬人，其中縣城人口7萬余人。同時，Y縣又是老區全紅縣，曾是第二次國內革命戰爭時期閩贛革命根據地的中心。2012年全縣財政收入74009萬元，其中稅收收入49893萬元，非稅收入10096萬元，中央庫收入14020萬元。Y縣民政局是政府管理社會行政事務的重要職能部門，擔負著全縣城鄉低保、城鄉大病醫療救助、救災救濟、五保供養、優撫安置、農村社會養老保險、救助管理、村民自治、城鄉社區建設、社會福利事業、慈善事業、社會團體和民辦非企業單位管理、行政區劃和地名管理、勘界劃定、婚姻登記管理、殯葬管理、兒童收養和老齡工作等30多項具體業務工作，同廣大人民群眾的切身利益，尤其是與困難群眾和弱勢群體有著緊密的聯系，擔負著構建和諧社會的重要職責。Y縣民政局現有在編干職工26人，內設局辦公室、救災救濟福利股、低保辦、優撫安置股、社會事務股、基層政權和區劃地名股、婚姻登記中心、福利彩票辦、老齡辦、農保辦和縣光榮院、縣福利院等下屬單位。目前，農村低保的受理、登記、資金發放均由低保辦負責辦理。低保辦現有人員4人，平均年齡在37.8歲。

二、Y縣農村低保政策的實施現狀

從2006年8月起，Y縣就開始貫徹實施農村最低生活保障政策。按照籌集資金的比例，中央財政承擔70%，省財政承擔21%，市財政承擔6.3%，地方政府籌措2.7%用于發放農村最低生活保障金。在2006年至2008年之間，由于保障標準不高，宣傳不到位等因素，農村低保的覆蓋率相對較小。但從2009年起，Y縣通過加大宣傳力度，提高保障標準，實行民主評議，及時清理不合格的低保戶，保障資金的及時到位等手段與措施，使全縣享受農村低保的人數越來越多，農村貧困人口基本上得到最基本的生活保障。

Y縣貫徹實施低保政策已經歷了近8個年頭，在操作程序上已初步形成了一套較為成熟的、并被農村群眾基本認可的運行機制。從全縣貫徹實施農村居民最低保障政策情況來看，低保政策在Y縣運行情況良好，運行機制較規范，主要表現如下:一是按照相關法律法規的規定，制定了明確的低保標準。按照農村居民基本生活所必需的衣、食、住等費用確定農村低保標準。二是具體地界定了農村低保的對象范圍，重點傾向于因病殘和缺乏勞動力的原因造成的常年困難戶，因自然災害造成生活困難的災民和其他特殊困難群眾，包括孤老、烈軍屬等特殊優撫對象。三是農村低保對象補差標準核算，按照制定的農村低保保障標準，農村低保對象的救助方式為分檔救助，在農村特困戶救助的基礎上制定和完善農村低保救助檔次。四是建立了公開透明的公示制度。對領取低保補助金人員進行實地核實，并進行公示。條件允許的情況下，采取以村為單位的農村人員面對面核實、檢舉制度，確保領取人員情況真實。五是農村低保資金發放走向社會化。縣民政局審批鄉鎮的農村低保資金后，委托農村信用社代發，方便了低保對象，減少了資金的運行環節，保證專款專用，增強了工作的透明度，提高了工作效率。

Y縣農村低保政策經過幾年來的政策落實與經驗總結，逐步走上一條規范化的道路，政策成效日益明顯。尤其是2009年以來，Y縣的農村低保在保障水平與保障人數規模上逐年提高，有效地保障了廣大貧困群眾的基本生活，維護了農村社會的經濟社會穩定發展，其保障水平與人數具體見表1。

表1數據充分說明，全縣貫徹實施農村最低生活保障政策已經取得較明顯的成效:一是在貫徹落實過程中工作逐步納入規范化、制度化、經常化的軌道，切實保障了農村困難群眾的基本生活，使農村困難群眾基本生活有了依靠;二是貫徹實施農村最低生活保障政策，使農村困難群眾生活得到基本解決，緩解了農村因為生活困難引發的各種矛盾，促進了社會和諧與穩定;三是貫徹實施農村最低生活保障政策，解決了困難群眾的基本生活，使鄉村干部騰出大量時間和精力，甚至是一部分財力，集中加強和推動全縣農村各項工作的順利開展。

三、Y縣農村低保政策實施過程中存在的問題及原因

Y縣貫徹實施農村最低生活保障政策盡管取得了一定的成效，但由于受主客觀因素的影響，在貫徹實施中仍會出現這樣或那樣的問題。總體上看，全縣的農村最低生活保障工作仍處于探索與發展階段。還存在著配套政策不適應與不完善，家庭收入計算不準確，對特殊家庭救助水平偏低等方面問題。隨著農村經濟、各項事業的發展，農村居民生活水平的提高，這些問題越來越突出，亟待我們進一步探索和解決。

表1:Y縣2009年－2012年享受農村低保人員和資金發放情況(1)

(一)政策配套問題

Y縣在貫徹落實農村最低生活保障政策的過程中，為了解決農村低保對象的住房、醫療、子女上學和臨時困難問題，建立了相應的配套救助政策。如在醫療方面:一是參合救助，全方面資助農村低保、農村五保、農村優撫對象參加新型農村合作醫療;二是大病救助，對患大病的農村低保人員、農村優撫對象的救助。但自2007年建立對農村低保對象大病救助政策以來，實際上得到救助的人員較少，救助資金也偏低，并沒有充分發揮醫療救助的有效作用。主要原因是:一是按照Y縣醫療救助規定，患大病的困難戶個人先承擔醫療費用，出現無錢看病的問題。救助模式缺乏科學性醫療救助，醫后救助，在一定程度上影響了救助實效;二是按照規定，農村困難家庭建房資金實行縣、鄉財政補助、個人自籌的辦法，但因財政補助偏低，個人又無力承擔部分自籌資金，造成農村困難家庭建房困難;三是全縣落實“兩免一補”政策，但目前對農村困難家庭子女上學沒有制定切合實際的救助辦法，出現困難家庭子女上學困難，個別學生輟學現象;四是全縣救助資金沒有按比例列入財政預算，而主要靠上級撥付。

(二)家庭收入核算困難問題

Y縣貫徹實施農村最低生活保障政策，不附加條件，不考慮社會身份，認定的條件就是家庭人均月收入低于當地農村低保標準。近年來，按照民政部提出實施城市低保分類施保制度后，各地也相應制定政策，提出具體標準和范圍。目前，由于農村低保家庭收入比城市低保家庭測量更加困難，農村低保對象的補差標準核算的困難就更大。這主要是因為農村居民的隱性收入核算難，困難戶外出務工收入或臨時性收入計算難，家庭具有法定贍養、撫養關系，并且在一起共同生活的人員收入核算也難。因建房、婚嫁等原因導致生活困難的人員是否列入保障對象，在操作上面臨同樣的困難［1］。與此同時，由于低保戶家庭收入動態監測困難、信息化滯后等原因，一些農村低保戶人均收入超過了低保標準線后不能及時被退出或不愿退出低保等現象時有發生。由于農村最低生活保障制度的含金量日增，一部分人形成了“福利依賴”——受助者不愿放棄福利待遇，寧可不就業或少就業。該制度雖不能使他們擺脫貧困，但至少可以使其不勞而獲。所以農村低保“易進難出”成為亟待解決的問題［2］。其原因在于:一是制度不完善，沒有建立農村低保分類制度;二是農村低保對象分類難度比較大，農村低保對象構成的原因有患大病的、有身患殘疾的、有喪失勞動能力的、有遇到突發性災難的，還有遭遇到自然災害的等等多種多樣的復雜情況;三是民政部門負責低保的工作人員相對較少，日常瑣事較多，掌握政策不透徹，缺乏創造性和統籌性;四是存在優親、厚友等不正之風。

(三)資金籌集問題

Y縣貫徹實施農村最低生活保障政策，重點與難點是保障資金的籌集問題。農村最低生活保障資金的來源是通過各級政府按比例籌措，縣級籌集占的比例只有2.7%。但是縣級經濟發展速度慢、財政收入較差，加之吃財政飯的人較多，往往財政收支難以平衡，需要國家轉移支付等資金支持。因此，Y縣農村低保資金的籌集仍有一定的困難，難以將低保覆蓋面進一步擴大。同時，由于經費短缺，轉型期農村社會面臨的風險日益增多，需要救濟的人也越來越多，農村最低生活保障往往只能按照低標準提供一定的資金補助，還有相當部分貧困農民得不到救濟和補助，尤其是一些邊緣貧困戶仍無法得到及時有效的救助，使得農村貧困群體的最低生活保障只是處于“零敲碎打”的小規模狀態。

(四)工作隊伍建設問題

Y縣貫徹實施農村最低生活保障政策，涉及的環節非常多，包括入戶調查、資格審核、審批、公開、公示、行風評議，接受群眾監督和詢問以及建立健全檔案等。這些工作都需要大量的人力、物力的投入。但全縣農村低保的組織網絡還沒有形成，行政投入少，人員編制不到位，可以說難以適應日益繁重的城鄉救助工作任務與要求。在全縣貫徹實施農村低保政策的過程中，縣民政局和鄉鎮的民政工作人員超負荷運行;鄉鎮民政助理，很多身兼數職，沒有精力干好民政工作，這也是從事民政工作的人員反映最強烈的問題。其主要原因一是縣、鄉(鎮)缺乏工作人員。貫徹實施社會救助政策需要解決的一個重要問題是:“對困難家庭進行經濟狀況調查”要組織大量的人員入戶調查。Y縣尚未建立農村低保工作機構和配備人員，各鄉鎮現有的民政助理員身兼數職，甚至個別鄉是由其它崗位的工作人員兼任民政助理，這都不能適應目前工作的需要;二是縣鄉工作經費困難。由于沒有明文規定農村低保的工作經費，造成農村低保工作經費沒有納入縣、鄉財政預算，工作經費得不到解決制約農村低保工作的正常開展，縣民政局低保辦僅僅靠財政撥付給民政局的資金進行運作，可使用的資金相對較少;三是缺乏認知。低保未涉及到從業人員的切身利益，存在“多一事不如少一事”的心態，與此同時，目前還沒有相關的政府文件對舉報低保“假冒者”的行為給以獎勵，即國家缺少相應的激勵機制，使得多數村民抱有不愿意得罪人的心理，社會監督不能很好地發揮作用，群眾的參與度低。

四、進一步完善農村低保政策的對策與建議

(一)提高農村低保的政策認知

政策執行的相關者對政策實質精神的認知決定了政策的有效執行。農村低保工作的群眾性與社會性都很強。調查發現，Y縣的部分農戶甚至基層民政干部都缺乏對農村低保政策的正確認知。有些農戶一旦發生臨時生活困難，無論是否滿足低保條件，都到政府部門鬧著要吃低保。而一些基層民政工作人員則把低保視為對貧困農民的一種恩賜或施舍。因此，提高農村低保的政策認知，一是要充分利用廣播、電視、報紙、黑板報、宣傳手冊等新聞媒體，在全社會多形式、多層次廣泛宣傳農村低保政策的重大意義以及農村低保的有關政策和申請、審核、審批等程序。通過廣泛宣傳，把政策交給群眾，讓廣大農村群眾全面了解有關農村政策、措施和程序，進而形成支持政策的良好氛圍。二是繼續加大對基層民政工作人員的培訓力度，尤其是加強基層民政干部對農村低保政策精神實質的領會與把握，提高其政策思想認識水平。基層民政工作人員要充分認識到，低保是政府對公民應盡的義務，是賦予貧困人群的一項基本權利，是社會救濟而不是福利，更不是施舍。基層民政工作人員應認識到，有效推進農村低保工作，事關廣大農戶的切身利益，事關農村經濟社會的穩定與和諧發展。

(二)實現農村低保的政策整合

農村低保政策跟其他農村社會保障政策的關系緊密相關，如農村新型合作醫政策、扶貧政策等。實際上，在調研考察中我們發現，除了少數喪失勞動能力又沒有贍養或撫養者的特困人口外，很多人成為低保對象都是因為大病或是天災人禍或教育費用過高的問題。而切斷由于大病致貧、大病返貧等問題的根源就是充分完善農村新型醫療合作政策與其它救助政策，同時還要注意農村低保政策與扶貧開發政策的有機結合。要進一步實現農村低保的政策整合，需注意以下配套政策的完善:一是推動落實農村低保對象因災或其他原因造成住房困難，落實好“住有所居”住房救助制度;二是按照維護醫療權益，整合救助資源，完善建立全額資助農村低保對象參加新型農村合作醫療和大病救助為主要內容的醫療救助制度，努力緩解農村低保對象看病難的問題;三是對農村低保家庭子女上學、義務教育階段在國家實施“兩免一減”的基礎上，投入部分資金補貼住宿學生的食宿費，對考入高中、大學的困難低保家庭，在學生入學前給予一次性救助。實施教育救助，解決因貧困輟學的問題，以切實保證農村低保家庭的子女順利完成學業。

(三)健全農村低保的資金籌集機制

農村低保政策從社會保障性質上說屬于非繳費型制度。這類社會保障制度具有隨著低保救助水平提高、范圍擴大而不斷擴大支出的特點。低保政策的建立和完善的過程也是各級財政對該項制度支持力度不斷加大的過程。從財政的角度來說，農村低保政策是對社會弱勢群體的救助，因此，它主要依靠社會財富的轉移來實現將一部分社會財富轉移到不能維持生存的人群那里，避免貧富差距過大。社會財富轉移的核心方式是以政府為主導的轉移支付制度。此外，還可以以市場為中介發行福利彩票、以非盈利組織為中介開展慈善捐助。調研發現，目前我國農村低保政策的籌集渠道單一、負擔不盡合理、低保資金籌集有限，這直接導致我國農村低保保障水平低、覆蓋面狹小。具體來說，完善低保資金籌集機制要從以下幾方面努力:1.擴大政府財源。首先，基層政府要增強自身發展能力，發展經濟，根據自身優勢，優化生產結構，長期項目與短期項目相結合，穩定提高農民收入，增強貧困農民的自助自救能力。其次，從全國范圍來看，可以考慮開征社會保障稅，并將稅收的一定比例用于農村低保。再次，目前個人所得稅也構成了我國財政收入的重要組成部分，如果將個人所得稅的一部分用于農村“低保”將進一步地緩解低保政策實施的資金困境。2.各級政府合理分擔，強調中央責任。農村低保政策需要中央、省、市、縣財政的配合，以縣為單位，是要均衡縣域內的貧富差別，但是要超越縣的視野。農村低保需要各級財政支持力度加大投入，更強調中央政府在其中的責任。3.通過市場多種渠道籌集資金，優化低保資金籌集格局。如規范福利彩票發行，或者設立低保政策的專項福利彩票，發行低保國債、紀念幣等方式來籌集低保資金。推動慈善組織的健康發展，廣泛尋求社會各界支持，等等。

(四)加強基層民政工作人員的隊伍建設

農村低保工作冗繁復雜，程序較多，需要大量的工作人員。但現階段農村低保政策的執行人員數量有限，大部分工作人員素質偏低，低保工作的配套管理資金不足，工作隊伍不夠穩定。在縣級以上政府，低保工作一般由民政部門工作人員分擔，但在鄉村一級一般都是由鄉村干部兼任或承擔相應工作，低保工作人員稀缺。另一方面，由于農村低保保障對象能獲得一定的救助，而且在相關的社會政策中也有優惠保障或相應的支持，這樣管理人員自身需要秉持公平公正客觀的原則開展收入調查和資料審查。在一些貧困農村較為集中的區域，這也能成為一項能夠“尋租”的權力，不少地方對低保工作人員的任命往往出現任人唯親的現象，不少工作人員在低保認定和審查中也存在徇私舞弊的行為。因此，加強農村低保工作的隊伍建設，首先，要盡量擴充鄉鎮村低保工作人員隊伍。選配政策性、原則性、責任心強、專業水平高的干部具體負責農村低保的各項工作，并為他們的工作提供配套資金和物質技術支持，比如必要的配套經費、辦公設施及交通工具等，使低保工作逐步由鄉鎮村干部兼職轉換為專人專職工作。其次，加大對鄉鎮低保工作人員的培訓工作，增強工作人員的思想道德素質和業務素質，提高他們的技術能力和工作效率。再次，加強低保工作人員任命過程中的監督，建立低保工作的信息公開制度和信息披露制度，避免低保工作過程中可能出現的腐敗現象。

注釋:

(1)數據來源于Y縣民政局2013年的內部統計資料。

［1］張曼，曲璐.農村最低生活保障制度建設的探討［J］.廣西大學學報:哲學社會科學版，2007(3):92－95.

［2］張國華.中國農村最低生活保障:現狀、問題及其成因［J］.中國發展，2007(4):78－81.