山東省齊河縣推進“兩區(qū)同建”實踐研究

鄭周元，郝勇強

（山東行政學院，濟南250014）

“三農(nóng)”問題一直是我國政府高度關注的重點問題。胡錦濤同志在十八大報告中明確提出，推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決“三農(nóng)”問題的根本途徑。要加快完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制，著力在城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎設施、公共服務等方面推進一體化，促進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關系。［1］德州市是山東省的農(nóng)業(yè)大市。針對其村莊多而小、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式落后的實際，該市作出了推進“兩區(qū)同建“的戰(zhàn)略抉擇，把農(nóng)村居住社區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設同步規(guī)劃、同步建設作為加快城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的總抓手。

一、“兩區(qū)同建”的提出背景、概念與特點

“合村并居”（亦稱為“合村并點”）可以說是“兩區(qū)同建”的政策前身，由山東省于2004年正式出臺并在全省范圍內(nèi)逐步推廣，2008年在德州正式推開。這一政策是在山東省建制村數(shù)量多、規(guī)模小帶來諸多問題的背景下提出的。對于解決德州市村級組織運轉(zhuǎn)成本高、基層負擔重，空心村比例高、土地浪費嚴重；基礎設施建設成本高、公共服務水平低，以及村級管理水平低，帶領群眾增收致富難、民主管理難等“三高兩難”問題有著積極的作用。但這一政策在實施后期也引來了質(zhì)疑聲，由于這一政策對于地方政府而言更實質(zhì)的好處在于能夠騰退出更多土地從而獲得收益，因而盲目“合村并居”造成的農(nóng)民“被上樓”、生產(chǎn)不便、失地等問題凸顯。為了更好地發(fā)揮政策良性作用，并切實保障農(nóng)民合法權益，提高農(nóng)民收入和生活質(zhì)量，德州市于2011年初作出“兩區(qū)同建”部署。

“兩區(qū)同建”是指農(nóng)村社區(qū)和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)園區(qū)同步建設，大力推動農(nóng)民集中居住和農(nóng)村經(jīng)濟集約發(fā)展，促進農(nóng)民生活方式和生產(chǎn)方式“兩個轉(zhuǎn)變”，最終構建起城鄉(xiāng)一體的基礎設施體系、城鄉(xiāng)對接的公共服務體系和城鄉(xiāng)聯(lián)動的產(chǎn)業(yè)體系，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，努力把傳統(tǒng)農(nóng)村建設成現(xiàn)代農(nóng)民幸福生活的美好家園。

較之“合村并居”，“兩區(qū)同建”有以下特點：一是按照統(tǒng)一規(guī)劃，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)引導，以農(nóng)戶為主體，集中建新村。即綜合考慮土地使用規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、區(qū)位優(yōu)勢、自然村分布情況等條件，對部分遠離主干道、相對偏僻的自然村實行合村并居，在交通便利、適宜居住的地方建設新型農(nóng)村社區(qū)。二是以構建“三新”即新型農(nóng)村居住環(huán)境、新型農(nóng)業(yè)模式和農(nóng)民新生活方式為目標，通過國土整治項目資金注入、政府自籌及配套投入等方式，推進農(nóng)村基礎設施建設。三是產(chǎn)業(yè)先行，以產(chǎn)業(yè)配套和結(jié)構調(diào)整為引導，做好居住新區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)同步開發(fā)，合理規(guī)避農(nóng)民失地、失業(yè)風險。

二、齊河縣”兩區(qū)同建”的基本情況

齊河縣是德州市最為典型的農(nóng)業(yè)大縣，也是實施“兩區(qū)同建”戰(zhàn)略的排頭兵。近年來，齊河縣緊握“兩區(qū)同建”抓手，堅持“尊重民意、讓利于民、因地制宜、規(guī)范操作、產(chǎn)業(yè)同步”的原則，精心組織，扎實推進，取得了一定成效。目前，全縣173個并居社區(qū)已開工57個，涉及村莊245個，惠及農(nóng)民3萬戶、12萬人；已有28個全部或部分建成入住，受益群眾5萬人。建設規(guī)模以上農(nóng)業(yè)、工業(yè)和服務業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)210個。

（一）社區(qū)建設

社區(qū)建設情況主要有四個特點：一是規(guī)模大。新開整村遷建型社區(qū)14個，涉及村莊138個，其中已開工建設46個。建設萬人社區(qū)2個，分別是趙官鎮(zhèn)錦川社區(qū)、晏城街道南北社區(qū)（北區(qū)）；5000人以上9個，分別是表白寺鎮(zhèn)梅苑社區(qū)、蘭苑社區(qū)、劉橋鄉(xiāng)流洪社區(qū)、胡官屯鎮(zhèn)前樓社區(qū)、趙官鎮(zhèn)銀杏社區(qū)、潘店鎮(zhèn)紅星社區(qū)、安頭鄉(xiāng)張保社區(qū)、馬集鎮(zhèn)齊莊社區(qū)、仁里集鎮(zhèn)田樓社區(qū)；3000人以上3個，分別是潘店鎮(zhèn)十里霧社區(qū)、大黃鄉(xiāng)二郎廟社區(qū)、馬集鎮(zhèn)北方寺社區(qū)。二是進度快。新開社區(qū)4月份集中開工以來，目前大部分已完成主體，其中5個年底前建成入住，其余明年上半年全部完成；續(xù)建的26個社區(qū)，已有11個入住，年底前可全部建成入住。三是配套全。社區(qū)全部按照“五化八通八有”標準，配套建設了政務中心、學校、警務室、衛(wèi)生室、超市、污水處理廠、休閑廣場等設施，實現(xiàn)了功能完善、環(huán)境優(yōu)美、生活方便。四是群眾滿意度高。建立了”兩區(qū)同建”指揮部，縣鄉(xiāng)簽訂了目標責任狀。通過多方籌資，及時撥付獎補資金。深入做好群眾工作，沒有一起因社區(qū)建設引發(fā)的上訪案件。

（二）產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設

通過舊村復墾、產(chǎn)業(yè)招商等方式，同步規(guī)劃建設產(chǎn)業(yè)園區(qū)。在已有118個的基礎上，今年續(xù)建、擴建各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)40個，新開工建設52個。園區(qū)以農(nóng)業(yè)園區(qū)為主，共有186個，占總數(shù)的89%；其中，千畝以上的園區(qū)37個，包括萬畝以上的1個，3000畝以上的11個。如趙官鎮(zhèn)錦川社區(qū)同步建設了投資1億元、占地3000畝的恒盛天雨農(nóng)業(yè)示范園，種植的蔬菜以會員制方式直供北京大型超市和社區(qū)。焦廟鎮(zhèn)張村街社區(qū)規(guī)劃建設了金魯班有機農(nóng)業(yè)示范園，總投資6億元，占地4000畝，集花卉苗木、優(yōu)質(zhì)蔬菜、畜牧養(yǎng)殖于一體，解決2000多名社區(qū)群眾就業(yè)。園區(qū)建設促進了土地流轉(zhuǎn)，全縣流轉(zhuǎn)土地28萬畝，占耕地面積的23%。同時，規(guī)劃建設了華店民營創(chuàng)業(yè)園、表白寺濟南特別園區(qū)、潘店煤電煤化工產(chǎn)業(yè)園等8個工業(yè)園區(qū)，安置2萬多名社區(qū)群眾就業(yè)。規(guī)劃建設了服務業(yè)園區(qū)16個，如坤河公司在投資建設泉城海洋極地世界的同時，規(guī)劃建設了古城苑社區(qū)，社區(qū)1000多名群眾實現(xiàn)了轉(zhuǎn)移就業(yè)。

（三）村莊拆舊復墾

齊河縣把拆舊復墾作為”兩區(qū)同建”的關鍵環(huán)節(jié)來抓，上半年有8個村莊通過省國土資源廳驗收，獲得掛鉤土地指標1510畝，居全省各縣市之首；加上已驗收的土地置換項目1220畝，已完成掛鉤指標2730畝。年底前，還將有7個村的舊村復墾通過驗收，可獲得掛鉤指標970畝，并有950畝的工礦廢棄地調(diào)整利用項目通過驗收。2012年，共可獲得土地增減掛鉤指標4650畝。

三、齊河縣開展“兩區(qū)同建”的收益與問題

（一）開展“兩區(qū)同建”的收益

首先，社區(qū)化土地整理模式能夠帶來巨大的經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益。建設社區(qū)并建點的優(yōu)點是能夠打破舊有的村莊布局的限制，根據(jù)需要采用城市小區(qū)標準進行房屋設計，規(guī)范公共服務配套設施建設，加強社區(qū)管理，實現(xiàn)科學布局；有利于改善農(nóng)村環(huán)境、完善基礎設施、提高農(nóng)民生活質(zhì)量；有利于促進城鄉(xiāng)和諧發(fā)展。同時能夠最大化地節(jié)省出土地，增加建設用地和耕地，有利于節(jié)約土地資源和提高土地利用價值。其次，通過建立產(chǎn)業(yè)園，進行土地適度規(guī)模經(jīng)營，培植農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)，有利于實行機械化、釋放勞動力、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術，生產(chǎn)高附加值農(nóng)產(chǎn)品，增加農(nóng)民收入；發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，特別是因地制宜地發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工、物流，商旅業(yè)及觀光農(nóng)業(yè)等能夠解決當前土地荒置、農(nóng)民外出打工不愿從事種植業(yè)的矛盾，將農(nóng)民從土地上解放出來。

（二）推進“兩區(qū)同建”過程中遇到的問題

首先，土地問題。新區(qū)建設所需土地主要有三種來源途徑：一是使用原村莊建設用地；二是通過土地增加掛鉤獲得用地指標；三是直接購買或上級分配用地指標。從實際情況出發(fā)，原村莊建設用地一般較為分散，不適宜建設并建點，而購買或獲得分配用地指標各方面難度較大，因此第二種途徑是較為適合的，但建新先于拆舊，先期建設仍需要占用土地。再者國家對土地變性有著嚴格規(guī)定，報批手續(xù)復雜；目前農(nóng)民對土地的感情也十分深厚，整理土地仍需要做大量工作。因此，土地來源問題已經(jīng)成為制約土地整理以及“兩區(qū)同建”的瓶頸之一。

其次，資金問題。舊村拆遷、農(nóng)民補貼補償需要大量資金和深入細致的工作。在新區(qū)基礎設施建設、房屋建設方面也要相當大的投入。在此過程中，要處理的問題非常多，執(zhí)行成本較高。

再次，群眾問題。農(nóng)村社區(qū)化建設，對農(nóng)民的影響是最大的。因此在”兩區(qū)同建”過程中容易產(chǎn)生矛盾。影響主要集中在以下幾個方面：一是思想意識，主要是對土地、祖屋的依戀心理；二是生活習慣，主要是生活區(qū)域變小、鄰里關系變化、上下樓不便等；三是生活成本與生產(chǎn)不便，主要是購房成本高、生活支出提高、生產(chǎn)資料與工具存放不便、工作距離太遠等。

四、思考與建議

開展“兩區(qū)同建”的根本在于社區(qū)化土地整理與集約利用，同時進行的產(chǎn)業(yè)發(fā)展既是保障也是目標。這一工作是需要土地、經(jīng)濟、社保、民政等多部門配合的系統(tǒng)工程。進一步深入開展“兩區(qū)同建”工作，應當注意以下幾個方面：

（一）堅持保證公眾參與

在社區(qū)化土地整理過程中，因政府往往能夠獲得土地用途的改變帶來的高額土地收益，又可以獲得所謂的“政績”，因此政府往往是這一工程的推動者。一刀切地盲目快速推進往往容易導致條件仍不成熟的自然村被強制合并社區(qū)化，從而造成強拆、強遷、耕地破壞、農(nóng)民“被上樓”等一系列損害農(nóng)民合法權益、促使社會矛盾激化的現(xiàn)象。因此在進行“兩區(qū)同建”過程中要堅持“引導而不主導、倡導而不硬推”的自愿原則，充分保證公眾參與度，條件成熟一個建一個，以此在一定程度上監(jiān)督和糾正地方政府可能出現(xiàn)的冒進傾向。要積極探索社區(qū)自治模式，建立健全各種基層組織與民主決策機制。可以依托現(xiàn)有的農(nóng)村社區(qū)基層黨組織，建立農(nóng)民代表組織，廣泛聽取農(nóng)民意見，建立健全聽證制度，涉及整理項目規(guī)劃、權屬調(diào)整、安置補償、利益分配等敏感問題，要通過一定形式的表決再行實施。不管是在對利益的分配上，還是在整理項目前期的規(guī)劃編制、實施過程中對項目的監(jiān)督以及后期的管理等方面，都應有公眾的廣泛參與。各級政府及職能部門盡量不在社區(qū)設立獨立機構，避免工作任務攤派，力戒社區(qū)行政化。同時還要對社區(qū)工作人員進行培訓，調(diào)動社區(qū)居民參與自治與服務的積極性，拓展社區(qū)服務功能。

（二）認真做好土地規(guī)劃與運作

在整個“兩區(qū)同建”工作中，土地的合理使用是重中之重。首先應當以地區(qū)總體規(guī)劃為發(fā)展方向，做好社區(qū)建設的土地規(guī)劃工作，在新社區(qū)并建點的選址工作中充分聽取農(nóng)民代表、村委會等各方意見、建議，認真考慮舊村自然傳統(tǒng)、交通優(yōu)勢、產(chǎn)業(yè)基礎、生活便利等因素，按照方便群眾生產(chǎn)生活的原則，確定選址方案。由當?shù)卣y(tǒng)一上報國土部門審批，納入新一輪土地利用總體規(guī)劃。其次是要用好土地增減掛鉤、土地整治挖潛政策。在當前用地需求壓力下，雖然有制約因素，土地增減掛鉤政策仍然是一條合法有效的土地整理途徑。在法律許可范圍內(nèi)最大限度地獲得建設資金和集中使用用地指標是用好這一政策的關鍵。

（三）積極拓寬資金來源

鑒于土地整理所帶來的社會效益較大，政府的投資應占主導。有材料指出，德國土地整理的來源中，土地所有者承擔20%，州政府和聯(lián)邦政府各承擔32%、48%。在荷蘭，政府投資土地整理也占到70%到80%。由此來看，政府投資占大比重是一個合理的趨勢。但目前我國各級政府的財力有限，因而對土地整理的投資比重過大并不現(xiàn)實。積極探索建立符合我國國情的農(nóng)村居民點整理多元融資機制就變成一條可行之路。堅持“誰整理、誰受益”的原則，賦予投資單位或個人優(yōu)先使用新增用地的權利，實施減免稅收等優(yōu)惠政策［2］，理順土地整理增值收益分配關系，調(diào)動土地整理的積極性，吸收社會閑散資金，再結(jié)合社會主義新農(nóng)村建設的農(nóng)村基礎設施改造資金，為農(nóng)村居民點整理帶來充足的資金保障。

（四）著力強化產(chǎn)業(yè)支撐

作為農(nóng)村新型社區(qū)可持續(xù)發(fā)展的有力支撐，產(chǎn)業(yè)先行是做好”兩區(qū)同建”工作、為農(nóng)村新型社區(qū)的建設和運營打好經(jīng)濟基礎的重點和關鍵。讓農(nóng)民嘗到做“新農(nóng)民”、住“新農(nóng)村”的甜頭，避免農(nóng)民“失地”又“失業(yè)”。強化產(chǎn)業(yè)支撐，第一，必須要有思路、有規(guī)劃，不能盲目發(fā)展。要引導農(nóng)村優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)向新型社區(qū)靠攏，推動特色工業(yè)向特色城鎮(zhèn)集聚。要不斷創(chuàng)新完善發(fā)展“公司＋基地＋農(nóng)戶”的模式，培植一批有較強帶動作用的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)。第二，必須要加大農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新力度，建立現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式。按照農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的要求，深化農(nóng)業(yè)科研和技術推廣體制改革，鼓勵各級農(nóng)業(yè)技術推廣機構和農(nóng)技人員積極投身農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營第一線，建立農(nóng)業(yè)科技服務體系和示范網(wǎng)絡，為農(nóng)民轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)生產(chǎn)方式，開展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供幫助。第三，必須要大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)。要積極拓展服務領域，做強服務品牌，多為農(nóng)民提供本地就業(yè)的機會。［3］要以服務業(yè)為依托，籌建新型社區(qū)服務場所，廣泛開展農(nóng)技、農(nóng)機、家政、養(yǎng)老、托幼等服務，解決外出務工農(nóng)民的后顧之憂。第四，必須要不斷提高農(nóng)民工就業(yè)本領。采取多種形式，加大技能培訓力度，規(guī)范勞務輸出。

（五）切實維護農(nóng)民權益

溫家寶同志在2012年1月的《求是》雜志中撰文指出：在城鎮(zhèn)化過程中要充分考慮農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的當前利益和長遠生計，任何人不得剝奪農(nóng)民的土地財產(chǎn)權。［4］在”兩區(qū)同建”過程中，維護和保障農(nóng)民合法權益正是需要一以貫之的重要原則。在進行土地整理的過程中應當注意以下幾個問題：一是必須先確權再流轉(zhuǎn)，既要明確界定土地的集體所有權還要明確所有農(nóng)村耕地、山林、建設用地與宅基地的農(nóng)戶使用權或經(jīng)營權，以及住宅的農(nóng)戶所有權，避免行政決策的盲目性以及土地流轉(zhuǎn)的無序性，進而導致對農(nóng)民財產(chǎn)權利的侵犯。二是在土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)過程中，要通過各種手段避免過度的行政主導，調(diào)動廣大農(nóng)民和集體經(jīng)濟組織進行主動參與。三是保障“失地者”基本權益，遵循依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，鼓勵村民參與土地入股、經(jīng)營權租讓，要求使用土地的企業(yè)優(yōu)先雇傭本地“失地者”，以保障其土地流轉(zhuǎn)后的穩(wěn)定收入與合法權益，并應及時建立“失地者”信息數(shù)據(jù)庫，定期免費提供招聘信息、發(fā)布求職信息，并以專項資金補貼主動參與職業(yè)技能培訓的“失地者”；完善“失地者”低保制度，各級政府可以從城市土地出讓金以及“種糧直補”等補貼中提取一定比例，在轄區(qū)內(nèi)為失業(yè)的“失地者”提供一定期限的最低生活保障，幫助其過渡到再就業(yè)階段，避免引發(fā)其他社會問題。

［1］胡錦濤．堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進為全面建成小康社會而奮斗［C］．北京：人民出版社，2012．

［2］岳永兵．農(nóng)村居住點用地集約利用的影響因素分析及整理模式研究［D］．南京：南京農(nóng)業(yè)大學，2009．

［3］吳建華．鄂州市農(nóng)村新社區(qū)建設的難點及對策［J］．城鄉(xiāng)建設，2010（9）．

［4］溫家寶．中國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展道路［J］．求是，2012（2）．