試論國有企業的制度變遷

管 振

（北京師范大學管理學院，北京100875）

制度決定著經濟績效，這正是新制度經濟學為經濟學家所給出的重要結論。把制度作為經濟學的研究對象是新制度經濟學對正統經濟理論的一場革命。經濟理論的三大傳統柱石是——天賦要素、技術和偏好。隨著經濟研究的深入，人們越來越認識到僅有的這三大柱石是不夠的。新制度經濟學家以強有力的論據向人們表明，制度就是經濟理論的第四大柱石，制度至關重要。

組織及其企業家是制度變遷的主角，他們型塑了制度變遷的方向。如果說制度是社會博弈的規則，那組織就是社會博弈的玩者。企業，始終是社會經濟組織的主體，是決定經濟發展的主要組織形式。因此，分析和研究有關企業制度問題是一個富有意義的課題。產權問題是企業制度改革中的一個核心問題，如何處理好財產所有權和企業控制權之間的關系是個委托—代理問題。

一、企業的契約理論與委托—代理理論

企業的契約理論由科斯首創（1937），是企業理論中發展最快、創新最多、影響最大的一支，因而成為企業理論的主流，主要包括交易費用經濟學和代理理論。其共同的基礎和主旨是，都把企業看作是一系列合約的聯結，都使用契約主義的方法考察有關企業的問題，揭示企業的秘密，其成功和局限皆源于此。

委托—代理理論把企業看作是委托人和代理人之間圍繞著風險分配所作的一種契約安排，由于利已的動機和信息的不對稱，必然出現“道德風險”和“逆向選擇”，因此，企業問題的關鍵就在于，委托人設計一套有激勵意義的合約，以控制代理人的敗德行為和逆向選擇，從而增大代理效果和減少代理費用。

二、關于企業制度發展經歷

企業制度的發展大致經歷了三個階段，形成了三種形式：（1）古典式企業和企業制度。在這種企業中，財產所有權和企業所有權是高度統一的，資本家也是管理者，這里的雇傭關系和委托—代理關系是簡單的和清楚的，資本家是委托人，工人是代理人，資本家取得全部剩余，工人只拿固定收入。嚴格說來，這里是不存在委托權的分配問題的。（2）現代企業和股份公司制度。在這種企業和企業制度中，財產所有權和企業所有權是分離的，作為財產所有者，資本家扮演著股東和投資人的角色，他是委托人，把決策權委托給管理者，即代理人；代理人取得了企業所有權，轉而雇傭工人，指揮和監督其進行生產經營。這里就發生了委托權的分配和剩余權的分割問題。為了激勵管理者，必須使其分享部分剩余；為了約束管理者，委托人在把決策權委托給管理者的同時，必須保留對資本使用的部分發言權，股東會和董事會以及股票市場就是為約束代理人，解決代理問題作出的制度安排。（3）后現代式企業和企業制度。這個概念在于說明這樣一種現象，即在管理者分享部分剩余的各種安排中，使其占有企業股份的一個相應的部分。這樣一來，管理者也就具有了企業所有者和財產所有者的雙重身份。表面來看，這與資本家出任管理者的情況沒有什么差別，實際上，這里存在著一個反向的過程。不是委托人選擇代理人，而是代理人變成委托人；不是委托權的初次分配，而是委托權的重新分配；不是資本雇傭勞動，而是勞動雇傭資本。特別是一些高新技術產業中的企業，其創業所依靠的主要不是資本，而是創業者個人的才能和知識，資本的獲得和財富的積累都是由知識勞動推動的。例如美國的微軟公司，其創辦人比爾·蓋茨1979年創業時只有1 000美元，1995年已經是擁有139億美元財富，持有141億股票的世界首富，在這里，更是勞動雇傭資本，而不是資本雇傭勞動。目前，發達國家的企業和企業制度都在向這個方向發展，這也許與知識成為更重要的生產資源和社會資本有關。在那里，相對于比較豐裕的財富資本而言，創業知識和管理才能也許是更加稀缺和更加重要的東西。

在現實經濟生活中，上述三種企業形式和企業制度是并存發展的，可見各有其存在的價值和適用的條件。在中國的改革和發展中，多種企業形式和企業制度都有其發展的余地，關鍵是其是否適應它的生存條件。這是一個自然選擇的過程。硬性規定只能如此，別無他途，其結果必然是事與愿違。

三、國有企業改革中的產權問題

在現代公司制度中，由于財產所有權和企業所有權的分離，高層經理人員掌握著企業的控制權，因而，存在著產生內部人控制的可能。當出資人不能有效地對經理人員的行為進行最終控制時，后者就會利用這種控制權來謀取個人利益，進而損害股東的利益，發生所謂“內部人控制”問題，或者稱為“內部人控制失控”。我國國有企業的改革過程，是一個把決策權和剩余索取權從中央代理人逐步轉移給企業經營者的過程，作為這種轉移的實現方式，放權讓利是政府和企業之間的一種談判。因而，隨著企業自主權的擴大，形成了某種形式的“內部人控制”問題。企業經理操縱賬務，損害中央代理人以及所有者的利益。于是，一些學者據此對放權讓利的改革提出批評，要求“對‘內部人控制’進行控制”。然而，事實證明，國有企業某種形式的“內部人控制”，能夠產生直接的激勵效果，硬化預算約束，從而大大提高國有企業的經營效率。對國有企業內部人控制問題的觀點不是從標準經濟學理論中搬來的，也不是從某種價值判斷出發而得出的，而是從我國改革實踐中提出來的，并且經過了嚴格的邏輯實證，同時也符合人們的經驗觀察到的事實。

需要指出的是，所謂“內部人控制”問題，實際上就是代理問題。這也是現代企業制度和企業理論發展中的一個核心問題。股東會、董事會的安排和股票市場的發展就是為了控制內部人的行為，維護外部股東的利益，給高層經理一定的股權是從另一個角度解決這一問題的一種安排。我們的改革思路：即使企業不是變成企業的股東，而是成為企業的債權人，使經營者的選擇權從政府官員手中轉移到真正承擔風險的資本所有者手中，實際上也是要解決這個問題的，企業理論和企業制度的發展也離不開這一問題。

四、國有企業改革中的制度問題

從深層次看，改革既是一個制度創新的過程，也是一個利益關系的調整過程。制度創新有兩個層面，一是形式或技術層面，如股份制是世界通用的一種經濟組織形式，在股份制的改造方面，在技術或操作程序上我們完全可以借鑒別國的經驗。但是股份制改造又是一個利益關系的調整過程，由于各國在產權制度、法律制度及文化傳統等方面的差異，企業股份制的建立又是一個錯綜復雜的利益博弈過程。因此，股份制的利益或制度層面是無法借鑒別國經驗的。由此就必然導致制度創新中技術層面與制度層面的摩擦和矛盾，改革變形也就難以避免了。我國的破產法和股份制之類的改革都是在產權制度改革還沒有到位的情況下“倉促”上陣的，技術層面的超前和制度層面（主要是產權制度）的滯后，使這些改革的利益博弈缺乏規則和制約機制，于是一些人就可以通過改革形式的變化獲得好處，形成一種既得利益集團。制度的自然演化的過程是當事人不斷參與的過程，這個參與的過程中也是當事人的利益博弈過程。通過不斷反復的博弈及討價還價，最終形成的制度一般都會達到制度均衡。而人為設計的制度一般把大多數當事人排除在制度設計之外，人為設計的制度盡管也通過一定的途徑征求了當事人的意見，由于費用或成本方面的考慮，這種意見的征求是很有限的。因此，人為設計的制度很難達到帕累托最優狀態。其次，從改革的方式來看，激進式改革的企業一般會采用制度的自然演化方式，而漸進式改革的企業一般會采用人為設計的方式。再次，從價值觀看，制度的自然演化過程強調的是個體的自由及其選擇，而人為設計的制度強調的是集體的意志及其選擇。最后，人為設計的制度很容易受既得利益集團的影響，在人為設計制度的過程中，誰的呼聲高，誰就有可能左右制度的設計。

值得指出的是，在現實生活中我們很難把制度的人為設計和自然演化區別開來，但自然演化的制度很強調法治。目前在我國的制度創新中有一個誤區，動不動就強調制度創新，并且這些所謂的制度創新往往就是一種人為的設計。

在企業改革中，要正確處理好如下幾個問題：

（一）正式約束與非正式約束的關系

制度分為正式約束、非正式約束及實施機制三個方面。企業中的正式約束主要是指具有強制性約束力的企業制度和規定等；企業中非正式約束主要是指企業文化。

我國在30多年的改革開放過程中，在企業正式約束方面確實有較大的進展。但是根源于文化、歷史傳統的非正式約束的轉變卻是一個相對長期的過程，并且正式約束由于非正式約束形成的滯后其效果大打折扣。為什么一些在其他企業中行之有效的法規在我們一些企業中會變形?缺乏與之相適應的非正式約束不能不說是一個重要原因。非正式約束是一個自然演變過程，包括相應的思想文化啟蒙、思想解放運動及相應的法律文化和傳統的積累和沉淀等。從制度的可移植性來看，一些正式約束尤其是那些具有慣例性質的正式規則是可以從一個企業移植到另一個企業的。如我國企業在市場化改革的過程中就移植了一些西方企業有關的規則。這就大大地降低了正式制度創新和變遷的成本。一些規則的移植盡管給“輸入方”帶來了不少的好處（或收益），但是制度轉讓并不像技術轉讓那樣涉及到知識產權（專利權）和技術轉讓費之類的問題。而與此相適應的非正式約束是難以從外方借鑒的。我們可以對正式約束進行“修正”（即使其合乎企業情況），但是這種修正有時導致正式約束的內在不一致性，從而大大地降低正式約束的有效性。正式約束與非正式約束的之間是一種相互制約、相互促進的關系。一般來講，很多正式約束是從非正式約束中產生的，非正式約束由于內在于傳統和歷史積淀，其可移植性就差得多。

（二）強制性制度變遷與誘致性制度變遷的關系

誘致性制度變遷指的是現行制度安排的變更或替代，或者是新制度安排的創造，它由個人或一群人，在響應獲利機會時自發倡導、組織和實行。誘致性制度變遷的發生必須要有某些來自制度不均衡的獲利機會。從初始制度均衡，到制度不均衡，再到制度均衡，周而復始，這個過程就是人類制度變遷的過程。

與誘致性制度變遷不同，強制性制度變遷憑借強制力，企業在制度變遷中可以降低組織成本和實施成本。企業改革中最常見的是強制性制度變遷。為什么需要推進強制性制度變遷?首先，同國家改革相比，企業改革相對規模小、操作簡單、效率高和見效快。其次，制度供給是企業的基本功能之一。管理者至少要維持一套規則來減少管理企業的交易費用。這些規則包括統一標準、維持企業穩定、發展的一系列規則。企業家的權力、威望和財富，最終取決于企業的實力，因此企業主也會提供一套旨在促進生產和貿易的產權和一套執行合約的執行程序。強制性制度變遷的有效性受許多因素的制約，其中主要有：企業家的偏好和有限理性、意識形態剛性、集團利益沖突和社會科學知識的局限性、企業的生存危機等。企業經過努力可能降低一些不利因素對制度變遷的影響，但是并不能克服其他不利因素對制度變遷的約束。強制性制度變遷的局限性還表現在，強制性制度變遷盡管可以降低組織成本和實施成本，但它可能違背了一致性同意原則。誘致性制度變遷與強制性制度變遷是相互補充的。

市場化改革中制度變遷方式的選擇對于制度變遷的成功與否至關重要，對于一個集權型體制企業走向分權型體制企業就更重要了。目前我國企業制度變遷方式主要是一種強制性制度變遷。

（三）制度設置與制度實施機制的問題

改革開放以來，我們也建立了不少與社會主義市場經濟相適應的制度。但也存在一些問題，我們并不是缺乏制度創新的能力，而是缺乏一種實施制度的環境和條件。我國企業制度創新的關鍵是建立有效的實施機制。制度不能有效實施的原因可能有以下幾種情況：一是這種制度設計不合理或者實施的成本太高；二是制度的實施會影響一些人的利益，因此，一些人會拼命阻撓這個制度的實施，如一些人為了使自己那支筆有含金量就會阻撓招投標法的實施；三是，也是最重要的原因，就是我們一些管理者總想凌駕于制度之上，中國人善于搞通融、搞關系，大家都希望制度對自己沒有約束力，人們不是把精力用在增加財富的生產活動中去，而是去尋租了。可以講，這是我們建立有效制度的最大障礙；四是我們一些制度設計本身并沒有考慮設施機制問題，不少部門只考慮制度的建立，但很少考慮制度的實施或效率。為此，我們在注重制度創新的同時更要注意實施機制的建立。

建立有效實施機制應該考慮以下幾點：制度應該注意可行性、可操作性及運行的成本；制度應該盡量減少實施人的可改變余地；保障制度的權威性和嚴肅性；提高違約成本；任何人不能凌駕在制度之上。規則的權威性是一個企業制度建立的基本標志，人治與“法治”企業的基本差別就在于規則的權威性。如果有人能憑權力修改規則甚至不執行規則，這肯定是一種人治。如果我們不能通過有效的制度改善企業經濟績效，那么這種制度變遷是無效的。無論如何，讓規則“硬”起來是首要的規則,能否在制度面前人人平等是我們的制度能否有效實施的基本條件。

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