預付式消費卡整合協同監管制度研究

王 偉，張 森，李 偉

（1.天津商業大學公共管理學院，天津300134；2.蘇州大學商學院，江蘇蘇州215021）

發行預付式消費卡的意義：一是商家有力的促銷手段，可以幫助商家招來顧客和形成穩定客源；二是可使商家在較短時間內以較低成本籌集到所需資金；三是為商家偷逃國家稅款提供了機會；四是可以促使銀行和金融中介機構從自身利益角度出發，參與預付式消費卡的發行。

在優惠的條件刺激下，預付式消費卡使用備受消費者青睞的原因是消費者受到商家發行預付式消費卡所承諾的各種優惠條件的吸引，傾向于使用預付式消費卡進行消費，《2010年中國超市顧客購物行為調查報告》中顯示，超過半數的消費者支持發行預付式消費卡，其中非常支持的占15.3%，希望優惠購買的占40.3%。

但目前存在監管制度漏洞的情況下，預付式消費卡發行與使用難以有效控制是由于我國目前還沒有出臺專門的法律法規以規制預付式消費卡的發行與使用，也沒有明確的部門對預付式消費卡的發行與使用進行監管，存在多頭管理現象。對于預付式消費卡的監管既無明確的監管部門，也無明確的處罰依據，執法的不確定性難以避免，且對預付式消費卡的監管亦存在很大的隨意性。眾多商家便利用制度漏洞和監管措施不力在監管的“空白”地段和“空白”時間段不斷擴大預付式消費卡發行與使用范圍及規模。

認識分歧下，預付式消費卡規制難以順利實施。盡管政府有關部門從法紀制度上對預付式消費卡問題做了明確規定，但理解上仍存在分歧。宣傳解釋不到位，特別是沒有一個具體可依的操作標準，執法部門難以把握。近年來，隨著市場經濟的發展和消費需求的改變，公眾要求擴大預付式消費卡范圍及作用的呼聲極高。而電子化的代幣工具是商業創新和金融創新結合的產物，適應市場形勢發展的客觀要求；預付式消費卡與腐敗并不存在因果關系，只要制定并落實審定核準制、限額發行制、實名登記購卡制、消費聯網制、第三方發行銀行監管資金制等一系列制度，由此而產生的一系列問題都可以解決。

一、研究現狀

鄭祺（2005）預付卡是將用款金額事先存入卡片中，并在使用中逐筆消減金額，無獨立對應戶的支付卡。它多用于小額交易，常見的記錄體有用磁條卡制成的磁條儲值卡和IC卡制成的電子錢包。葛玉玲（2010）消費卡是商家發行的或商家與中介、金融機構聯合發行的、用于吸引消費者在其經營場所進行購物或享受服務、為消費者提供消費便利和優惠的卡制介質。段寶玫（2009）預付卡是指在市場流通領域中，具有一定資質的商業企業或第三方發售并由購卡人預先支付一定數額的款項，雙方按照約定方式，在指定范圍內由持卡人分次享有商品或服務的一種消費憑證。中國商業聯合會（2010）預付費消費卡指由發行機構發行、可在商業服務業領域使用的債權憑證，具體表現為購物券或消費卡，體現了持卡（券）人作為消費者對發行機構享有的債權。陳秀新、焦勇（2009）預付卡概念本身來判斷，將預付卡主要特征歸納為：（1）預付購物卡要求預先支付價款，具有先付性；（2）預付購物卡不記名、不掛失，具有無因性；（3）預付購物卡在特定范圍內使用，具有有限性；（4）預付購物卡可用于小額現金支付，具有流通性。

目前，國內對預付式消費卡的研究主要集中在法律規制，采用法律和行政手段維護消費者的合法權益，借鑒發達國家對預付式消費卡的監管經驗，完善銀行在保證預付資金的安全的作用。而本文主要就預付式消費卡在資金的管理使用中引入銀行的監督與管理，利用銀行的優勢來推動預付式消費卡的發展，引進第三方機構對地方預付式消費卡進行統一整合、聯合發行、協同管理來進行對預付式消費卡的研究。

二、我國目前預付式消費卡市場存在的問題

（一）預付式消費卡國內發行使用的常見問題

預付式消費卡的出現雖然符合市場經濟發展過程中供需平衡的客觀規律，但是預付式消費卡在中國市場中的個別地方卻變成了市場經濟條件下的“畸形兒”，它的存在對國家經濟產生的消極影響主要表現在以下幾個方面：

1.擾亂國家金融秩序，挑戰人民幣權威。預付式消費卡在一定時間和范圍內可以充當“準貨幣”，它的發行和使用在一定程度上擾亂了了人民幣的正常發行與流通，可能會影響人民幣的權威和形象。此外，由于預付式消費卡先天存在灰色性，它的發售從未得到國家相關金融監管機構的批準，大量商業企業發放預付式消費卡所得現金收入不列入財務主賬，造成可觀數量的現金游離于國家對現金的監管之外，影響中央銀行對貨幣供應量M0的檢測質量，對貨幣調控形成挑戰。

2.規避財務管理監督，國家稅收難以及時歸庫。預付式消費卡的推廣，也已成為國家稅收流失的一條重要渠道。參與方之一是購買預付式消費卡的單位，因公款消費增加企業運營成本，減少企業賬面利潤，減少企業當期應當向國家繳納的企業所得稅；參與方之二是發售預付式消費卡的單位，將發售預付式消費卡所得款項列入預收賬款，形成負債，從而可能引起發卡企業出現賬面虧損，使得當期企業所得稅大為減少，延緩企業所得稅交付時間；參與方之三是持卡人，預付式消費卡是一種變相的個人收入，而在工資單上卻不會實際反映，有效逃避個人所得稅。綜上所述，預付式消費卡為購卡單位、發卡單位甚至個人等利益鏈提供了偷稅、漏稅和逃稅的利益鏈條。

3.容易引發不正當競爭，破壞市場正常運行秩序。發行預付式消費卡從企業角度可在一定時間內無償吸收和占用部分社會資金，數額巨大的其實就是變相的非法集資行為，違反了國家金融的相關監管規定。但是現在發卡方卻將發行預付式消費卡作為一種促銷的有力手段和“圈錢”的方式，甚至可以人為壟斷市場。擾亂了正常市場競爭秩序，使競爭失去了最重要的公平性。

4.引發腐敗問題，引起職業道德滑坡。由于預付式消費卡具有不記名、可轉讓的無因性，現已成為送禮的首選禮品。不少人認為“送錢是行賄，送物太招搖，送卡更高雅”，特別是對拒絕收取現金賄賂的權力尋租人而言，預付式消費卡完全可以成為其與送卡人之間“禮尚往來”的正常往來。但是，收受預付式消費卡與收受現金在性質上是一致的。

（二）我國對預付式消費卡監管的常見問題

1.對預付式消費卡的性質認識依然存在誤區。代幣票券威脅人民幣作為法定貨幣的地位，影響國家金融安全，我國法律予以明確的禁止，但對預付式消費卡的性質定義卻長期存在較大爭議，沒有形成比較統一的意見。事實上，預付式消費卡的主要作用是商業促銷和小額支付，對人民幣的法定地位并無影響，從長期看有利于促進支付手段的創新發展。國家嚴格控制預付式消費卡的主要原因在于防止預付式消費卡引起腐敗，但我們必須清楚：預付式消費卡只是被用于腐敗行為，但不是導致腐敗問題的根源。

2.監管主體混亂。如果把預付式消費卡作為代幣票券來看待，其市場監管的部門應是各級人民銀行，但發售預付式消費卡的企業大多數處于商貿流通領域，應該由工商部門監管，而預付式消費卡糾紛常常損害消費者權益，又屬于司法的范疇。歷次清查預付式消費卡實踐中，均由各級政府牽頭，發改委、商務、工商、稅務、公安、中央銀行和銀監等諸多部門聯合執法、多頭執法，執法主體不明晰造成了市場監管秩序混亂，實際是監管無效。

3.監管依據和執法依據不清。在管理預付式消費卡的文件中，常見各部門依照“有關規定”進行管理，但“有關規定”是什么規定沒有明確，在查閱了工商、司法等部門的相關法律法規后，沒有發現對應的管理依據和法定手段，這意味著工商、稅務等部門在管理的具體過程中，沒有規則指導，管理流于形式。

三、國外發達國家對預付式消費卡的監管策略及對比

（一）歐盟地區對預付式消費卡業務的相關監管策略

歐盟委員會于2000年頒布的《關于對信貸機構經營監管規則的修訂意見》和《關于對電子貨幣經營機構的審慎監管規則》，確立了歐盟成員國對電子形式貨幣實施監管的指導意見，確定了所有電子貨幣發行機構的法律地位，是歐盟成員國擬定適合國情的相關監管法規的重要基礎。主要成員國制定的管理條例主要包括以下幾點：（1）確立了具有電子貨幣發行權的機構法律地位，納入金融類機構的范疇，明確規定電子貨幣發行機構是以電子貨幣形式發行支付工具的金融企業；（2）明確發行電子貨幣的機構是國家特許專營機構，必須經行業主管部門批準才能發行。電子貨幣發行機構的經營范圍局限于電子貨幣發行和運營維護管理。一旦發行機構收取物理貨幣和支付電子貨幣的行為不在同一時間發生，則可能會被視為吸收存款，依法予以警告取締。電子貨幣發行機構嚴禁開展信貸業務。未經主管部門許可非金融機構和個人不容許擅自經營電子貨幣發行業務。（3）建立電子貨幣發行機構的監管規則。首先是按規定的準入條件和流程申請電子貨幣發行機構拍照；其次是發行的電子貨幣必須保證具有物理可贖回性，在電子貨幣的有效期內，如果用戶要求，發行機構必須以面值退還等額物理貨幣，并不得收取任何費用；再次是發行機構必須遵循謹慎原則，其自有資本充足率、資產負債率、發行金額應滿足法律要求；最后是發卡機構必須具備健全的公司治理結構和內控機制，能夠有效應對重要潛在風險。（4）容許成員國監管當局可以對以下類型的機構適當放寬發行準入要求，主要包括：機構與發行電子貨幣相關的總負債不超過600萬歐元的；機構發行的電子貨幣僅用于內部結算的；機構發行的電子貨幣僅用于有限數量用戶的。

（二）發達國家預付式消費卡監管策略對比

由于各國對預付式消費卡的監管不甚相同，對發達國家和地區的監管策略進行對比有利于發現我國當前預付式消費卡監管漏洞，為我國未來的預付式消費卡監管策略提供可以借鑒的監管措施，全方位對持卡人利益進行保護，為我國預付式消費卡行業的健康發展奠定理論基礎。

四、推動預付式消費卡進行有效監管和發展的建議

（一）在預付式消費卡發行階段，完善信息驗證和個人征信

發行監管是對預付式消費卡進行有效管理的重要環節。必須明確發卡主體的范圍、資質、條件、發行方式和程序等。考慮到當前預付式消費卡在我國發展的情況，可規定發行主體分為經營者發行和委托第三方（商業銀行、中介機構）發行兩種情況，并對發卡人的主體資質（應具有法人資格）、資本金要求、使用范圍、發卡總額、單張面值限額進行規定審查。

探索把預付式消費卡在未來一定流通范圍內上升到信用卡使用的方式，使預付式消費卡實名制名歸實至，在發展中逐漸完善個人信用記錄，從發卡源頭上完善監管。

（二）適度放寬發卡主體的審查條件，推動發卡主體多元化和平等的市場準入機制

預付式消費卡產生風險的重要原因之一在于缺乏對企業售卡資金流動和使用進行有效監管，如果發卡企業資金出借或周轉不足，必然引起發卡企業資金鏈的中斷，使供貨商和持卡人權益被傷害。鑒于此，應強調對售卡資金的監管，監控售卡資金的用途、流向和風險，保證發卡企業必要的儲備金，為支付供貨商貨款和維護持卡人權益提供保證。在制度上明確規定企業發卡的額度比例、擔保方式、資金流向、權益歸屬、償付程序等，在源頭上保證預付式消費卡的健康發展。

表1 發達國家和地區的預付式消費卡監管策略對比

（三）預付資金必須存放于銀行進行資金托管

資金托管不但能夠保障預付資金以支付保證金的方式存放并不被非法動用，確保發卡方支付行為符合商業企業的相關法律，阻止預付資金濫用行為；而且能夠促進商業企業使用銀行支付結算系統的規模效應，降低支付交易成本，提高資金流轉效率。資金托管更可以充分利用銀行作為專營資金機構的專業化優勢和相關資源，使預付資金在短時間內從事低風險或者無風險投資（如購買國債），在降低預付式消費卡業務運營成本的同時合理合法獲取收益。

（四）預付式消費卡發展必須以保護消費者利益為基石

在保護消費者權益上，應積極參照美國的管理經驗：美國各州規范預付式消費卡業務的重要法律是《資金劃撥法》，用于規范為消費者提供電子貨幣資金轉移服務的非銀行機構。從我國國情出發，可以為商業流通企業收取的消費者資金設置一個50%以上的比例，這部分未使用余額必須托管于指定的金融機構，投資于流動性強風險低的領域，將資金納入金融監管渠道。探索發卡人就未托管的未使用預付式消費卡余額強制購買保險的途徑，在商家持續經營產生困難時，托管資金和保險賠償不作為破產財產參加債權分配，而是作為消費者預付式消費卡的擔保，優先補償購買預付式消費卡的消費者。

（五）促使銀行與企業平等合作，協同促進預付式消費卡業務多樣化發展

探索銀行代理發行預付式消費卡的途徑，這樣不但使銀行作為預付式消費卡發行主體，可以為消費者獲得多用途不受限制的預付式消費卡服務，以特殊貸記卡的形式降低持卡人可能損失的金額上限，而且規模化優勢將促進中小企業的發展。規模特別小，業務系統難以支持發行預付式消費卡的商業企業可以委托專門從事預付式消費卡交易平臺的中介公司，負責預付式消費卡的制卡、交易認證、實時監控、余額查詢等工作，中介公司并不參與商業企業與持卡人的交易過程，主要提供技術服務和擴大預付式消費卡的使用范圍。

（六）在市場中推廣第三方發卡模式，擴大預付式消費卡影響范圍

由專業發卡公司來經營預付式消費卡業務。建立以專業發卡公司為主要發卡機構的預付式消費卡市場，并且將專業發卡公司作為金融機構進行監管，規定行業標準。目前市場上已存在這類的專業公司，但數量依然較少，規模有限，僅在大城市開辦業務。現在這類公司還尚未納入金融機構類監管。

[1]張倩.預付卡業務監管比較研究[J].中國信用卡，2011（1）.

[2]劉本燕.關于規范購物卡的法律設想[J].企業經濟，2004（12）.

[3]黃萍.預付費式服務消費中的法律問題[J].社會縱橫，2008（3）.

[4]上海市經信工作黨委，上海市經信委，上海商學院聯合課題組.我國預付式消費卡規制研究[J].上海商業，2011（2）.

[5]葛紅玲.商家發行預付式消費卡對金融體系的影響[J].商業時代，2009（8）.

[6]鄭基超，劉晴.規范我國購物卡發行秩序的思考[J].黑龍江金融，2008（5）.

[7]李曉玲.關于預付卡市場發展的一些思考[J].中國信用卡，2009（10）.

[8]天津市工商局預付卡課題組.關于規范預付式消費卡消費市場的思考[J].中國工商管理研究，2010（11）.

[9]謝晉.消費者概念的法律思考[J].科技創業，2007（1）.

[10]寧一非.消費者權益問題的經濟學分析[J].經濟問題，2005（6）.

[11]郭燕春.會員卡消費糾紛凸顯監管盲區[J].中國商報，2005（1）.

[12]麻冠麗.試論預付式消費的權益保護[J].中國工商管理研究，2009（3）.

[13]孫琪銓，溫健.會員卡法律問題透析[J].科教文匯，2007（4）.

[14]焦勇.加強購物卡監管工作的建議及對策[J].福建金融，2009（4）.

[15]趙學軍.對儲值卡發展的若干思考[J].浙江金融，2004（3）.

[16]趙永林.信用卡安全機制分析與法律安全問題研究[M].北京：法律出版社，2011.

[17]徐志宏.商業銀行信用卡業務[M].北京：中國金融出版社，2007.

[18]侯春雷.信用卡交易的民法分析[M].北京：法律出版社，2010.

[19]陳建.現代信用卡管理[M].北京：中國財經出版社，2005.

[20]Mike Morrison.The OtherSide of the Card：Where Your Authentic Leadership，2007（5）.