關于我國城鎮化道路的探尋與思考

劉艷君

（黑龍江科技大學馬克思主義學院，黑龍江哈爾濱150027）

城鎮化不是一個新提法也不是一個新東西，十五規劃開始城鎮化就上升為國家戰略。隨著近幾年我國外向型經濟增長受阻，城鎮化成為了拉動內需、實現經濟增長的主要力量。因此城鎮化成為了學術界、輿論界甚至是政界的寵兒，大家都在關注城鎮化，各級各類政府都在進行城鎮化，我國已經進入了城鎮化高速發展的時期。

一、城鎮化的內涵分析

“城鎮化”是中國學者創造的一個新詞匯，之前國際上通用到詞匯是“城市化”。其實“城鎮化”和“城市化”在英文中都是一個詞（Urbanization）。我國《城市規劃法》明確也指出：“本法所指的城市，是指國家按行政建制設立的直轄市、市、鎮。”因此，中國城市與區域規劃學界和地理學界于1982年在南京召開的“中國城鎮化道路問題學術討論會”上，明確指出，“城市化”與“城鎮化”為同義語。直到2001年，國家公布的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十個五年計劃綱要》中首次提出：“要不失時機地實施城鎮化戰略。”“城鎮化”就作為官方文件中的提法被大家廣泛使用。既然是同義，將“城鎮化”代替“城市化”，筆者以為是因為“城鎮化”不僅關注市的發展也關注鎮的發展，有助于防止忽視發展小城鎮的傾向。

城鎮化是動態的雙向過程，一方面是人口持續向城鎮聚集，城鎮數量增多、城鎮用地規模持續擴大的過程；另一方面是一種社會現象，意味著城市生活方式、城市文化和價值觀向農村的擴散的過程。這個過程也包含著兩方面的內容，那就是一部分城鎮化了的土地、人口如何實現與城鎮的趨同，內化為城鎮的一部分；而農村（包括土地和人口）如何實現快速發展，實現農村、農業和農民的現代化。

因此，城鎮化內涵應包含以下幾個方面：一是城、鎮、村協調統一規劃，不應全部涌向大城市；二是農村轉移人口真正實現“市民化”；三是農村生產力水平提高，發展農業現代化；四是城鄉在生活方式和物質文化等方面與城鎮差別縮小，實現城鄉一體化。

推進城鎮化建設的根本目的就在于推動城鄉經濟的全面、健康、協調、可持續發展，提高城鄉居民物質文化和精神文化生活的水平和質量。城鎮化建設是一項科學性、設計性、規劃性很強的工作，更是一項艱巨復雜的系統工程，它投資大、周期長、涉及面廣，關系整個國家的國計民生和全面建成小康社會的總體進程，必須保持冷靜、清醒的頭腦，對城鎮化有科學的認識，遵循其發展的客觀規律，特別要在城鎮化發展速度、發展模式、政策取向、實際效果等方面有一個清晰的思路，使城鎮化建設少走彎路。

二、新型城鎮化道路的合理選擇

應該說，改革開放30年以來，我國城鎮化建設取得了豐碩的成果，成績斐然。

第十個五年計劃實施以來我國城鎮化的步伐不斷加快。1978年，我國的城鎮化率為17.9%，2000年為36.2%，到2011年已經突破50%，達到51.3%。2013年1月18日，國家統計局局公布數據顯示，2012年我國城鎮化率比上一年提高1.3個百分點，按照這個數據估算，城鎮化率達到了51.9%。那么十二年我國城鎮常住人口增加了近3億，速度之快、數量之多，在世界上是絕無僅有的，這個人口規模超過了除印度、美國、巴西、印尼幾個國家外其他任一國家的人口總數。

隨著城鎮常住人口的增加，城市市場需求規模擴大。2002年，城鎮社會消費品零售總額4萬多億元，2011年這個數據增長到15.9萬億元，增長了近3倍。城鎮常住人口增加還為城鎮制造業、服務業等第三產業的發展提供了勞動力保障。國家統計局數據顯示，2011年城鎮就業人員達到3.59億人，比2002年增加了1.07億人，增長了43%。此外，城鎮化的快速發展使城市數量增加、規模擴大，1978年，我國有建制市193個，到了2011年就增加到659個，平均每年增加13.8個。城市社會事業和公共服務水平持續提高，戶籍制度、社會保障制度、醫療保障制度改革取得實質性進展，人民生活水平顯著提高。

但是，這種傳統的城鎮化道路也暴露出很多不顧實際，急于求成、盲目發展的問題。

1.急于求成，將城鎮化當成了政績工程、面子工程。一些政府領導錯把城鎮化理解為撤村并鎮，把村莊村落簡單合并，將農民趕上樓，很多農民“被城鎮化”。但是，合并后農民雖已上樓，但還在務農，上樓后農機具、糧食、種子和肥料等沒有地方堆放，只能堆在樓下綠地中。有的農民被集中后，距離土地較遠，農業生產受到限制，農民不得不搬離這些樓房，在走訪中發現很多樓房都是空空的。還有的地方將原有村中宅基地和集體土地集中轉讓，只給農民一些補償，使農民徹底離開土地，沒有了經濟來源，陷入了貧困之中。有些地方不能將村落集中建鎮的，就在原有的村莊基礎上進行改造，盲目對農居進行改造，忽視了村鎮基礎設施建設。如果盲目對農居進行改造，各地整齊劃一，忽視了傳統民居的“個性”，如嶺南等南方地區的民居的個性非常獨特，在改造過程中一旦被破壞，大量歷史文化遺產將被破壞，甚至永遠消失。還有些地方盲目安排村莊整治的時序。比如村莊里的路還是泥土路，而農田里卻鋪上了水泥路，這是因為國家對基本農田改造有標準、有補貼的；村民的飲水仍然困難，玉米地里卻安裝了自來水管，原來這是推廣噴灌技術的需要。村里的小學校舍屬于危房，孩子們上課提心吊膽，各種活動室卻一個挨一個蓋起來了。我們在走訪時候發現，一個200農戶的村莊竟建有16個活動室，除了合作醫療活動室，農民不知道其他活動室是做什么用的。

2.土地粗放利用現象比較普遍，城市建設貪大求洋。20世紀90年代中后期，出于追求地區GDP和出讓土地增加可支配收入等利益驅動下，城鎮規模迅速擴大，農用耕地被占用數量迅速增加。1996—2004年，我國的城鎮人口從2.99億增加到5.2億人，增長了74%，城鎮建設用地面積卻從1.3萬平方公里擴大到3.4萬平方公里，增長了160%。①潘家華、魏后凱：《中國城市發展報告No.5》，社會科學文獻出版社，2012年，第3頁。城鎮建設用地面積的增加速度遠遠快于人口增加的速度。在20世紀后期我國的城市人均占地指標是長時期偏低的，這個指標在近十幾年時間里已經居于世界前列。而且，在這些被占用的土地中，合理高效利用的比例不大，而是大多用于各種“造城運動”。一些城鎮政府一味地“貪大求洋”，在城鎮規劃過程中不切實際地提出過大的發展目標和集中表現在大面積占有耕地，規劃建設“國際大都市”、“XX 新城”、“生態城”、“大學城”之風盛行，各地競相建設“市政中心”、“會展中心”、“大場館”和“大綠地”。這種不切實際的盲目發展，浪費嚴重，一些城鎮存在大量閑置或低效用地，其中很大部分變成了廢棄的廠房、爛尾樓，甚至直接被撂荒。有的地方耗資巨大卻人跡罕至，成為了“鬼城”。如今我國耕地面積不斷減少，沙漠化、鹽堿化不斷吞噬耕地，土地資源的粗放占有甚至浪費著實令人痛心。

3.城鎮資源環境條件惡化。在城鎮化的快速推進過程中，有些城鎮在開發建設過程中全然不顧資源環境的因素，片面追求城鎮的規模和發展速度，加劇了水土矛盾和環境的惡化。第一，大氣污染嚴重，2012年年底和2013年年初持續的、大面積的霧霾天氣，說明近年來我國城市污染情況愈加嚴重。第二，水源污染嚴重。2012年6月，我國在世界環境日公布數據顯示，中國70%以上河流污染嚴重，其中流經城市的河段95%都受到污染，4億多城市居民飲水受到威脅，3億多農民喝不上干凈水。第三，城市生活垃圾有效處理率低，處理方式落后。大多數城市的垃圾處理都是簡易填埋，而且多填埋于據城市不遠的無人地帶，有些直接填埋在河流沿岸，垃圾在腐爛過程中污水會自然滲透到河流之中，污染程度可想而知。

4.城鎮化過程中缺乏對人的關懷。在大量人口轉移到城鎮的過程中，轉移人口的民生問題值得關注。他們在進入城市后的就業環境、勞動保障狀況不盡如人意。工資拖欠時有發生，職業病比如塵肺等疾病不能得到有效治療。進城后他們的衣食住行水平和標準不高，孩子入學受到約束，醫療保險和社會保障無法同城市人口趨同。農村中為轉移人口也同樣面臨著困境，很多留守人員生活狀況令人擔憂，農村嚴重缺乏青壯年勞動力，大量土地撂荒。2011年10月27日，《人民日報》登載一篇文章《十年后誰來種地？》正是體現了這種擔憂，文章說當前我國平均每年有7 000個建制村消失，農村進城務工人員多為青壯年，留守人員多為老人和孩子，農業生產難以為繼。而且每年由于城市擴張和自然因素土地以500萬畝的速度減少，那么幾十年后我們如何實現逐漸減少的土地對全國糧食的供養？

今后一段時期，我國仍將處于城鎮化快速推進、快速發展的階段，同時還要面臨著諸多問題，因此就需要對傳統的城鎮化道路進行重大的戰略調整，走新型城鎮化道路。

三、對于新型城鎮化道路的思考

所謂新型城鎮化，簡單的說就是要總結過去傳統的城鎮化發展模式的經驗教訓，結合當前我國所處國際環境和國內國情，對于我國城鎮化戰略進行繼承、調整和優化，促進我國城鎮化持續、健康、穩定和高效推進。它至少要包含四個條件：一是新型城鎮化應實現與工業化、農業現代化協調發展；二是新型城鎮化應實現人口、經濟、資源和環境相協調；三是新型城鎮化應實現大、中、小城市與小城鎮協調發展；四是新型城鎮化應實現人口積聚、“市民化”和公共服務協調發展。

這種新型城鎮化道路是在對目前我國城鎮化進程中存在的問題以及引發的矛盾進行全面思考與平衡，全面考慮我國總體經濟發展布局與推動力以及相應的體制改革需求，也均衡考慮未來的世界發展趨勢及其對我國的影響等戰略層面上提出來的。那么，新型城鎮化道路是不是應該注意以下幾方面問題：

（一）堅持科學發展觀，防止人為主觀意志對城鎮化發展的負面影響

新型城鎮化道路要堅持科學發展觀，在城鎮化推進過程中，不能“重面子輕里子”、“重地上輕地下”、“重硬件輕軟件”、“重短期輕長期”，要注重科學發展、可持續發展，要全面審視本地區城鎮化發展的規律、模式和問題，要考慮到城鎮的后續發展動力，要考慮到子孫后代的發展空間，不能在任期內大搞特搞“攤大餅”式的空間擴張形態，不僅浪費了寶貴的土地資源，也浪費大量的財力和物力。因此在進行城鎮化發展規劃時，要將目光放長遠，不要僅僅考慮個人利益和當前利益，要結合本地區自然地理條件、資源稟賦、人口規模和歷史文化傳統不同，趨利避害，打造出有利于經濟發展、人民生活、環境協調、造福子孫的現代城鎮。

（二）充分發揮城鎮化對經濟發展的巨大作用

放眼世界城市化進程不難發現：如果城鎮建設與經濟建設相互依存、協調發展則相互促進，經濟興則城市興，城市興則經濟旺。否則，二者就會相互制約，相互阻礙。李克強總理在2012年9月的財經工作會議上強調：城鎮化是保持經濟持續較快發展的強大支撐。內需是我國經濟發展的根本動力，而擴大內需的最大潛力在于城鎮化。……如果說工業化和農業現代化是巨大的供給能力不斷提升的過程，那么城鎮化則是巨大的內需潛力不斷釋放的過程，將為我國經濟長期健康發展提供持續內在動力。諾貝爾經濟學獎獲得者斯蒂格利茨就曾預言，美國的新技術革命和中國的城鎮化，是21世紀帶動世界經濟發展的“兩大引擎”。因此，要充分發揮城鎮化對經濟發展的巨大作用，各級政府在推進城鎮化的過程中，要充分考慮城鎮化與經濟建設之間的相互作用，切實發展，穩步建設，使其適應經濟發展節奏，使二者相互促進、協調發展。

（三）關注生態環境，走集約型城鎮化道路

我國自然資源雖然總體上來講數量很大，資源豐富，但人均土地占有量少，而且宜居土地有限，水資源短缺。而我國的城鎮化規模將是人類歷史上空前的，如果按照傳統的城鎮化發展模式，將對資源環境形成較大的壓力。在未來中國城鎮化發展過程中必須堅持人口、資源、環境相協調的原則，集約利用土地、水等資源，切實保護好生態環境和歷史文化環境，走可持續發展、集約型城鎮化道路，以盡可能低的物質成本消耗和其他自然資源的高效利用，實現城鎮化進程中人與自然的和諧。

（四）堅持以人為本，緩解社會矛盾

我們知道社會主義的本質就是實現人的全面發展，我們搞現代化建設、全面建成小康社會，歸根結底是要實現人民的富裕幸福。在這個過程中，“三農問題”的解決是關鍵，而“三農問題”解決的根本途徑就是實現城鎮化。因此，城鎮化建設要始終堅持以人為本，要始終堅持把提高人的物質和文化水平作為城鎮化建設的出發點和歸宿，讓建設和發展的成果由城鄉居民共享。正如李克強同志強調：以人為本，是科學發展觀的核心，也是城鎮化科學發展的核心。我們在前面談傳統的城鎮化模式中，進城的人口生活條件惡劣，還面臨入學難、看病難、拖欠工資等問題，這些問題幾乎形成了社會矛盾，就是在追求城鎮化規模和速度的時候，忽視了對進城務工人員的人本關懷。現在我國進行了醫療體制、社會保障體制和教育體制的改革，以上問題已經有了極大的改善，隨著改革的不斷深入，相信這些問題會得到徹底的解決。但是，在一些農村還出現農民“被城鎮化”，成為了各級政府面子工程、政績工程的犧牲品，在土地流轉過程中忽視農民利益、水土和環境破壞嚴重等問題，也是以人為本思想的缺失。2013年我國正在開始土地確權的改革，就是為極大的保護農民對土地的權益。同時國家一再強調在城鎮化建設過程中要注重內涵建設，相信這種狀況會逐步改善。

在2012年8月公布的2011年城市藍皮書《中國城市發展報告No.4——聚焦民生》中明確提出，加快推進城鎮化模式轉變，走民生型城鎮化道路。民生型城鎮化就是以民生為根本導向的城鎮化。當然，這種以民生為導向的城鎮化還屬于新生事物，很多問題還在探索之中，今后是否能在我國全面推進還不得而知，但是，這種模式卻給了我們很多啟示，也給了城鎮化建設明確的導向，今后我國在城鎮化建設過程中會更加關注民生、以民生問題為根本點，大力推進和諧的、穩定的城鎮化道路，我們也相信今后我國的城鎮化建設會讓人更加溫暖。

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