談食品安全問題

天津財經大學 梁燕君

從陳化糧到紅心雞蛋，從福壽螺事件到瘦肉精的查出，隨著這些問題食品的曝光和查處，人們“還能吃什么”的食品安全問題已成為眾所關注的熱點、焦點，也成為難點。人們把蔬菜買回家得浸泡幾小時，怕上面有殘留農藥；潔白的銀耳不敢吃，怕是硫磺熏的；光亮的大米不敢買，懷疑是礦物油拋光的；瘦肉又怕含有瘦肉精，甚至雀巢、哈根達斯、光明等一些國際、國內著名公司的產品都出現了食品安全問題。這在倡導“消費和諧”的今天，食品安全確實成為了其中的不和諧的因素，這也成為影響和制約整個社會和諧目標實現的不利因素。為此，分析探討影響食品安全的因素，進而為采取相應對策來保證食品安全提供參考是很有必要的。

一、食品安全問題的影響因素

食品安全問題可能源自整個食物鏈，即從農田到餐桌的各個環節都存在影響食品安全的因素。

1、食品生產經營過程中污染因素

（1）化肥

化肥的使用使農產品的產量大幅提高，但同時也對食品安全及品質帶來了影響，特別是硝酸銨等含硝酸根的化肥，會造成原料中的硝酸鹽、亞硝酸鹽的含量明顯偏高，對人體有潛在的致癌性。此外，化肥在生產過程中難免帶有一些對人體有害的重金屬元素。

（2）激素

激素的超標濫用是科技的發展帶來的影響食品安全的新型因素，獼猴桃、草莓等水果越來越大，上市時間越來越早，雞、豬等禽畜也越來越大，越長越快，這大都是激素濫用的結果，長期食用這些食品對人體內激素平衡可能會造成潛在的威脅，進而影響人體健康。

（3）食品添加劑

食品添加劑的合理應用使得食品的花色品種、風味外觀等日益豐富，使得食品的保藏期延長，但由于其多為化學物質，由此而產生的食品安全性問題一直是不容忽視的因素。

（4）包裝材料

良好的包裝能夠對食品起到很好的保護的作用，但是，回收的廢舊材料、聚氯乙烯等制作的劣質的、有毒的包裝材料被用于食品包裝，對食品造成的二次污染會嚴重影響食品的安全性。

2、消費心理因素

由于大多數消費者的食品營養安全知識的缺乏，在其心理上形成了水果越大越好，米面越白越好，豬肉越瘦越好，食品外觀越漂亮越好等不健康的消費心理，為了迎合消費者的這些消費心理，有些生產廠家便采用多種不安全的手段使其產品更符合消費者的消費心理，由于消費者的這些不健康的消費心理，使不安全的食品更有了市場。

3、商業利益因素

安全衛生生產本應是食品生產廠家最基本的道德，然而在高產、快產的商業利益思想的指導下，盲目追求高產率，而忽視了產品的質量和安全，更有甚者，在金錢的誘惑之下，置廣大的人民身體健康于不顧，過量使用添加劑，甚至摻雜使假，使用偽劣變質原料，將有毒的化學物質用于食品之中，更加加重了食品的不安全性。用“吊白塊”增白的粉絲，用酸解毛發水兌制醬油，在奶粉中大量摻加麥芽糊精，用性激素乙烯雌酚給自然生長7年才能上餐桌的甲魚催長，使其7個月就能上市。另外無證、違法違規生產與經營食品亦是造成食品安全問題的主要方面。

4、質量監控體系存在問題

（1）法律法規不健全

食品從生產到消費、從農田到餐桌，構成了一個相當復雜的鏈條。政府的監管行為必須保證其中任何環節都不會出現安全隱患。而目前我國食品法律法規體系還無法覆蓋食品產銷的全過程。作為保障我國食品安全的核心大法《食品衛生法》，就無法體現從農田到餐桌的全程管理，留下了許多執法空隙和隱患。而具體法律法規，如《動物防疫法》和《生豬屠宰管理條例》只對動物疫病的檢疫作出相關規定，對瘦肉精類等有毒有害化學物質則只字未提；《獸藥管理條例》對獸藥的生產、流通和銷售有相關規定，但對廣大飼養戶的用藥這一重要環節沒有任何規定；《飼料和飼料添加劑管理條例》明文禁止在飼料生產加工過程中添加違禁藥物，但對眾多的養殖戶在自配飼料中摻入違禁藥卻沒有相關規定，為違法行為留下了空隙。

（2）食品安全監管多頭執法，職能部門責權界定不清

目前涉及食品安全的行政管理部門有10多個，但監督管理體制尚未完全理順，職責分工不明晰，分段執法或重復執法現象較為突出，嚴重影響部門食品安全監管效能的充分發揮，形成了“龍”多難治水的局面。盡管在國務院新一輪機構改革中，參照國際上的先進食品管理經驗，成立了國家食品與藥品監督管理局，從而為實行從源頭到餐桌的一條線管理邁出了重要的一步，但由于成立時間不長，其作用尚未完全發揮，且仍然沒有從根本上解決部門職能交叉和管理活動缺乏一致性的問題。這樣，由于在監督管理上的不完善以及力度不夠，使得食品的安全性難以保證。

（3）食品安全監管水平有待提高

國家急需的部分檢測項目能力不足。如食品中不明有毒有害物質的鑒定技術、違禁物品、激素的檢測等，因國家投入不足，制約了食品衛生監督管理水平的提高。另外由于財政投入不足，導致執法部門的執法行為產生偏差。如有的執法機構以罰代刑、以罰代管，一罰了之，監督執法工作時緊時松，違法行為禁而不止。

二、對策與建議

1、完善食品安全監管體系

（1）完善和建立食品質量的安全法規

以對食品從農田到餐桌的生產經營全過程實行管理為主線，以保護國民健康為第一先決條件，確保食品安全性，應進一步完善現有的法律法規，如增加《標準化法》、《產品質量法》中食品安全和質量方面的內容和條款；盡快制定至今尚屬空白的法律法規，如重要食品的檢驗法以及食品生產、包裝和貯存的良好操作規范等。制定完善的食品安全總法，明確食品生產鏈中的農場、飼料生產供應商、農藥化肥生產者和食品制造商、經營商等各自的責任；加強區域、橫向范圍的立法。

（2）健全食品安全標準

我國食品相關標準分為國家標準、行業標準、地方標準和企業標準共四級標準，其中，國家標準和行業標準均有1000余項。當前，我國食品標準體系存在的主要問題是，總體水平偏低，國家標準、行業標準、地方標準之間存在著交叉、矛盾或重復，重要標準短缺，標準的前期研究薄弱，部分企業標準低于相應的國家標準或行業標準，部分標準的實施狀況較差，甚至強制標準也未得到很好的實施。

所以要調整標準體系結構，加快食品標準的修訂，建立食品標準，制定程序。在風險性分析的基礎上，進行食品安全標準的基礎研究，積累食品安全標準的基礎數據，加強標準的基礎性研究，建立檔案，實施標準化戰略，全面清理現行食品標準，解決標準之間的交叉、重復和矛盾問題，提高標準的科學性和合理性。加強動植物防疫檢疫和加快產地環境控制體系建設、加快檢驗檢疫農（獸）藥殘留限量、食品衛生、食品添加劑等方面的食品安全標準的制定和修訂步伐；積極采用國際標準、指南和有關技術文件，提高標準水平，滿足我國食品加工業的發展和食品進出口貿易發展的需求。

（3）加大對食品檢測檢驗研究和應用的投入

在實行從農田到餐桌管理的食品安全保障體系中，檢測工作應當緊隨標準的修訂不斷完善。檢測工作作為食品原料、生產加工過程、運輸以及市場銷售等環節中內部自我監控和外部監督檢查的重要手段，直接影響食品的質量和安全。此外，由于技術和設備的限制，相當一部分添加到食品中的工業原料還無法檢測出來。比如，用于制造劣質醬油的“毛發水”，主要成分為氨基酸，與正規醬油中所含的氨基酸成分一致，國內現有的技術和設備難以分辨兩種醬油的區別。

所以隨著食品中安全衛生指標限量值的逐步降低，對檢測技術提出了更高的要求，檢驗檢測應向高技術化、速測化、便攜化以及信息共享邁進。設置系統的食品檢測機構并使之逐步社會化、建立科學的檢測質量保證體系以及加強檢測技術儲備和人員儲備是從總體上提高我國食品檢測能力的重要舉措。

（4）各執法部門統一協調、權責明晰

長期以來，我國對食品實行多頭管理，食品監管游離于各個部門之間，條塊分割嚴重。一方面執法中各部門職責交叉、都可以執法，另一方面則出現模糊或真空地帶，給不法分子造成可乘之機。這樣就出現了我國食品安全"都管但都管不好"的局面，也為一些部門權力尋租制造了借口。有學者認為，應改變多頭管理，向相對集中統一的方向發展。但由于食品的產業鏈太長，我國的地域范圍大，生產力發展水平極不平衡，不可能將食品安全的監管統一在一二個部門。當前，應重點解決食品監管職責過于分散的狀況，將對食品安全監管的職能相對集中，權責進一步明晰，并通過建立一種有效率和權威的協調機制提高監管效率，降低行政成本。

2、激勵消費者維權

隨著問題食品接二連三的曝光，不難發現監管部門對于食品安全的監管存在著諸多問題，無論其多么地盡職、協調、配合，其監管的范圍和能力總是受到限制。對上市食品只能樣本抽查監測，因而發現食品安全問題的概率，必然就被限制在了一個較小的范圍之內。但如果能降低消費者的檢測成本，鼓勵消費者利用生活經驗，一旦對某種食品產生“合理懷疑”，立刻可以委托專業機構進行檢測。通過“打官司”的辦法，可以獲得足夠的經濟回報，就會形成全民對抗問題食品的局面，最終遏制食品安全問題的泛濫成災。

（1）降低消費者維權成本，設立侵權最低賠償金

當消費者購買到問題食品后，在維權過程中會被要求出示相關檢測證明，對于食品檢測來講，成本高，時間長，大量小額投訴的成本遠遠大于獲得的賠償。消費者受到損害，在申訴解決的過程中要花費很多的財力、物力和精力，消費者往往覺得不值得，最后放棄維權。我國目前沒有最低賠償制度，法律規定只對實際損失進行賠償，高額維權成本讓大多數受害消費者自認倒霉，這在客觀上縱容了不法企業。

要改變這種情況，必須建立鼓勵投訴的政策，盡快將最低賠償金制度納入法律體系，制度要體現對消費者有保障性，對侵權者有懲戒性，對其他經營者有警示性。建立最低賠償金就會有力制約不法侵權行為，增強消費者維護合法權益的信心和動力。

（2）受害方補償份量加重，加害方受罰力度增強

安徽阜陽171個嬰兒呱呱落地就被假冒偽劣奶粉“哺育”成“大頭娃娃”，并有13人付出了生命代價。中國奶業協會副理事長王懷寶表示，迄今我國僅有《消費者權益保護法》規定了懲罰性賠償，但只適用于欺詐行為，而且額度被鎖定在“增加賠償金額為消費者購買商品或接受服務費用一倍的賠償”上。這條規定局限性很大，因為欺詐固然是惡意的最主要的情形，但并不是惟一的情形。食品與其他商品相比具有特殊性，對于違法食品廠商必須用“重典”整治。比如阜陽劣質奶粉事件，若援引“增加1倍”條款處罰廠商，那就起不到絲毫懲罰作用。

違法經營者的利潤極大，違法成本又極低的狀況，成為一些不法企業肆意妄為的直接動力。加大企業的違法成本，追究違法企業民事和刑事責任，不僅要沒收全部違法所得，還要將違法企業罰得傾家蕩產。《食品安全法》建立懲罰性賠償制度，這是遏止假冒偽劣食品泛濫的有效手段。

（3）直接損失賠償更加嚴格，間接損失賠償規定明確

目前中國的民事損害賠償理念，還停留在讓加害方負補償性的賠償責任的階段。也就是在確定具體賠償數額時，仍是按照被害人的實際損失，包括物質損失和精神損失來計算的。這種損害賠償制度并不能真正補償受害方的全部損失，因為受害方所耗費的時間、金錢、精力等無法獲得賠償。在歐美國家，賠償是相對實際損失來說的，這里面包括直接損失和間接損失，但在我國的賠償通常只針對直接損失，我國制定的《食品安全法》也應對消費者的間接損失作出明確規定。

（4）對隱性侵害行為給予更多關注，有法定組織代表百姓提起訴訟

2006年6月16日，哈根達斯在廣東省深圳爆出“黑作坊”事件，號稱“冰激淋貴族”的哈根達斯竟是在“黑作坊”中加工出來的。深圳市羅湖區衛生監督所除了銷毀查沒的哈根達斯可疑食品約50kg外，還對羅湖分店作出罰款5萬元人民幣的行政處罰。這區區5萬罰款與制售者成年累月的巨額利潤相比可謂九牛一毛。對違法企業真是無關痛癢。

應容許統一的消費者保護組織代表不特定消費者來訴訟違法生產銷售的企業，獲得應有的賠償。由于單獨的某個消費者起訴會覺得麻煩，如果有一個固定的法定組織代表消費者對哈根達斯等違法企業提起索賠，要求企業向消費者付出其違法所得成倍以上的賠償，這將迫使企業規范自己的行為。

3、建立食品安全信息監測、通報、發布的網絡體系

目前，我國的食品安全信息大多是各職能部門自行公布與其相關的信息，但現實中不僅不同部門對同一內容公布的信息不一樣，甚至同一部門對同一內容的信息公布也出現不一致。因此，盡快建立統一協調的食品安全信息監測、通報、發布的網絡運行體系是保證我國食品安全工作的有序、順利進行的必要條件。我國幅員遼闊、人口眾多、各地食品安全監管發展水平不均衡，運用高科技的信息技術手段實現對全國食品安全狀況的整體監控，有助于協調、解決全國性的食品安全問題，也有利于食品安全研究數據的匯總，對食品的多頭管理也使信息網絡建設成為必要。信息共享不僅可以使各部門隨時了解當前食品領域的安全形勢，也從整體上節約了監管成本。網絡的便捷與及時能夠實現國家對食品安全的動態監測，有利于政府部門及時做出決策，把突發的、潛在的食品安全風險降至最小。通過網絡運行體系，對食品安全信息收集、歸納、匯總，經過科學的研究分析，由有關部門統一對外發布，引導公眾在對食品的選擇中趨利避害，同時避免了由于發布信息矛盾而造成的政府威信下降和公眾選擇的困難。

經過近年來一系列的食品安全事件，政府對食品安全信息的監測、收集、使用、發布等工作的重視程度已提到應有的高度。在《國務院關于進一步加強食品安全工作的決定》中，強調要加快食品安全信息化建設，加強食品安全信息管理和綜合利用。為此，應盡快構建部門間信息溝通平臺，實現互聯互通和食品安全信息資源共享；要建立暢通的信息監測和通報網絡體系，逐步形成統一、科學的食品安全信息評估和預警指標體系，及時研究分析食品安全形勢，對食品安全問題力爭做到早發現、早預防、早整治、早解決。