為農村學生提供適合的教育
——發展農村教育的制度改革案例

文_21世紀教育研究院

為農村學生提供適合的教育
——發展農村教育的制度改革案例

文_21世紀教育研究院

農村教育在國家教育體系中具有基礎性、先導性和全局性的重要作用，是教育工作的重中之重。一直以來，盲目“撤點并校”、寄宿制學校、“大班額、農村師資匱乏、經費保障機制等問題仍困擾著農村教育的發展。各地因地制宜，涌現出了具有創新價值的典型案例。

案例一：改善農村教師保障機制，加強農村教師隊伍建設

湖南省瀘溪縣位于湘西州東南，是集“老、少、邊、山、窮、庫”為一體的國家扶貧開發工作重點縣，與其他欠發達地區一樣，一度面臨農村教師年齡老化、優秀教師大量流失、農村教育質量低的狀況。近年來，為解決農村師資力量緊缺狀況，瀘溪把加強農村師資隊伍建設放在突出位置，確保城鄉師資在年齡結構、學科（專業）結構、職務結構和骨干教師配置方面基本均衡。

在加強農村教師隊伍建設中，堅持教師工資優先發放、教師政策性福利待遇優先落實、教師培訓獎勵經費優先保證的“三優先”政策。

瀘溪從2009年起實行了農村教師崗位津貼制度，優先全額落實農村教師績效工資每人每年14140元；要求城鎮學校教師晉升職務、參評特級教師、評選縣級以上優秀教師等，須在農村學校任教一年以上；評選優秀教師、優秀班主任、優秀教育工作者時，80%的表彰指標向農村教師傾斜，每年有300多名堅守崗位、傾心奉獻的農村教師受到各級政府表彰獎勵。

通過定向培養、定崗招聘、優秀人才引進等方式，配足偏遠農村學校教師。每學期4次“送教下鄉”活動，支教方與受援方實行工作目標、領導責任、工作職責、考核獎罰的幫扶責任“四捆綁”，全縣中小學校推行“聯校幫管、聯師幫教、聯生幫學”責任制。此外，鼓勵教師通過脫產或函授，提高學歷水平。針對實際情況，實行提前退養管理辦法，提前退養教師列入編制外，對其所在學校及時補充新教師，優化教師年齡結構。

截至2009年，共計投入資金1564萬元，建設公轉住房350套，入住教師（含家屬）873人。從2010年起，全縣將農村中小學教師住房納入保障性住房建設中，計劃到2012年覆蓋全縣34所學校。建設教師周轉房1138套，投入建設資金5160.12萬元。近年維修、新建教師宿舍等總投資達3081萬元。

推行“五制度一模式一培訓”，實現調配機制上的傾斜。“五制度”是指：中小學教師定崗招聘錄用制度；教師提前退養制度；鄉鎮中心完小教師到農村片小定期鍛煉制度；農村學校領導、教師到城鎮學校跟班學習、掛職鍛煉制度；鄉鎮音、體、美教師無校籍制度。“一模式”是指：“城鄉換崗”模式。城區學校教師和鄉鎮學校教師按10%比例、中心完小教師和片村小教師按30%比例，以1學期或1個月為時間單位互換工作崗位，結成伙伴關系，一起承擔教育教學任務。“一培訓”是指：加強農村片小教師培訓。每學期以中心完小為主陣地，對農村教師進行兩次業務培訓（全年4次）；每年暑假組織全縣村小教師分批進行全員培訓，給教師普及新的教育理念，傳授科學的教學方法。

【研究院點評】

湖南省瀘溪縣通過優先解決農村教師的住房、工資、晉升、獎勵等方面的待遇問題，實現了農村教師“進得來、留得住”，強化了農村教師隊伍建設的制度保障。通過教師培訓、城鄉換崗等方式，對優質教師資源的城鄉共享機制進行了開拓探索，從而實現了城鄉師資在年齡結構、學科（專業）結構、職務結構和骨干教師配置等方面的基本均衡，促進了城鄉教育的均衡發展。

案例二：探索適合農村學生發展的教育

湖北鄖西：實施自主教育改革，豐富農村教育內涵

鄖西縣地處鄂西北邊陲，自然環境惡劣，辦學條件滯后，師資力量薄弱。隨著教育經費保障新機制的推進，農村山區學生輟學的主要原因不是家庭經濟困難，而是不愿在學校“受罪”；傳統學校“滿堂灌”、“填鴨式”的教學方式，導致參與課堂的學生愈來愈少，“差生”愈來愈多。近年來，鄖西縣用區域的方式、行政的力量強力推進教育內涵發展，在“創新人才培養模式，注重學思結合、知行統一、因材施教”方面，探索出了一條適合教育實際、具有鄖西本土氣息的縣域教育內涵發展之路。

開展自主教育改革，提出鄖西學校內涵發展模式，即“小組合作+教學案”，把課堂還給學生，讓課堂充滿生命力；“自我教育+自主管理”，把班級還給學生，讓班級充滿凝聚力；“五步備課+集思廣益”，把創新還給教師，讓教師充滿創造力；“有事大家議+多彩的活動”，把民主還給師生，讓學校充滿吸引力。

實施“教改一把手工程”，“繪藍圖、創機制、抓領導、重執行”給力行政推動。著力打造“一把手親自抓，分管領導全面抓，學校校長（干部）全員抓，教研人員具體抓，后備干部全力抓”的教改推進格局。按“選苗子、搭臺子、壓擔子、用尖子”的工作思路，建立起項目化管理、課題式考核的教育干部管理新機制。其中，明確校長必須親自蹲點年級（班級）、學科，把學校校長推進教改和任課情況納入考核。

以課堂教學改革為突破口，轉變滿堂灌、題海戰、加班擂等提高成績的陳舊教學方式，通過“觀摩感悟、理論研讀、專家培訓、外出考察、思想研討”等舉措，統一思想，做到先改思想，再改課堂。

【研究院點評】

鄖西縣從本縣實際出發，用區域的方式、行政的力量強力推進教育內涵發展，以教學方式、班級管理方式、教學研討方式和學校德育方式為主的四項學校常規活動改革來吸引學生，提高學生學習興趣和學習動力，同時激發了教師的創造力，促進教師快速成長，從而達到提高教育質量，促進教育發展的目標，是一種由“強加”的教育到“自發”的教育的有效探索。

浙江上虞：借力鄉土文化，強健農村教育

上虞市各學區所在地都有相應的經濟、文化、科技等背景，因而都不同程度具有各自的教育優勢、特色和傳統。上虞市借力鄉土文化強健農村教育的舉措，對于加強我國農村薄弱學校建設，具有重大的借鑒意義。

以鄉土文化開展園區實驗，把6個學區分別確定為6個特色教育實驗園區：以探索科普教育為特色的東關科普教育實驗園區；以農科教育為特色的小越農科教育實驗園區；以探索學校心理健康教育的內容體系及實施途徑為特色的百官心理健康教育實驗園區；以探索農村學校藝術教育一體化的改革實踐為特色的崧廈藝術教育實驗園區；以建立與本地經濟發展相配套的勞技教育基地為特色的章鎮勞技教育實驗園區；以及以開發德育校本課程為特色的豐惠革命傳統教育實驗園區。依托各自的教育優勢、特色和傳統，園區內的所有學校都有責任和義務參與特色的實踐和研究，充分發揮自身優勢，實行園區聯動、多向拓展。

通過讓學生追尋鄉賢足跡，整理鄉賢事跡，交流學習體會等活動，讓教育走出了學校圍墻，延伸到各個家庭，滲透到了社會生活之中。如以竺可楨、夏丏尊、陳鶴琴、杜亞泉、金近等名人鄉賢的名字命名學校，在校園內懸掛鄉賢畫像、鄉賢題詞，組織學生制作鄉賢書簽；校園內建有鄉賢大廳、鄉賢走廊、鄉賢亭、事跡陳列館或紀念室，不少學校被命名為省市愛國主義教育基地。同時組織學生開展“萬名學生進社區”活動，學生們搜尋鄉賢事跡，閱讀鄉土書籍；“走近虞籍鄉賢”活動，組織學生赴京、滬、寧、穗等地，追尋鄉賢足跡，整理鄉賢事跡，交流學習體會，讓學生親歷親為。在這個過程中，教育已不再是學校圍墻內的事情，而是已延伸到每個家庭，滲透到了社會生活之中。

【研究院點評】

上虞市通過踐行把鄉土文化融入校園文化、把鄉土生活世界與學校生活世界相結合的教育理念，使學生在學習過程中融入自己的鄉土文化生活，極大地促進了學生學習能動性的發揮，同時也保護鄉土文化免受流失，進一步豐富了校園文化內涵，而且在為學生的綜合社會實踐活動開辟了廣闊天地之余，增強了學生對本土文化的認同和感情。借力鄉土文化、強健農村教育的改革措施,是就地取材、促進教育本土化的一種制度創新。這種制度創新將農村教育與鄉土文化有機結合起來，實現了教育與文化的相得益彰、共同繁榮。

案例三：新疆恢復部分邊遠農牧區教學點

在農村學校布局調整中，一些地方集中辦學“一刀切”，撤銷了交通不便地區的中小學和教學點，造成了一些邊遠農牧區、貧困地區農牧民子女上學不便的問題。為解決這些問題，2012年新疆出臺了《關于進一步優化農村中小學校點布局的通知》，旨在合理規劃學校布局、滿足學生就近入學的需求。

根據當地城鄉規劃、新農村建設、人口狀況和教育發展需求，科學制定轄區教育發展規劃和學校建設規劃，進一步明確永久性保留學校、過渡性保留學校和撤并學校。在人口較少且交通不便的山區牧區、留守兒童較多的地區以及雙語教育薄弱地區，加緊建設寄宿制學校；在多民族聚居區，在有條件的前提下，推動民漢合校、民民合校、混合編班，提高辦學效益和教育質量。按照小學就近入學、初中相對集中、優化教育資源配置的原則，農村小學和教學點要在方便學生就近入學、滿足學生就近入學需求的前提下合并。要把確需保留的村小學和教學點，納入學校基本建設規劃。有下列情形者，撤并的學校和教學點應予恢復：一是造成學生失學，影響入學率、鞏固率的；二是寄宿制學校食宿、安全條件不能保證的；三是地處偏遠，又無法解決交通工具的。

小學教學網點的服務半徑一般不超過3公里，農村小學低年級走讀生上學途中單程時間不超過30分鐘，小學高年級上學途中單程時間不超過45分鐘。按照青少年兒童的成長規律和中小學、幼兒園的辦學特點，普通高中辦學規模原則上不超過3000人，初中和小學原則上不超過2000人，幼兒園原則上不超過360人。進一步加強學校標準化建設，鼓勵優質教育資源向城鄉結合部延伸，遏制擇校現象。

結合農村義務教育薄弱學校改造計劃，對保留的規模較小學校和教學點加大經費投入和經費保障水平，改善辦學條件，加強教學管理，使較小規模學校達到標準化學校的基本要求。其次，改善寄宿制學校辦學條件。按照國家和自治區規定標準完善學生宿舍、食堂、廁所等配套生活設施，落實家庭經濟困難寄宿學生生活費補助政策，配齊后勤服務管理人員，加強學校食品、衛生、安全管理，確保學生在校的安全。鼓勵有條件的縣（市）為寄宿制學校購買公交校車服務，解決寄宿生回家往返的交通問題。再次，加強農村中小學教師隊伍建設。按規定編制配齊農村中小學及教學點專任教師，探索建立以鄉鎮中心學校為核撥教師編制單位，教師輪流支教的工作機制，并制定政策措施，提高教師待遇，妥善解決教師食宿、交通等問題，吸引優秀教師到農村任教。

農村中小學布局調整工作由縣級人民政府負責實施，嚴格申報、批準及建設程序。義務教育階段學校布局調整由縣（市、區）教育行政部門提出方案，經縣級人民政府批準，報地（州、市）教育行政部門備案；普通高中布局調整由地（州、市）教育行政部門提出方案，經地（州、市）人民政府（行署）批準，報自治區教育行政部門備案。布局調整規劃一經批準，嚴格按規劃實施，不得擅自更改，凡沒有進入布局調整規劃的項目，不得實施。在實施學校布局調整前，要將調整方案向當地群眾公示，建立校點布局調整規劃論證、聽證制度，中小學校點撤銷與合并要公開征求社會意見。

【研究院點評】

新疆通過審查檢視，及時發現布局調整政策執行過程中出現的偏差，并通過制定新的政策，以解決原有政策偏差帶來的問題。通過恢復部分邊遠農牧區教學點、建立寄宿制學校，滿足邊遠農牧區子女的教育需求，從而有效促進教育公平的實現。新疆恢復學校和教學點的做法，是從實際情況出發、對實事求是作風的努力踐行，承認政策存在偏差并反省糾正需要很大的改革魄力和勇氣，這種求真務實的教育改革精神提升了地方教育制度創新的內在品質，開創了地方教育制度的自我糾偏機制，也為地方教育制度創新注入了永葆青春的生機活力。

案例四：校車安全和營養改善問題的解決

廣西柳州：免費午餐制度率先覆蓋少數民族貧困山區學生

廣西柳州市三江侗族自治縣、融水苗族自治縣和融安縣屬于少數民族聚居地區，其中融水縣、三江縣為國家級貧困縣，融安縣為自治區級貧困縣。因當地人口居住分散且經濟條件較差，離學校較遠的學生需要步行一兩個小時山路到學校上學，而學校沒有食堂，學生午餐大多是自帶的酸菜、甚至生水泡飯，營養不足導致學生身高普遍矮小，有的還因此患了胃病。

2008年7月，柳州市委十屆六次全會明確提出，柳州要在全區率先實行貧困縣農村義務教育學生免費午餐制度，解決農村學生的午餐問題。幾年來，柳州進行了農村孩子營養補助的持續探索，經歷了從發放營養費到“一個雞蛋計劃”，再到“免費午餐”的“先行者”探索之路。

早在2008年，柳州就在融安、融水、三江三縣嘗試推行“免費午餐”，根據各校情況，靈活對待，分步解決。各校實行“過渡政策”的同時，建設新的標準廚房、由校舍改建廚房、以及增設簡易廚房的工程也同時展開。2009年秋季，大部分學校都已解決“免費午餐”的問題。2010年9月，在全區教育工作會上，自治區黨委、政府正式提出“營養午餐工程”計劃，并將之明確寫進了廣西中長期教育發展規劃綱要。2012年前，在柳州、崇左兩市農村寄宿制小學開展營養改善試點，到2020年，在全區中小學全面實施。

【研究院點評】

將免費午餐計劃寫入廣西中長期教育發展規劃綱要，無疑是一種制度上的創新，在制度規范的基礎上才能確保免費午餐落到實處。同時，免費午餐“清算小組”的設立，能夠強化對免費午餐工程實施的有效監督，這從操作層面豐富了免費午餐制度創新的內涵。免費午餐制度化，對于減輕貧困學生家庭經濟負擔，對“控輟保學”起到十分重大的積極意義，對于拓展城鄉幫扶機制是一種有益探索，在實踐中進一步優化完善了農村義務教育經費保障機制。

山東無棣：校企合作、多方監管校車運營，保障學生上學安全

2011年8月，山東省最北邊的濱州市無棣縣、浙江省湖州市德清縣、山東威海市、遼寧本溪市桓仁縣、黑龍江省雞西市和陜西省西安市閻良區同時列為校車試點縣市。無棣這個擁有四十多萬人口的北方縣城經濟并不發達，2009年財政收入10.29億元。

無棣縣有在校中小學生4.6萬余名。2010年以前，不少家長每天用三輪車等運輸工具、以及雇用一些私人運營的淘汰舊車接送學生，經常存在超載等問題。為此，無棣縣委、縣政府決定把如何解決學生乘車和交通安全問題提上重要議事日程。

2010年9月，縣政府創新校車管理和運營模式，組建了全省第一家由政府和企業共同合作的校車管理運營公司——無棣縣校通公共交通服務有限公司，并于10月8日開始正式運營。這家公司共配備駕齡均在10年以上的119名專職司機和119名隨車看護員，并不定期對司機進行安全和駕駛知識培訓，以及對看護員進行基本的醫療知識培訓，確保校車駕駛安全。無棣縣每月向每位學生收取140元的校車乘車費用，按學期統一交給學校，并由教育部門按月支付給校車公司，然后由縣財政每學期按照每位學生70元的補貼標準返還給學生家長，家長需要承擔的實際校車費用是每月70元，相對于之前私人校車費用降低不少。

無棣縣成立由12個部門和單位組成的聯席會議制度，提出校車運行過程中需要研究解決的問題和事項，組織督查全縣校車運營管理工作。按照學生從離開家門一直到進入校園全程分段劃分責任。鄉鎮（街道）校車管理仍采取城區的管理模式，校通公司在各鄉鎮（街道）成立分支機構，所有校車納入校通公司的統一管理，全縣統一監管、統一調度與指揮，對駕駛員統一安全教育。對不納入公司管理的車輛，取消其接送學生車輛資格。

【研究院點評】

山東省無棣縣結合本地現實狀況，自行探索出一條校車改革的市場化道路，由政企合作運營、多方進行監管，穩妥解決了當地的校車安全問題。此外，由多個部門、單位構建的聯席會議制度是該縣校車運營模式的一大亮點，它實際上發揮了針對校車運營的咨詢決策功能，對校車管理、路線責任、司機培訓等諸多實際問題提供智力支持和制度保障。無棣縣校車運營的管理制度創新對其他縣市的校車改革有著積極的借鑒意義。