教育投入造成了幼兒教育的不公平？
——地方教育制度創新之學前教育

本刊記者_張蕊

教育投入造成了幼兒教育的不公平？
——地方教育制度創新之學前教育

本刊記者_張蕊

“公辦園進不去，民辦園上不起”，“幼兒園教師虐童”……是什么侵害了純真的童年？為此，本刊記者就目前幼兒教育中存在的諸多問題，采訪了中國教育科學研究院研究員儲朝暉老師，他談起了教育投入和教育公平，教育政策和政策忽視的問題。

真正實現學前教育公平的關鍵，在于權力的平等，城市和家庭都要參與其中，不能僅依靠教育。公平，需要社會形成合力，共同來推動體制的改革。

三年行動計劃實行以來，全國范圍內的新建園，為更多的幼兒提供了入園機會。但由于投入的不均，公辦園與民辦園的不平等競爭加劇，“公辦園進不去，民辦園上不起”掀開了新一輪的“入園難”。

對話學者：讓財政投入成為體制改革的杠桿

解讀概念：公平、公益、普惠

儲朝暉：普惠性這個概念應該是對政府而言的，政府在教育的投入上要實現對所有受教育對象的普惠,表現在投入面應該更廣。普惠性是針對現行體制下出現的一些問題而提出的概念，比如說：公立幼兒園的走熱，能夠上公立幼兒園，便可享受到國家的一切優惠政策，而私立幼兒園則不在普惠范圍內,進私立幼兒園則什么也享受不到。

公平性，則是針對整個教育群體而言的，它是一個獨立的概念，需要教育全方位的平等，才能實現。第三個概念，就是“公益性”。這個概念是相對于所提供的公共產品屬性而言,要建立在真正意義上的公平實現的基礎上，才能起到公益的作用。之所以要實現普惠性，就是要通過普惠性去促進學前教育的公平性發展。

投入不足：財政投入成杠桿

儲朝暉：學前教育現在主要的問題仍在于政府的投入不夠。近年，政府在學前教育上的投入有所增加，但整體的比例依然比較低。

依據數據測算，政府投入的幼兒教育經費占全國教育經費投入的比例，理想狀態應占9%，而長期以來，實際的比重則在1.3%左右徘徊。這個理想的9%的提出，是根據幼兒教育階段的學段長度，幼兒教育的重要程度，學生的總數，以及專家教師的素質要求和基礎設施的建設等多個方面綜合考慮得出的，有據可依。

在實踐中，上海達到了9%這個指數。要真正實現幼兒教育的改革，需要經濟基礎的支持。

在儲朝暉看來，近些年來，新一輪的入園難已然襲來。這個“難”，不在于“園少”，而在于不均衡，好園少。家長們都想讓自家孩子獲得優質園的入學資格，但優質園少，因此，新一輪的“入園難”“入園貴”便出現了。

分析原因，儲朝暉認為有兩方面因素。

一、學前教育的財政投入仍然不足。多年來，政府投入幼兒教育經費占全國教育經費投入的比例一直徘徊在1.3%左右，而這一比例在巴西是5.1%，墨西哥是8.9%，泰國是16.4%。在我國，幼兒教育經費則主要來自家長。

二、財政經費投入不均勻。現有的財政經費投入，多集中在城市或縣鎮公辦幼兒園、機關幼兒園，特別是示范園。據調查，縣級幼兒園所收到的財政撥款占總額的60.3%，鄉鎮一級為17.7%，村一級幼兒園則只占15.7%。

儲朝暉的調研發現，一些農村幼兒園沒有財政投入，僅有的也集中在附小學前班，而有的地級市，則能投入上億元修建一個幼兒園。現行的幼兒教育的財政投入分布中，存在著很多類似情況。

體制障礙：公辦園進不去，民辦園上不起

儲朝暉：要讓私立幼兒園能夠跟公立幼兒園享受平等的政策。體制造成 “公辦園”和“民辦園”的差異對待，不少政府部門認為，投入到公立幼兒園的錢，是我們自己花掉了，給私立幼兒園，是在給別人花錢，認為私立幼兒園不是政府辦的，就跟政府沒有什么關系。“公辦園”和“民辦園”的相互關系，這幾年來一直都在討論，這個問題不解決，就不可能實現真正的公平，就更談不上普惠。

2011年重慶市為促進學前教育發展，與網友進行在線互動。其中“公辦園與民辦園的不平等”的問題被網友廣泛提及。網友質疑：為何民辦幼兒園教師在評定職稱等方面和公辦園教師的待遇差異巨大？市財政給公辦幼兒園撥款，為什么公辦園仍漲價，并且入學困難？一連串地追問，直指學前教育的體制障礙。

資金的投入“主要支持鄉鎮建設中心幼兒園”，而不是依據人口分布、生源分布和自然條件規劃布點；其背后的基本假定依然是保持并強化幼兒園建設的梯級關系，而非多樣性的幼兒園之間的平等競爭和互補。這樣一來，形成了公辦園與民辦園的不平等競爭，降低教學質量。

以烏魯木齊為例，該市現有258所幼兒園，其中公辦幼兒園83所，占32%，民辦幼兒園175所，占68%，市財政目前只對一家市級公辦幼兒園——市婦聯幼兒園給予財政撥款，該園為全額單位，市財政每年撥款700多萬元，其他公辦園則由各區縣或企事業單位財政補貼。于是，大多數幼兒“公辦園進不去，民辦園上不起”。

學前教育制度創新案例分析

上海：不是創新，是延續！

2010年，上海提出“推進農民工子女學前教育和看護需求全覆蓋”的目標，從實際出發，將流動兒童的“看護點”合法化并納入管理和服務，以滿足流動兒童有人看管的基本需求。

儲朝暉：上海這一個案，有特殊性。在全國都還不關注幼兒教育的時候，上海就開始關注幼兒教育的發展，它有歷史的延續性、穩定性。作為一個成功的創新案例，實際上，上海是維持了原本就有的，在這個領域中有前瞻性。它不是一個創新，而是一個保持。

其他的地方，在“普及九年義務教育”的指令下，為了抓政績，就不關心不怎么作為政績考核的幼兒教育，幼兒教育就這樣被忽視了。農村幼兒教育發展高峰出現在1995、1996年前后，此后幼兒園數量一直呈現出下滑趨勢，一直到2002年。

學前教育需要一個可持續發展的環境，不能時冷時熱。

廣州：節節逼退至“無證”

2010年，廣州公辦幼兒園的比例已下降到僅7.77%，全市只有兩成孩子能讀上公辦或集體辦幼兒園。而由于全市12個區（縣級市）中，有8個地方對民辦學前教育的投入為零，以致民辦幼兒園收費節節攀升。擠不進“公辦園”，上不起“民辦園”的只好上“無證園”。

儲朝暉：廣州具有警示性。如何讓“財政投入”成為撬動幼兒教育發展的杠桿，讓公平真正得以實現——如果沒有合理的財政投入方式，這個公平就無從實現。“國五條”“國十條”都提到實現普惠性，但是如何實現呢？需要政府財政投入到民辦園。而現實中就存在紊亂，民辦園沒有拿到財政投入，政府卻要它們承擔實施普惠的責任，如何能實現“普惠”？而拿到財政投入的公辦園，反倒沒有實現“普惠”的責任，沒有要求他們招收社會底層的兒童，這樣怎么能落實“普惠”？

廣州的案例提醒我們，政策要平穩，要讓“財政投入”成為杠桿。

南京、鄭州：“入學券”是出路？

在南京，符合計劃生育政策，在具備兌現助學券資格的幼兒園就讀的3至6周歲適齡幼兒，可享受政策福利。河南鄭州，財政部門按入園人數，每人每年300元標準，將補貼資金撥付給幼兒園，幼兒園再補發200元每年每人。從2012年秋季入學起，家長可用“學前教育券”直接沖抵學費。

儲朝暉：一個南京，一個鄭州，都在調節公辦園與民辦園上有嘗試，兩者的力度不一樣。現在學界對這一現象，仍然有些爭議，就“入學券”這一形式，它仍然會導致一些問題，比如，仍可能造成不公平。實際上，沒有從根本上解決體制所帶來的問題。但就“入學券”這個問題，不能完全予以否決，它亦有合理之處，只是在中國實際國情面前，不能將美國的教育券制度與之等同。

比較合適的方式是從“教育券”和幼兒園基本投資兩條渠道同時投入，既給幼兒一定的選擇性，又保證幼兒園建設的基本投入。這兩方面就如同鍋與鍋蓋的關系，沒有蓋，投入的錢就會像水會蒸發掉，通過教育券設定一定的選擇性就會激發幼兒園內部活力進行適當競爭。真正要解決幼兒園的辦園資金問題，還需要市場的介入。政府的投入應該向辦學者傾斜，鼓勵更多的人投入到幼兒園辦學中來。

政策忽視了教師

實施學前教育三年行動計劃是國務院為加快發展學前教育、有效緩解“入園難”問題而做出的一項重大決策。一是明確了未來三年學前教育發展目標；二是圍繞擴大學前教育資源、加強幼兒園教師培養培訓等內容安排了一批工程項目，納入了為民辦實事的重要工程予以保障；三是圍繞幼兒園教職工編制標準、加強幼師培養培訓、規范小區配套幼兒園管理、提高保教質量等，制定了一系列政策措施。

儲朝暉：“三年行動計劃”自實施以來，在各個地區呈現出不同的情況，整體而言，它確實起到了一定作用，比如在增加學位和入學機會上，起到了很大作用。就行動施行的兩年半來看，它也存在著一些“忽視點”，其中一項很重要，即對“教師”的忽視。在增設幼兒園的背景下，教師培訓是需要周期的，現在就出現了師資跟不上幼兒園建設的情況。從最近媒體報道，也看到不少這方面的隱患，各種“教師侵害幼兒”事件。

從幼兒教育的長遠發展來看，經費的投入應該有針對性地向“教師培養”這個環節傾斜。

楊東平：以體制創新破解教育公平難題

應當看到，伴隨建設市場經濟體制、社會階層分化和利益多元化、公眾的選擇性增加，擇校等現象的出現具有復雜性和既定格局下某種程度的合理性。因此，解決教育公平問題不僅需要依法規范、令行禁止，還需要通過教育制度創新積極地破解難題。

通過辦學體制改革，增加教育的豐富性和多樣性，引導和滿足公眾的選擇性需求。例如，通過發展具有特色和吸引力的民辦教育，實現“公辦不擇校，擇校找民辦”，就是治理擇校熱的一個重要途徑。

破解學前教育的難題，也需要體制機制創新。《規劃綱要》提出要強化政府責任，“建立政府主導、社會參與、公辦民辦并舉的辦園體制”。但是政府主導并不是政府主辦和包辦。一些地方政府不考慮大多數人的意愿建設高標準的示范園、中心園，其實又在制造新的教育差距。

在市場化環境中，許多教育公共服務是可以通過“政府—市場—消費者合作”的模式來解決的。

在這個過程中，最需要學習的當然是政府。“政府主導”的具體實現方式其實是非常多樣的，除了加大經費投入，舉辦更多的公辦園之外，主要是充分運用多種政策工具和調控手段，鼓勵機關、企業、社會團體自辦幼兒園，通過低價或免費提供教育用房抑制幼兒園價格，規范和監管市場價格，完善成本合理分擔機制，以及補貼幼兒教師工資，提供幼兒教師培訓以提高幼兒教師的素質和待遇，獎勵行為規范、品質優秀的民辦園等。

面對大量農民工子女的學前教育需求，上海市提出“推進農民工子女學前教育和看護需求全覆蓋”的目標，采取實事求是的態度，將農民工兒童的“看護點”合法化并納入管理和服務，以滿足流動兒童有人看管的基本需求。這些體制機制創新都是很有價值的。