區域一體化視野下區域公共管理創新的路徑探析

鄭 洪

鄭 洪 中共湖南懷化市委黨校公共管理教研部經濟學講師

一、區域公共管理產生的時代背景

任何一種新管理理念的產生與發展都離不開經濟步伐的前行，區域公共管理理念的產生亦是如此。從大視野看，區域公共管理的訴求緣于經濟全球化的發展趨勢。世紀之交，甚至可以追溯到上世紀五六十年代，生產力的發展，使國家間貿易、投資、金融等經濟行為開始在世界范圍內配置資源，國家間聯系開始逐漸密切，區域間合作加強催生出區域一體化。區域合作的加強，區域一體化形成的同時也帶來了區域間與國家間競爭的加劇，形成區域合作與區域競爭并存，全球化不可避免的出現紛繁復雜的局面，這種局面已經超出了一個國家或一小塊地區可以單獨解決的能力，一方面，如何更好地合作，以發揮一體化所達到的最大效益；另一方面，如何更好的避免競爭帶來的損耗，消除阻礙，于是，建立超國家和區域的價值分配機構，進行區域公共管理，具有了學理價值及現實意義。中國作為正在快速崛起的最大的發展中國家，在經濟多極化和經濟全球化發展的大格局中都發揮著不可替代的作用。

自改革開放大潮涌起到世紀之初已經經歷了近三十年的時間，我國無論是經濟、政治還是社會整體發展都取得了長足的進步，由過去的封閉走向了全面開放。逐漸成為世界多極化發展中的重要一極。同理國家間區域公共管理的緣起，經濟的大發展，自然地出現了市場無界化和經濟一體化的要求，但同時，我國地方政府間的無序惡性競爭也有加劇之勢，這無疑阻礙了市場化和經濟一體化的發展，我國現存的體制障礙阻礙了經濟資源的自由流動和跨地區的經濟合作，這個問題并不是單單僅依靠等待市場經濟的完善和成熟或者單純依靠沖破和調整行政區劃的邊界就能夠解決的問題。如何規避形形色色的地方保護主義，變惡性競爭為良性互動，如何化解體制障礙，促進區域間的協調發展，正是區域公共管理產生，并需要認真加以研究的問題。

二、區域公共管理的特征

區域公共管理制度具有以下四個方面的特征：

1.在政府治理的價值導向上，區域公共管理以公共問題和公共事務為基本價值導向，而非以行政區劃的切割為出發點，即變“內向型行政”為“區域性行政”，打破行政區域的剛性切割，把日益“外溢性”公共問題和“區域性”公共事務納入自身的管理范圍之內，從而實現了對區域公共事務的綜合治理和分層治理。

2.在社會公共事務治理的主體選擇上，區域公共管理奉行的是合作治理的理念，是一種“強政府”的治理模式。在治理主體的選擇上，既包含了代表官方的政府組織，也包含了非營利性的第三部和私營部門等等。

3.在公共問題治理的層次設計上，區域公共管理觀認為，區域公共事務和問題的有效治理，不能僅僅依靠政府這個“單中心”在傳統科層制的框架下，以行政命令的方式，對區域公共問題進行分地區、分層次加以解決。這種解決方式必然伴隨著大量的“搭便車”行為。因此，要有效解決不同層次、不同類型的區域公共問題，必須在中央政府的支持下，通過區域內各地方政府之間、地方政府與非營利組織之間通力合作，借助科層制、市場機制、合作機制、社會自治機制等復合機制進行“多中心”治理。

4.在公共權力運行向度上，區域公共管理追求的是“多中心”的、分散的、合作的權威。強調區域政府與公民社會的良性互動，以公共權力運行的多元性和分散性為其基本特征。

三、我國區域公共管理創新的路徑探析

從我國的現實國情看，我國區域政府現行的治理結構已經遠遠落后于現實發展的要求，基本上還停留在工業社會甚至是農業社會形態下政府統治或政府管理的階段，一種與信息社會、公民社會、全球化相適應的現代公共治理結構還未形成，而區域公共管理制度的基本理念和制度框架就植根于現代公共治理的結構模式。

（一）治理結構的轉型

要進行區域公共管理的制度創新，就必須進行現代公共治理模式的構建，即打破原有的政府管理的治理結構，實現治理結構的轉型。

1.治理理念的轉型。

從政府管理到公共管理。首先，政府治理的理念應該朝向公平、均衡、和諧的目標發展。應該把相互協調、均衡發展、和諧共融的指導思想融匯到執政理念當中去；另外，區域公共管理制度創新首先要突破行政區劃的剛性約束，以公共管理的嶄新理念來統籌區域的協調發展，要以“區域性行政”和共同治理的理念去沖破行政區劃的壁壘，把提供公共服務、解決公共問題、管理公共事務的職能作為政府治理的價值導向，把超越行政區劃的公共事務的管理和公共問題的解決納入自己的管理視野；要致力拓寬除區域政府、中央政府等官方政府以外的非官方組織的發展空間，促成區域公共管理主體的多元化。

2.治理行為方式的轉型。

中國是一個人治歷史悠久但法治淵源短缺的國度。現代公共治理結構形態下，傳統的人治行政必須實現向法治管理的轉變，即從“政府全能”向“政府有限”轉型、從“劃槳者”向“掌舵者”轉變、從“暗箱行政”向“透明行政”轉變、從“主觀行政”向“程序行政”轉變。

3.治理制度的轉型。

從官僚制到“多中心”的混合制。從制度設計上看，傳統的“官僚制”政府管理，實質上是一種單核的、一元化的管理模式，它適應了工業社會的基本要求。但隨著全球化時代的來臨，公共管理的理念成為普遍法則，特別是伴隨著我國公民社會逐步孕育和生成，公共管理已不只是政府管理的觀念正深入人心。在這種情況下，區域政府要想從體制內提升自身的競爭力，必須實現治理制度的創新。這種治理制度的創新，具體來說，就是實現由政府單一的壟斷治理格局向一種民主的、多中心的、開放式的區域公共治理或自組織治理的公共管理的新格局轉型。

（二）良好制度環境的建構

按照戴維斯和諾斯的觀點，制度環境被定義為“一系列用來生產、交換與分配基礎的政治、社會和法律規則”。政府是各種資源的權威配置者，承擔著制度安排的主要職能。區域公共管理制度創新的關鍵取決于政府尤其是中央政府的制度創新能力。

1.法治環境的保障。

以強有力的法律制度為區域公共管理保駕護航。運用法律的手段對壟斷、地方保護、分割市場等行為加以遏制和打擊，盡快出臺反壟斷法、地方關系法等相關法律。為區域的和諧發展提供完善的法律制度、創造優質的法治環境。

2.公共財政體制的改革。

公共財政界定了政府配置資源的范圍，即政府財政直接配置資源的范圍應該在公共需要的領域內，其意義在于對政府財政職能作了合理定位，它強調政府財政的社會公共性，按照現代公共財政理論要求，公共財政只能在“公共領域”活動，不能介入“私人領域”，不能介入市場交易領域，只能把有限財政和有限理性用在“組織和執行公共產品的供給”上，這些公共產品包括產權保護、基礎設施、社會保障等。顯然，從中國當下的現實來看，政府進入的領域過多，這既分散了政府提供公共產品的精力，也滋生了許多腐敗現象。公共財政體制改革在我國體制改革中起著關鍵作用，我國公共財政體制改革需要從多方位全視角出發進行規劃與推進，綜合全面地考慮因我國區域公共管理制度變遷而產生的矛盾與破解方法。

3.科學的績效評價體系的建立。

所謂政府績效評價體系，簡單地說就是對政府及其行政人員在行政管理活動中所取得的業績、成就和實際效果進行考察評價，學界也稱之為政府績效評估。上級領導機關通過對下級政府及其部門的業績考核，確定和判斷其工作優劣情況，并以此作為選拔領導干部的基礎依據?，F階段，地方政府績效考核活動雖然已有很大改進，但仍然偏向于從政府自身的需要出發，更確切地說，是從系統內上級領導機關的考慮和需要出發，很少考慮地方政府管理活動是否能滿足當地社會、公眾和企業的需要及其滿意的程度。但是隨著市場價值的完善和區域合作的要求，地方政府需要更多地考慮公共服務職能，地方政府績效評價體系也必須根據新的政府職能做出調整，由原來的“政府本位”轉向“服務本位”和“民眾本位”。

（三）多層面網絡組織機構的建構與區域公共管理規則的完善

彼得·德魯克認為：社會已經成為一個組織的社會。在這個社會里，不是全部也是大多數社會任務是在一個組織里和由一個組織完成的。諾斯認為：有效的組織是制度變遷的關鍵。現階段，由于傳統科層制已經難以應對日益復雜的區域公共問題，區域公共管理的組織機構必須順應區域一體化的潮流，朝著多層次、網絡制的方向發展。歐盟是組織間多層次網絡治理的典范，這對飽受行政區劃困擾的我國諸多地方存在的公共問題的解決具有重要的借鑒意義和參考價值。組織是區域合作的載體，多層面網絡組織機構的建立則是制度安排創新的產物。制度安排是“支配經濟單位之間可能合作與競爭方式的規則”?？赡苁钦降幕蚍钦降?，可能只包括單個人，也可能是一批自愿合作者或政府性安排。多層面網絡制區域合作組織可以在求同存異、協商共贏的基礎上謀求共同利益，使利益主體的獲利空間得以拓展。借鑒歐盟等國外區域合作的經驗，結合我國現實國情，若要建立這一組織機構，必須在中央政府、地方政府和市場中介組織三個層面上形成制度性的組織機構，實現多層面的協調互動。

就制度理論而言，區域合作規則是領域相關的區域內各政府，在一個有限的“囚徒困境”博弈中而產生的一種合作均衡，它以一致同意為前提，形成制度性的條文，通過一定的運行機制加以執行。在我國，一致性規則的缺失在各個區域內均普遍存在，各地區在招商引資、外貿出口、人才流動、技術開發、信息共享等方面的政策存在很大差異，盡快建立起區域內各組織共同遵守的激勵和約束機制迫在眉睫。完善的區域公共管理規則內容應該包括：在經濟領域，從區域協調發展的角度去調整生產力布局原則和區域產業發展準則，統籌區域內和諧發展，沖破壁壘，開放市場，促進資源的合理配置和流動。在招商引資、土地批租、外貿出口、人才流動、技術開發、信息共享等方面，形成統一的區域公共政策；在社會領域，建立健全協調與管理制度，使區域內公共管理問題的解決有章可循。區域內自然資源統一開發利用，環境共同保護、統一整治，基礎設施建設統一規劃、合理布局，形成利益共同分享、責任共同承擔的區域制度架構。在戶籍制度、住房制度、就業制度、醫療制度、教育制度、社會保障制度等改革方面更要加強合作，形成協調機制，以統一的制度架構和實施細則統籌不同程度地區效應的政策行為，推進政治、經濟和社會的協調發展，實現區域公共管理制度層面創新。

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