重慶民生立法實踐研究

方頡琳,王官成

(1.西南政法大學，重慶 401120;2.重慶工業職業技術學院，重慶 401120)

一、研究意義與研究對象

作為民生建設的制度保障，“民生法治”近年來已成為中國法學界一個嶄新的研究課題，甚至被寄予為中國現代法治在21世紀得以真正實現的希望所在。而民生法治的邏輯起點，則在于完善的民生法律制度。作為中國特色社會主義法律體系的有機組成部分，地方民生立法對解決民生問題作出了不可磨滅的重大貢獻，因此，筆者對所在地——重慶市的民生立法實踐展開研究，即有著深刻的理論和現實意義。一方面，能夠科學客觀的評價當前重慶市民生立法取得的成績，并總結重慶頗具特色的地方民生立法寶貴經驗；另一方面則希冀跳出純理論的爭辯，找尋重慶民生立法的內在立法規律，以對全國其他省市及重慶將來的民生立法提供些微指導。

本文所指稱的民生立法對象限于重慶市直轄后1997年至2012年間針對民生問題制定的地方性法規，不包括關涉民生問題的地方政府規章與其他地方規范性文件。且根據與具體民生問題的關連程度，該類地方性法規可分為主要內容涉及民生問題與主要內容不涉及民生問題，但有部分條款涉及民生事項兩類，本文的研究對象系為前者。對于“民生”這一目前國內媒體使用最為頻繁的概念，從學術研究層面而言，對其內涵與外延尚未有一準確、統一的界定，為免因概念而生分歧，本文將避開“民生”概念的學術探討，而對其類別與內涵徑采黨的十七大報告所述之成果。也即民生問題包含教育、就業、收入分配、社會保障、醫療衛生及社會管理六大類，而民生立法則為對該六類事項進行規范的地方性法規。本文所涉民生立法地方性法規及相關數據整理自重慶市人大常委會辦公廳、重慶市人大法制委員會編制的《重慶市法規匯編》(1997—2012)(載于 http://www.ccpc.cq.cn/)、重慶市人大法律法規查詢系統(http://222.177.17.20/webuse/edit/searchcon.jsp)及北大法寶(http://xblaw.chinalawinfo.com/)。作為研究對象的民生立法實踐包括民生法規的制定、修改與廢止。

二、重慶民生立法概覽

(一)民生立法占比不高，立法進程穩中前行

筆者通過對重慶市人大及其常委會于1997年至2012年間制定的所有地方性法規的全面梳理，共檢索出現行有效①本文的統計數據中，該處及下文各性質民生立法占比數據、各類別民生法規占比數據的統計標準為現行有效的民生法規數量;而直轄以來各年民生立法趨勢圖、直轄以來各年民生立法形式(立法、修改、廢止)對比圖中的數據則將已被廢止的民生法規計入在內，如此才能準確、客觀的反映民生立法的趨勢與立法形式。的規范前述六項民生問題的地方性法規40件。根據《重慶市法規匯編》(1997—2012)統計，重慶自直轄以來現行有效的地方性法規共184件，也即涉及民生立法的地方性法規占法規總數的21.74%。該占比數在全國范圍內尚不屬前列，且與前述民生問題的重要性之間未免失于協調，因此，重慶市民生立法在立法數量與立法力度上尚有提升的空間與必要性。

圖1

觀察重慶直轄以來各年的民生立法數量(下圖1)可知，重慶自直轄以來即具有較強的民生立法意識，1998年因直轄伊始，“百業待建”，當之無愧為民生立法的高峰期，當年民生立法數量高達14件!其后十余年則進入了穩中前行的發展階段，絕大多數年份均有一定數量的民生法規產出，遺憾的是，1999年、2004年、2006年為民生法規制定的空白期，尤其是2004年與2006年正處于民生問題日益受到重視的時期，卻未有民生法規產出，不得不謂是民生問題法制化中的一大缺憾。

(二)立法形式多樣，立法數量與立法質量并重

直轄以來各年民生立法形式統計結果(下圖2)顯示，重慶民生立法并不止于“制定”地方性法規，從直轄第三年即1999年起即已著手民生法規的修訂工作，并在2002年至2011年十年間共廢止7件民生法規，也即重慶民生立法形式向來為立、改、費并舉。除2006年為立法(立、改、廢)空白期，在大多數年份立法與修訂工作均比較活躍，其中立法、修訂與廢止工作最為活躍的為2005年、2010年與2011年，2010年修訂民生法規的數量甚至達到14件(各年制定、修改、廢止的民生法規的具體名錄見后附錄)。據統計，有多部民生法規在其制定后經歷了三次以上修訂，如《重慶市中醫條例》、《重慶市消防條例》自1998年制定后經歷了四次修訂、《重慶市氣象災害防御條例》自2002年制定后經歷了三次修訂等；且重慶市人大常委會于直轄后共作出8件集中清理法規的決定。以上情形充分說明了重慶民生立法相當注重社會情勢與法制需求的變更，并及時對民生法規進行相應調整，也即在追求民生立法數量的同時，亦注重民生立法質量。

圖2

(三)民生立法性質有失均衡，地方能動性有待提高

根據《立法法》第64條規定，地方性法規規定的事項可分為上位法(法律、行政法規)已有規定，而需要根據本行政區域的實際情況做具體規定的事項與上位法尚未規定，而可根據本地方的具體情況、實際需要予以規定的事項。且對前一事項進行規定的地方性法規又可分為對相同主題上位法的具體化的法規與作為上位法在某一具體領域的運用的法規。上述三類地方性法規可分別被定性為執行性法規、應用性法規與原創性法規［1］。借助地方民生立法與上位法的關系視角對重慶民生法規進行上述區分，并予以分析，一方面能夠說明民生問題法制化的共通性與地域性，另一方面亦能夠反映出重慶對民生問題的保護力度以及重慶民生立法的創造性與能動性。在重慶民生立法中，以上三類民生法規兼而有之，分別有執行性民生法規6件(如《重慶市實施〈中華人民共和國教師法〉辦法》)、應用性民生法規26件(如《重慶市就業促進條例》)、原創性民生法規8件(如《重慶市農村扶貧條例》)。更加直觀的三類不同性質法規占比情形見下圖3。由此可見，重慶民生立法中絕大多數為執行上位法的應用性法規，原創性法規尚顯不足，同時亦折射出重慶民生立法中的地域特色及地方的創造性與能動性尚未被充分挖掘，今后應有進一步提升民生問題保護力度、增強民生立法靈活性的空間。

圖3

(四)各民生類別間立法密度不均，立法重心有失偏頗

表1

圖4

經統計，各類別民生法規數量見下表1，其占比情形見下圖4。由圖表可見，重慶民生立法主要集中在社會保障、醫療衛生及社會管理領域，教育與就業領域相對較弱，最為薄弱的是收入分配問題。黨的十七大報告歸納出的上述六大民生領域均屬于最為基本的民生問題，需要同等予以優先保護，而不存在相互間的優先保護次序問題。各領域民生法規的絕對數與相對占比數間的巨大懸殊無疑說明了重慶在各民生領域中的立法密度不均，立法重心有失偏頗。尤其是在收入分配這一作為社會公平的重要體現的問題上，僅有2010年制定的一部《重慶市農村扶貧條例》，保護力度著實太過薄弱。也即在今后重慶民生立法中，收入分配領域亟待完善，教育與就業領域有待加強，社會保障、醫療衛生與社會管理領域則須進一步完備。

三、重慶民生立法分類解析

前述概覽只能窺得重慶民生立法之外在全貌，下文將以類別為據對重慶民生立法實踐進行具體解析。

(一)教育領域

教育是民族振興的基石，教育公平是社會公平的重要基礎。充分發展教育，才有可能建設人力資源強國。教育領域民生問題主要包括以下方面內容:學前教育、義務教育、高中階段教育、職業教育、高等教育、考試招生制度、質量評價制度、教育財政投入、教育收費、教師隊伍建設、社會力量興辦教育、遠程教育、繼續教育。

重慶教育領域民生立法始于1998年，共制定有《重慶市義務教育實施條例》、《重慶市實施〈中華人民共和國教師法〉辦法》、《重慶市專業技術人員繼續教育條例》、《重慶市職業教育條例》、《重慶市國家教育考試條例》、《重慶市義務教育條例》6件地方性法規，其中《重慶市義務教育實施條例》已于2011年被廢止，《重慶市專業技術人員繼續教育條例》、《重慶市國家教育考試條例》分別于2010年、2011年被修訂。可以說，重慶教育領域的民生立法無論是從立法數量還是從立法質量上來看都是較薄弱的。教育領域中的大多數內容尚未完成法制化，尤其是在高等教育、學前教育以及社會力量興辦教育方面，重慶在地方性法規層面尚處于空白狀態，已遠遠落后于全國許多其他省市②如山西省、湖南省、內蒙古自治區均制定有《實施〈中華人民共和國高等教育法〉辦法》;江蘇省、云南省、青島市制定有《學前教育條例》，寧波市制定有《學前教育促進條例》;陜西省、天津市制定有《民辦教育促進條例》、云南省制定有《民辦教育條例》等。。今后重慶教育領域立法應著力解決教育結構的優化以及民辦教育體系的法治化。

(二)就業領域

就業乃民生之本，十六大報告中“民生”概念首因就業問題而出，并強調擴大就業是我國當前和今后長時期重大而艱巨的任務。就業領域民生問題主要包括以下方面內容:擴大就業、促進創業、職業教育培訓制度、人力資源市場的建構與完善、就業援助制度、勞動者權益的維護。

重慶就業領域的民生立法始于1998年，主要規范擴大就業(《重慶市就業促進條例》)、促進創業(《重慶市實施〈中華人民共和國鄉鎮企業法〉辦法》、《重慶市中小企業促進條例》)、職業教育培訓(《重慶市專業技術人員繼續教育條例》、《重慶市職業教育條例》)、人力資源市場的建構與完善(《重慶市職業介紹管理條例》、《重慶市人才市場管理條例》)、勞動者權益維護(《重慶市職工權益保障條例》、《重慶市集體合同條例》)。其中，《重慶市職業介紹管理條例》與《重慶市人才市場管理條例》已于2010年被廢止，《重慶市專業技術人員繼續教育條例》、《重慶市集體合同條例》于2010年被修訂，《重慶市職工權益保障條例》于2011年被修訂。且《重慶市職工權益保障條例》為原創性法規，重慶市繼廣東省、福建省之后制定了全國第三個集中保障職工權益的地方性法規，意義不可謂不重大?？梢姡壳爸貞c市就業領域民生立法重心主要在于勞動者權益維護方面。勞動者權益維護固然重要，但解決就業問題的根源在于“開源”，即通過擴大就業、促進創業、就業援助讓更多的人能夠就業，如此勞動者權益維護才更有意義。而重慶市民生立法在擴大就業上作為有限，僅于2010年才制定一部《重慶市就業促進條例》。在促進創業及就業援助上則相當薄弱，現有兩部促進創業方面的民生法規均只對創業有間接促進作用；就業援助制度則完全處于空缺狀態，不僅地方性法規、地方政府規章空白，甚至連直接解決就業援助問題的地方規范性文件亦不多見。在全國其他省市已有多個直接規范創業與就業援助地方性法規①如 廈門經濟特區制定有《鼓勵留學人員來廈創業工作規定》、深圳經濟特區制定有《創業投資條例》、寧夏回族自治區制定有《創業與就業促進條例》;北京市制定有《就業援助規定》。的情形下，重慶在該問題上的民生立法實踐應當有待加強。此外，重慶市在2010年廢止人力資源市場的建構與完善方面的兩部法規后，卻未制定相應的新法，明顯與人力資源市場的規范化需求不符，對此應予重視。

(三)收入分配領域

收入分配作為社會公平的重要檢驗標準之一，在黨的十六大報告與十七大報告中均受到高度重視。收入分配領域民生問題主要包括以下方面內容:增加居民收入、完善多方式的分配體系、增強分配中的效率性與公平性、提高扶貧標準和最低工資標準、擴大轉移支付、強化稅收調節、打破經營壟斷、縮小貧富差距。

前文已述，重慶市民生立法在收入分配領域是最為薄弱的，至今僅有2010年制定的一部《重慶市農村扶貧條例》②當然，除此之外亦有部分條款涉及收入分配問題的地方性法規，因不符合本文“主要內容涉及民生問題”的篩選標準，故未被納入考察對象范圍。如《重慶市建筑管理條例》、《重慶市電信條例》、《重慶市水路運輸管理條例》、《重慶市道路運輸管理條例》中均有打破經營壟斷的相關規定。。收入分配問題事關改革發展穩定大局，亦被社會各界高度關注，其改革阻力也因此可想而知，因此，全國范圍內對該問題的民生立法皆是比較欠缺的，期待重慶市今后的民生立法能在收入分配問題上披荊斬棘，有所突破。

(四)社會保障領域

社會保障意在保障人民基本生活，它是社會安定的重要保證。社會保障領域民生問題主要包括以下方面內容:社會保險(失業保險、養老保險、工傷保險、醫療保險、生育保險)、社會救助、社會福利、社會優撫、殘疾人與老齡人權益保障、防災減災、廉租住房制度。

重慶市社會保障領域的民生立法始于1998年，主要規范社會保險(《重慶市失業保險條例》)、社會救助(《重慶市城鄉居民最低生活保障條例》、《重慶市實施〈中華人民共和國紅十字會法〉辦法》)、殘疾人與老齡人保障(《重慶市實施〈中華人民共和國殘疾人保障法〉辦法》、《重慶市實施〈中華人民共和國老年人權益保障法〉辦法》、《重慶市殘疾人保障條例》)、防災減災(《重慶市消防條例》、《重慶市防震減災條例》、《重慶市氣象災害防治條例》、《重慶市地質災害防治條例》、《重慶市防汛抗旱條例》)。其中《重慶市實施〈中華人民共和國殘疾人保障法〉辦法》已于2011年被廢止，修訂最為頻繁的法規為《重慶市消防條例》、《重慶市氣象災害防治條例》，制定后分別被修訂4次與3次，其余《重慶市失業保險條例》被修訂2次，《重慶市防震減災條例》、《重慶市實施〈中華人民共和國紅十字會法〉辦法》各被修訂1次?？梢?，無論從立法數量抑或從立法質量來看，重慶市社會保障領域民生立法均較注重防災減災工作。相較之下，社會保險問題則相形見絀，僅制定有《重慶市失業保險條例》，在《中華人民共和國社會保險法》已于2010年通過后，重慶市對其他四項社會保險尚未有地方性法規予以規范，應當說是較為落后的。此外，在廉租住房制度上，重慶市目前僅有《重慶市經濟適用住房管理辦法》、《重慶市廉租住房保障申請辦理辦法(試行)》、《重慶市公共租賃住房管理暫行辦法》三部地方政府規章，沒有地方性法規對之予以保障，亦是重慶市社會保障領域民生立法的一大缺失。

(五)醫療衛生領域

健康是人全面發展的基礎，關系千家萬戶幸福。醫療衛生領域民生問題主要包括以下方面內容:堅持公共醫療衛生的公益性質、強化政府醫療投入、鼓勵社會參與、加強農村醫療衛生水平、中西醫并重、保障藥品供應、重大疾病防控、突發公共衛生事件應急處置、醫德醫風建設、食品藥品安全、人口與計劃生育、愛國衛生運動、婦幼衛生事業。

重慶市醫療衛生領域民生立法始于1997年，主要涉及人口與計劃生育(《重慶市計劃生育條例》、《重慶市人口與計劃生育條例》)、農村醫療衛生(《重慶市農村初級衛生保健條例》)、中醫(《重慶市中醫條例》)、重大疾病防控(《重慶市預防控制性病艾滋病條例》)、愛國衛生(《重慶市愛國衛生條例》)、婦幼衛生(《重慶市實施〈中華人民共和國母嬰保健法〉辦法》)、城市衛生(《重慶市城市環境衛生管理條例》、《重慶市市容環境衛生管理條例》)、醫療機構(《重慶市醫療機構管理條例》)、醫療安全(《重慶市獻血條例》)?？梢婈P于醫療衛生的民生立法較為零散，其中《重慶市計劃生育條例》于2002年被廢止，《重慶市城市環境衛生管理條例》于2005年被廢止，除《重慶市農村初級衛生保健條例》、《重慶市愛國衛生條例》制定后未被修訂外，其他法規均被不同程度地修訂，《重慶市中醫條例》與《重慶市實施〈中華人民共和國母嬰保健法〉辦法》修訂最為頻繁，分別為4次與3次。應當說，重慶市醫療衛生領域民生立法從立法數量和立法質量上看均不低，但仍需進一步完善，如對于突發公共衛生事件應急處置以及食品藥品安全問題，今后應盡快以地方性法規予以補漏。

(六)社會管理領域

社會穩定與安定團結是人民群眾的共同心愿，是改革發展的重要前提。社會管理領域民生問題主要包括以下方面內容:信訪制度、維護群眾權益機制、社會組織建設與管理、流動人口服務與管理、安全生產管理與監督、突發事件應急管理、社會治安防控、國家安全。

重慶市社會管理領域民生立法始于1997年，主要涉及信訪制度(《重慶市信訪條例》)、安全生產管理與監督(《重慶市勞動安全條例》、《重慶市農業機械安全監理及事故處理條例》、《重慶市安全生產監督管理條例》、《重慶市特種設備安全監察條例》)、突發事件應對(《重慶市突發事件應對條例》)、社會治安(《重慶市實施〈中華人民共和國集會游行示威法〉辦法》、《重慶市社會治安綜合治理條例》、《重慶市單位內部治安保衛工作條例》、《重慶市水域治安管理條例》)、國防安全(《重慶市國防教育條例》)。其中《重慶市勞動安全條例》已于2005年被廢止，《重慶市農業機械安全監理及事故處理條例》修訂最為頻繁，制定后共計修訂3次。重慶市關于社會管理的民生立法相對較為集中，主要集中在安全生產管理與監督、社會治安方面。薄弱環節主要在于社會組織的建設與管理以及流動人口的服務與管理，今后的社會管理民生立法需要在這兩個方面進行跟進。

四、結論

重慶市自直轄以來的民生立法實踐固然不無缺憾，但其巨大成就亦是不容質疑的。今后的課題在于進一步提高立法對民生問題的覆蓋率以及提升民生立法的質量。

重慶民生立法實踐研究表明，目前立法對各類民生問題的規范程度極為參差不齊，而對于社會發展這樣一個有機體而言，這樣的“破足前行”模式必然不利于民生法治的構建。因此，民生立法作為民生法治目標實現的載體和前提，其是否健全是首當其沖的問題［2］。前文對各民生領域立法的具體解析清晰地展示出了各領域內民生立法的真空點與薄弱點，對于重慶今后民生立法項目規劃應當具有一定的指示作用。此外，民生立法應當處理好法規與政策間的關系問題，對于許多停留在政策層面的民生保護措施，應當在條件成熟時及時上升為地方性法規。

至于提升民生立法的質量，則應從以下兩個方面著手。首先，應增強重慶市民生立法的民主性、公眾參與性，并保證參與的有效性。目前重慶市民生立法在立法項目的提出、立法內容的起草上均不斷拓寬廣大民眾參與立法的民意表達渠道，并采取定期回訪、民意調查的形式追蹤地方性法規的實施情況［3］。今后需要注重的是切實保障公眾參與的有效性，使立法中的民主性不致成為點綴立法質量的花邊。其次，應注重重慶市民生立法的科學性，嚴把從立法規劃、立法程序到立法后評估、清理的各道關口，豐富立法調研，在調研基礎上科學規劃，并嚴格遵守立法程序規定，建立健全法規實施后的跟蹤評價制度以便及時修訂、清理。

經濟立法向社會立法、民生立法轉型的時代已經到來，在民生立法這一漫漫長路上，我們應謹識“使人民幸福就是最高的法律”的訓律，且學且行!

參考文獻：

［1］蔡金榮.杭州地方民生立法評估［J］.人大研究，2012，(6).

［2］王官成，彭德軍.民生法治論［J］.探索，2009，(4).

［3］張雙山.民生立法彰顯以人為本［J］.公民導刊，2010，(9).