主體功能區人口遷移：理論模型與財政政策涵義

徐詩舉

(銅陵學院財稅與公共管理學院，安徽 銅陵 244000)

一、引言與文獻綜述

主體功能區規劃要求實現人口、經濟、生態環境的空間均衡。就現實來看，我國人口布局與主體功能區規劃嚴重不協調:一是人口布局與生態環境的不協調，例如西部一些環境資源承載力較弱且承擔全國或區域性生態功能的地區人口超載現象嚴重；二是經濟集聚與人口布局情況極不相稱，例如東部的環渤海、長三角和珠三角等三大優化開發區集中了全國40%的GDP，卻只居住全國20%的人口，引發區域間收入差距的懸殊；三是目前的人口遷移趨勢與主體功能區規劃相悖，例如一些環境資源承載力較強的重點開發區人口遷出較快，一些生態環境脆弱的限制與禁止開發區人口遷出卻相對較少。因此，是否應當促進人口在主體功能區之間跨區域遷移、政府在促進人口跨區域遷移中應起何種作用、財政政策如何促進人口布局與主體功能區規劃相協調等問題，都有待于進一步澄清。

事實上，若僅從人口布局的角度看，推進形成主體功能區，就是要將限制、禁止開發區(農產品主產區和生態功能區)的超載人口，逐步引向具有人口承載能力的重點、優化開發區(城鎮化和工業化地區)，或者說是引導部分農村人口向城鎮化地區的有序遷移。

從國外學者對農村人口向城市遷移的研究脈絡來看，影響遷移決策的因素由只偏重單一的貨幣收益，逐步考慮到貨幣以外的其他因素。例如，Lewis(1954)認為，只要城市的工資率高于農村的工資率，城市就能夠獲得源源不斷的勞動力供給，直到富余勞動力被完全“吸干”。Ranis和Fei(1961)在Lewis模型的基礎上，提出農村勞動力遷入城市的先決條件是因為農業生產率提高而出現農業勞動力剩余。Todaro(1969)考慮到失業率對遷移的影響，認為遷移決策取決于預期收入的差距，對城市的預期收入取決于工資水平和就業概率(由失業率決定)。Krugman(1991)認為人口集中源于經濟集聚所產生的空間規模效應。Boyer和Hatton(1997)認為城鄉收入差距、就業率、居住條件、預期壽命、距離以及親友情況等都是影響勞動力遷移決策的因素。Tiebout(1956)和Oates(1981)的“用腳投票”(voting with feet)理論認為，居民遷移在于選擇公共產品與稅收的組合使自己效用最大化的社區，暗含了財政政策對人口遷移具有重要調節作用的論點。

國內學者對農村勞動力轉移問題的關注始于上世紀80年代以后，集中探討了勞動力市場分割、勞動力轉移過程對城鄉收入差異的影響以及農村轉移勞動力回流等問題(蔡昉、都陽、王美艷，2001；林毅夫，2003)。自從2005年通過的“十一五”規劃建議提出“主體功能區”概念以來，關于主體功能區建設背景下的農村勞動力轉移問題的主要觀點可概括為兩類:一類是質疑主體功能區規劃引發大規模人口流動的合理性，主要是認為我國少數民族多集中在西部邊遠地區，這些地區大多是生態環境比較脆弱的限制、禁止開發區，西部地區人口向中、東部地區的長途遷移，會面臨遷移成本過高、城市過度膨脹、就業容量不足、文化沖突和落后地區邊緣化加劇等問題(魏后凱，2007；安虎森、簿文廣，2007)。另一類是主張積極推進農村人口在不同主體功能區之間跨區域遷徙，對人口流動提供就業與培訓、購買與修建住房、生產轉型、戶籍管理、稅收、土地、子女入學、醫療保險等配套政策(郭志儀，2008；丁四保、宋玉祥、王榮成，2009)。

由于“主體功能區”的概念是我國率先提出，盡管城鄉人口遷移問題受到國外學者的廣泛關注，但是尚無專門針對主體功能區劃背景下人口流動的文獻。國內學者也囿于對主體功能區之間人口跨區域流動的必要性與可能性的研究，缺少促進人口遷移的具體對策研究。現有的理論研究表明，影響人口流動的因素很多，地區間的收入差距引起的人口流動難以適應主體功能區規劃要求，簡單地促進人口在西、中、東部之間跨區域的大規模遷移也不符合中國現實。當前必須研究如何發揮財政政策的作用，促進人口流動既符合主體功能區規劃的要求，又能避免大規模人口遷移帶來的矛盾與沖突。

二、理論模型

從理論上講，只有勞動力遷移的凈收益現值不小于0，跨區域遷移才可能發生。勞動力遷移的凈收益現值計算公式為:

其中:NIP為勞動力遷移的凈收益現值；R1為勞動力在遷入地的預期貨幣收益；R0為勞動力在遷出地的貨幣收益；n為勞動力在遷入地的預期工作時間；r為貼現率；C為勞動力遷移的“區域黏性”成本，包括遷移費用、就業率、基本公共服務、習俗、親友情況等。

NIP＞0是勞動力跨區域遷移的基本動因，在勞動力遷出地貨幣收益R0、折現率r等其他條件不變的情況下，勞動力在遷入地預期貨幣收益R1和預期工作時間n越大，“區域黏性”成本C越小，人口的流動性越強。

勞動力在遷入地的預期貨幣收益R1不僅取決于遷入地的平均收入水平，更多取決于勞動力者自身文化素質和就業競爭力，這顯然與勞動力所接受的教育與職業培訓情況有關。一般而言，勞動力所接受的教育與職業培訓程度越高，流動性越強。

勞動力在遷入地的預期工作時間n不僅取決于在遷入地的收入R1，還取決于遷入地提供的公共服務情況和勞動力的年齡等因素。若遷入地政府能夠為外來務工人員提供無差別的公共服務，讓其享受“市民待遇”，成為遷入地的永久居民，就可以改變“候鳥式”的人口流動方式，增加勞動力在遷入地的預期工作時間n。同時，從勞動力年齡來看，年齡越小，剩余就業年限(法定退休年齡與現時年齡之差)就越長，在成為遷入地永久居民假設條件下，可以將剩余就業年限等同于勞動力在遷入地的預期工作時間n。在遷出與遷入地收入差距(R1-R0)既定的情況下，剩余就業年限n越長，累計收益現值就越大，因此，年輕人的遷移欲望更強。

影響“區域黏性”成本C的因素比較復雜，一般而言，遷移距離越大，則導致遷移費用和習俗、親友關系等方面的負效應就越大，尤其是民族地區人口遷移引發的習俗、親友關系等方面的負效應更大，即使一些西部偏遠的“老少邊窮”地區與東部發達地區之間收入差距很大，高額的“區域黏性”成本仍然制約了這些地區的人口流出。

三、財政政策含義

促進人口布局與主體功能區規劃相協調的財政政策，是指在主體功能區建設背景下，根據各地區環境資源承載力，為了實現既定的人口布局目標，而采取的一系列財政政策工具。在堅持市場對人口資源基礎性配置地位的前提下，發揮政府對人口流動的主導作用，通過財政政策促進人口在各類主體功能區之間合理配置。

(一)政策目標

人口跨區域流動應當具有層次性，既可以是東、中、西部之間和臨近省區之間的跨地區流動，也可以是省內不同主體功能區之間和特定民族區域內人口流動。由于影響“區域黏性”成本因素復雜，加上不同層次的跨區域人口遷移的“區域黏性”成本不同，需要制定促進多層次的跨區域人口遷移的財政政策。根據勞動力遷移預期凈收益現值公式，NIP是n的增函數，亦即年輕人遷移愿望相對較強；C是遷徙距離和民族差異因素的增函數，亦即遷徙距離過長和民族差異過大會導致流動愿望減弱。因此，年輕人更適合跨區域長途遷移，可以通過支持中西部地區教育發展，提高青少年的升學和就業能力，促進其跨省向東流動，稱為“教育移民”；中老年人更適合近距離遷移，可以通過提高中西部地區各重點開發區的人口吸納能力，為周邊地區限制、禁止開發區的中老年“退地農民(同時退出耕地和宅基地)”提供社保、住宅、就業機會等，實現省內人口遷移，稱為“城鄉土地置換移民”；考慮到民族人口的特殊文化及習俗情況，可以在生態環境適宜區域建設民族集聚區，通過高質量的基礎設施和公共服務吸引分散在生態核心保護區的少數民族人口遷入，稱為“民族區域生態移民”。從2011年頒布的《全國主體功能區規劃》來看，中西部地區每個省都有重點開發區，這為人口近距離遷移和規劃民族集聚區域提供了便利條件。

若GDP表示經濟總量，RKC表示人口承載力，RGM表示人口規模。m表示限制、禁止開發區，n表示優化、重點開發區。則GDPm/RGMm≠GDPn/RGMn，反映我國目前各類主體功能區之間人口布局與經濟集聚相沖突；RKCm/RGMm≠RKCn/RGMn，反映我國目前各類主體功能區之間人口布局與環境資源承載力相沖突。因此，應當積極運用財政政策促進人口布局與主體功能區規劃相協調。當然，滿足上述指標完全相等是不現實的，現實的目標是實現其指標大體或近似相等，促進人口布局與主體功能區規劃相協調的財政政策目標為:GDPm/RGMm≈GDPn/RGMn，反映各類主體功能區之間人口布局與經濟集聚相協調；RKCm/RGMm≈RKCn/RGMn，反映各類主體功能區之間人口布局與環境資源承載力相協調。

(二)政策工具

促進人口布局與主體功能區規劃相協調的財政政策工具，是指國家為實現人口布局與經濟集聚以及人口布局與環境資源承載力相協調的政策目標而采取的各種財政手段和措施。具體包括針對限制開發區的財政教育與培訓投資、針對禁止開發區的移民安置與遷移補貼、針對遷移人口的基本公共服務支出、針對限制、禁止開發區的生態補償與政府間轉移支付制度等財政政策工具。

1.針對限制開發區的教育與培訓投資。財政教育與培訓投資的實質是人力資本投資，在主體功能區建設背景下，減輕限制開發區人口壓力，主要依靠政府引導、市場調節。人力資本投資能夠促進“教育移民”，提高遷移者獲取相對穩定職業和較高收入的能力，增加移民在遷入地的居住時間n和預期收入R1，實踐證明“教育移民”也是最穩定和具有效率的移民方式。限制開發區包括生態功能區和農產品主產區，財政教育與培訓投資重點包括兩個方面:一是加大對生態功能區基礎教育投入，提升高考錄取率。生態功能區主要分布在中西部地區，生態環境脆弱，人口超載現象嚴重，少數民族人口集中，且交通與信息閉塞、經濟和教育水平落后。因此，國家要對生態功能區進行中小學合理布局，改善教育設施，提高教師待遇，吸引優質師資，保障其基礎教育質量，提升高考錄取率，促進“基礎教育移民”。二是加大對農產品主產區的職業培訓投資，促進農村剩余勞動力轉移。隨著農業機械化水平、資本有機構成和農業生產效率不斷提高，農產品主產區出現大量剩余勞動力，因此當地政府必須組織專門的技能培訓機構，有針對性地對青壯年農民進行職業培訓，提高剩余勞動力在重點開發區的就業競爭能力，促進“職業培訓移民”。

2.針對禁止開發區的移民安置與遷移補貼。在主體功能區建設背景下，對于一些禁止開發區來講，可能要涉及既定范圍內的人口整體搬遷問題，尤其是在少數民族人口集聚地區，不能過分依賴市場調節，政府的行政動員和對遷移損失的直接經濟補償更具有效率。由于區域黏性成本不僅包括搬遷費用，還包括文化、習俗、氣候等適應成本，尤其是在涉及少數民族人口遷移時，民族間文化、習俗等差異更大，在收入差異因素(R1-R0)既定的情況下，“區域黏性”成本C越大，遷移意愿越小。在涉及居民整體性搬遷的移民工程中，政府在確定遷移補貼標準時，一定要充分考慮到遷移的“區域黏性”成本C，從理論上講，政府補償最起碼保證移民NIP不小于0，才有可能產生移民意愿，這對維護整體移民搬遷過程中的社會穩定和民族團結而言非常重要。此外，財政要通過支持復墾農村宅基地等途徑新增耕地面積，用新增耕地面積抵補城市建設和民族集聚區建設的用地指標，促進“城鄉土地置換移民”和“民族區域生態移民”。

3.針對遷移人口的基本公共服務支出。在主體功能區建設背景下，應當積極引導限制、禁止開發區的人口流向重點、優化開發區。然而，由于城鄉分割體制，進城務工人員不能享受當地居民的住房、教育、醫療等基本公共服務，限制、禁止開發區的人口向重點、優化開發區遷移成本過高，進城務工人員身份遭受歧視，對城市文化的認同感或歸屬感不強，只能采取“離鄉不離土”的方式，往返于就業地與戶籍地之間，這也是農村“空巢老人”、“留守兒童”等社會問題以及節假日的“民工流”等交通問題產生的根源。上述問題導致“區域黏性”成本C過大，阻礙了限制、禁止開發區的人口向重點、優化開發區流動。因此，目前，優化、重點開發區要通過提供無差別的基本公共服務，實現外來務工人員“市民化”。具體思路為:首先，財政要重點保障城市廉租房、經濟適用房建設，增加對義務教育和社會保障等公共服務項目支出，解決城市基本公共服務供給總量不足的問題。其次，取消戶籍歧視制度，讓外來務工人員無差別地享受當地居民的住房、教育、醫療、社會保障等基本公共服務，解決城市基本公共服務消費過程有違社會公平正義的問題。

4.針對限制、禁止開發區的生態補償與政府間轉移支付制度。限制、禁止開發區主要在中西部地區，一般是經濟相對落后地區，財政狀況一般較差。在主體功能區建設背景下，限制、禁止開發區的財政收支矛盾更加突出。一方面，限制、禁止開發區不能如同重點開發區那樣將草場、林地和農業用地轉化為工業或商業用地，難以取得諸如土地出讓金等土地財政收入，取消農業稅以后，這些地區財政收入進一步減少，又不能發展價高利大的工業產業，其工商稅收也會相繼減少。另一方面，農限制、禁止開發區還要承擔生態修復、環境保護、農田水利基本建設以及促進本地區人口轉移等支出責任。限制、禁止開發區的財力與事權嚴重不對稱的矛盾，必然導致其無力促進“教育移民”、推進移民安置和遷移補貼。顯然，限制、禁止開發區的設立是為全國或區域范圍內提供重要生態屏障或保障國家糧食供給安全，重點、優化開發區理所當然應當對其提供生態補償與政府間橫向轉移支付。具體設想，請參見拙作“推進主體功能區建設的財政政策研究”(經濟科學出版社，2011年5月版，第)。

(三)政策傳導機制

財政政策傳導機制就是財政政策措施到財政政策目標的轉換過程，這一過程需要特定的傳導媒介使財政政策系統與經濟環境進行信息交流，并通過特定的傳導媒介的作用，把財政政策工具變量最終轉化為財政政策目標變量。①陳共財政學［M］中國人民大學出版社(第七版)2012 1(303)

促進人口布局與主體功能區規劃相協調的財政政策傳導機制，就是各個財政政策工具通過某種媒介的相互作用形成的一個有機聯系整體，也就是教育與培訓投資、移民安置與遷移補貼、基本公共服務支出、生態補償與政府間轉移支付制度等財政政策工具變量，經過收入、公共服務水平等媒介的傳導，達到人口布局與經濟集聚相協調、人口布局與環境資源承載力相協調的政策目標變量的復雜過程，解釋了促進人口布局與主體功能區規劃相協調的財政政策體系的作用機理。

之所以將收入和公共服務水平作為財政政策工具變量最終轉化為財政政策目標變量的媒介，是因為基于這樣的一個假設:人們都要追求高質量的生活，高質量的生活主要依賴工資等貨幣收入和政府提供的公共服務，人口遷移的主要目標是追求滿意的收入和公共服務水平。因此，促進人口布局與主體功能區規劃相協調的財政政策工具，最終還是要通過提高遷入地的收入和公共服務水平，以此作為媒介，促進人口在不同主體功能區之間合理遷移，實現既定的人口布局與主體功能區規劃的目標，即人口布局與經濟集聚相協調、人口布局與環境資源承載力相協調。

(四)政策效應

推行主體功能區人口財政政策，能夠有效解決傳統模式下的盲目、無序的“候鳥式”的城鄉間人口流動，能夠根據不同地區人口、資源與環境特點，引導限制、禁止開發區的環境超載人口或農村剩余勞動力向重點、優化開發區或城鎮化地區有序轉移，促進人樓布局與主體功能區規劃相協調。

在傳統模式下，由于城鄉分割的戶籍制度，進城務工人員不能享受城市的住房、教育、醫療、社會保障等公共服務項目，農村勞動力向城市流動只是為了單純追求經濟收入。傳統模式下的勞動力流動有兩個重要特點:一是戶籍不變，土地承包關系和宅基地保留，計劃生育、教育、養老、醫療等公共服務項目由戶籍地承擔，是一種離鄉不離土的“候鳥式”的遷移；二是以勞動力人口遷移為主，并非家庭人口的整體遷移，產生大量“留守兒童”、“留守老人”等社會問題。同時，離鄉不離土的勞動力遷移模式，勞動力對城市經濟發展作了貢獻，養老、醫療等公共服務成本仍由農村承擔。顯然，傳統模式下農村勞動力遷移，并不能從根本上解決目前人口布局與經濟、資源環境相沖突的矛盾(具體參見圖1)。

圖1 傳統模式下農村勞動力流動效應

圖2 主體功能區人口財政政策效應

在主體功能區建設背景下，積極運用財政政策，通過對限制、禁止開發區的人口教育、職業培訓、安置補貼等措施提高遷移者的收入預期；通過對增加重點、優化開發區的公共服務支出，對外來務工人員提供非歧視性的公共服務，使其享受“市民化”待遇，讓其進得來、住得下、留得住。這樣，就會改變傳統模式下，僅有勞動力人口的季節性遷移現象，而是適應主體功能區規劃要求的，以家庭為單位的整體性人口遷移，使人口從一些經濟比較落后、環境資源承載力較弱的限制、禁止開發區流出，流向一些經濟較為發達、環境資源承載力較強的重點、優化開發區，促進各個主體功能區之間人口布局與經濟集聚相協調、環境資源承載力相協調，即實現人口布局與主體功能區規劃相協調(具體參見圖2)。

［1］Lewis.W.Arthur.Economic Development with Unlimited Supplies of Labor［J］.Manchester School of Economic and Social Studies，Vol.22， No.2(May，1954):139-191

［2］Gustav Ranis， John C.H.Fei，A Theory of Economic Developments［J］.The American Economic Review， Vol.51， No.4(Sep，1961):533-565

［3］Michael P.Todaro.A Model of Labor Migration and Urban Unemployment in Less Developed Countries［J］.American Economic Association， Vol.59， No.1(1969):138-148.

［4］Paul Krugman.Increasing Returns and Economic Geography［J］.The Journal of Political Economy， Vol.99， No.3(Jun，1991):483-499

［5］George R.Boyer， Timothy J.Hatton.Migration and Labor Market Integration in Late Nineteenth-Century England and Wales［J］.The Economic History Review，Vol.50，No.4(Nov，1997):697-734

［6］CharlesM.Tiebout.A Pure Theory of Local Expenditures［J］.The Journal of Political Economy， Vol.64， No.5(Oct，1956):416-424.

［7］Wallace E.Oates.On Local Finance and the Tiebout Model［J］.The American Economic Review， Vol.71， No.2(May，1981):93-98

［8］蔡昉，都陽，王美艷.戶籍制度與勞動力市場保護［J］.經濟研究，2001 ，(12).

［9］林毅夫.深化農村體制改革，加速農村勞動力轉移［J］.中國行政管理，2003，(11).

［10］魏后凱.對推進形成主體功能區的冷思考［J］.中國發展觀察.2007，(03).

［11］安虎森，薄文廣.主體功能區建設能縮小區域發展差距嗎［J］.人民論壇，2011，(17).

［12］郭志儀.主體功能區必須以科學合理的人口分布為基礎［J］.人口與發展，2008，(05).

［13］丁四保，宋玉祥，王榮成.農村人口城市化是實現主體功能區價值目標的根本途徑［J］.經濟地理，2009，(08).

［14］張耀軍，陳偉，張穎.區域人口均衡:主體功能區規劃的關鍵［J］.人口研究，2010，(04).

［15］陳共.財政學:第七版［M］.北京:中國人民大學出版社，2012:303.

［16］徐詩舉.推進主體功能區建設的財政政策研究［M］.北京:經濟科學出版社，2011.