農民進城落戶后土地利用問題探討

李延榮，蔣炳鎮

(中國人民大學 法學院，北京 100872)

自2009年底以來，黨中央不斷強調將解決符合條件的農業轉移人口逐步在城鎮就業和落戶作為推進城鎮化的重要任務，并要求統籌研究農業轉移人口進城落戶后城鄉出現的新情況、新問題。這標志著中國的城市化不再是所謂的土地的城市化，而是進入了一個全新的改革階段——大量的農民將落戶城鎮，即農村人口的城市化，隨之而來的問題是如何處理轉戶農民原使用的農村土地。不少省市在改革試點過程中進行了有益的探索，創新性地提出了一些有價值的管理模式。2012年2月23日，《國務院辦公廳關于積極穩妥推進戶籍管理制度改革的通知》明確規定，“現階段，農民工落戶城鎮，是否放棄宅基地和承包的耕地、林地、草地，必須完全尊重農民本人的意愿，不得強制或變相強制收回。引導農民進城落戶要遵守法律法規和國家政策，充分考慮農民的當前利益和長遠生計，不能脫離實際，更不能搞強迫命令”。至此，關于農民落戶城鎮后土地處理問題有了較明確的方向，但是，在實踐這一方向的把握上仍有較大的難度。任何國家的土地都具有財產和資源雙重屬性，片面過分地強調以私法觀念保護農村土地權利，將導致“兩棲農民”城鄉兩地占地而農村土地資源分配不公與嚴重浪費，這對于堅持從事農業生產的農民來說也是不公平的，因此，在強調保護轉戶農民合法權利的同時，還應當兼顧公法視野下的土地管理，引導其合理地行使土地權利。

一、統籌城鄉發展背景下農民進城落戶情況

在統籌城鄉發展的背景下，中國城鎮與農村社會狀況正在發生深刻的變化，越來越多的農村居民脫離了農業生產進城務工，并在統籌城鄉戶籍制度的推動下落戶城鎮，成為名副其實的城鎮居民。以重慶市為例，2009年重慶市農村勞動力在市內務工經商389.7 萬人，在城鎮有穩定工作與收入的農民工173.6 萬人，其中在主城區務工經商五年以上的76.2 萬人，在遠郊區縣城務工經商三年以上的97.4 萬人。他們中60%為企業管理或技術骨干、技術工人，多為有高中、中專學歷的青壯年，工資收入接近或者超過2009年城鎮居民人均可支配收入1.57 萬元的水平。就定居城鎮的主觀愿望而言，52.7%的在城鎮就業兩年以上的新生代農民工打算在城鎮定居就業，只打算在城鎮定居的也達22.1%［1］。以上農民進城就業數據表明，大量新生代農民工主觀上愿意在城鎮定居就業，客觀上也具備融入城鎮生活與工作的能力。對此，重慶市各級政府將農民工納入公共服務對象，在教育、就業培訓、社會保障、公租房以及社區選舉等方面滿足農民工的基本需求，推進農民轉戶進城。《重慶市統籌城鄉戶籍制度改革意見》明確，近兩年將有225 萬農民工及其家屬轉變為在公共服務、社會保障上享有同等權利的城鎮居民。

與重慶市大規模轉戶的情況不同，湖北省的“迎接新市民工程”沒有達到預期的效果。自2008年起，湖北省實施“迎接新市民工程”，規定具有穩定工作和固定住所的農村勞動者可在各級城鎮落戶，除武漢中心城區外，享受與城鎮居民相同的就業、社保以及子女義務教育等政策，但是該政策實施后，全省只有近10 萬農民工成為市民［2］，數目并不大，其主要原因在于進入設區市要放棄土地，部分農民工對此持保守態度。

盡管不同的試點地區，農民工進城落戶的數量和城鎮化發展的速度不盡相同，但其面臨的問題是共同的，其中一個重要的方面就是農民轉戶后，原使用的重要生產資料土地如何科學合理利用。這既關系到農民土地權益的保護，又關系到土地資源的合理利用和地方經濟的發展。

二、農民進城落戶后的土地閑置問題

統籌城鄉戶籍制度改革是生產力與生產方式發展的必然結果，宏觀上意味著中國二元社會結構的破除與農村農業的深層次變革，微觀上影響著農民工作生活的發展，農民進城落戶后又引發了新的問題即農村土地利用。

首先，出現大量宅基地及其附屬房屋空置現象。隨著農民落戶城鎮，舉家遷出的現象越來越普遍，直接導致大量宅基地空置，“荒宅”現象普遍存在。“大量宅基地及其附屬房屋被空置一方面使得農村建設用地面積不斷擴大，另一方面造成土地資源的極大浪費。”［3］究其原因，“落葉歸根”的觀念使農民對宅基地有著一種特殊的情感，農民習慣于將農村房屋當做“永久財產”，主觀上不愿意退出宅基地及其房屋。加之大多落戶城鎮農民經濟實力比較強，在激勵機制未能使其轉變傳統觀念之前，他們不會輕易退出宅基地。

其次，承包地被撂荒的現象普遍存在。從經濟利益的角度上看，有數據表明2010年農民人均純收入5 919 元，實際增長10.9%，工資性收入人均2 431 元，增長17.9%［4］。相比之下，農戶的經營規模普遍很小，農業收入的比重越來越小，即農民外出務工的機會成本不斷降低，這導致部分邊際承包地被撂荒。從公共產品供需理論的角度上看，統籌城鄉戶籍只是弱化了城鎮居民身份價值，而并沒有相應增加城鎮公共產品的供給。短期內，公共產品供給不會大幅增長，即無法滿足更多農民對城市公共產品的需求，因此，落戶城鎮農民需支付相對高昂的生活成本，而土地作為最后的保障可以為他們帶來一定的收益。從私法權利的角度來看，盡管農民從農村土地獲取的財產性收入非常有限，但不能排除因征地等特殊原因帶來可觀的經濟收入的可能性。隨著中國征地補償費標準不斷提高，農民對未來的征地補償有很高的預期，即便在城鎮落戶也不愿退出承包地。

再者，引發大量的土地糾紛。如上所述，農民落戶城鎮后出現大量承包地被拋荒，由此引發了村委會與進城落戶農民之間的土地糾紛。根據《中華人民共和國農村土地承包法》(以下簡稱《農村土地承包法》)第26 條的規定，“承包期內，承包方全家遷入小城鎮落戶的，應當按照承包方的意愿，保留其土地承包經營權或者允許其依法進行土地承包經營權流轉。承包期內，承包方全家遷入設區的市，轉為非農業戶口的，應當將承包的耕地和草地交回發包方。承包方不交回的，發包方可以收回承包的耕地和草地”。于是，部分村委會出于提高土地利用率等因素的考慮，將進城落戶農民的承包地收回，而不對轉戶農民遷入的戶口所在地是否是設區的市加以區分，導致落戶小城鎮農民的嚴重不滿。另一方面，“隨著農業稅的減免和‘糧補’政策的實施，很多之前拋荒土地的農民又紛紛回來，要求重新承包土地，但被他們拋荒的土地，有的已經被村委會收回而重新分配，有的被其他農民耕種，從而引發糾紛”［5］。

三、試點城市解決土地閑置問題的模式

面對農民大量進城落戶后出現的土地利用問題，重慶市與成都市等試點城市結合本地的實際情況，采取多種措施，進行了大膽的探索和嘗試，歸納起來，主要有以下幾種模式。

1.以土地換保障模式

《重慶市統籌城鄉戶籍制度改革意見》規定，“對農村居民整戶轉為城鎮居民的，允許自轉戶之日起3年內繼續保留承包地、宅基地及農房的收益權或使用權。在承包期內允許保留林權。鼓勵轉戶居民退出農村土地承包經營權、宅基地使用權及農房”。從表面上看，該政策既保護了轉戶農民對農村土地的短期權利，又能有效防范轉戶農民低效率利用土地的不利后果，尤其是對于落戶設區市的農民來說，暫時保留3年土地權利的政策突破了《農村土地承包法》的規定，對于保護轉戶農民的經濟利益有一定的積極意義。但是，對落戶小城鎮的農民來說，3年過渡期的政策不符合《農村土地承包法》的規定。在實踐中，也有些地方簡單化地處理該問題，要求在轉戶時退出土地，并以此作為換取與城鎮職工同等社保待遇的前提條件［6］。如九龍坡先行試點“土地換保障”的土地流轉模式，其具體做法是讓擁有穩定非農收入來源并在城鄉購置住房的農民，自愿退出宅基地使用權和土地承包經營權的，一次性領取土地流轉金和宅基地補償金后，依法申報為城鎮居民戶口，與城鎮居民享有同等的就業扶持、養老醫療保險等保障待遇［7］。該模式不僅在重慶市進行試點，成都市溫江區也進行了類似的嘗試，取得一定的實效。

“以土地換保障”模式本不屬于本文所討論的農民轉戶后土地閑置問題解決方式的范疇，因為“以土地換保障”大多數情況下發生在農民落戶城鎮之前，但現實中該模式也用來解決農民轉戶后的土地問題，我們認為這是不合理的。從法學理論的角度上看，轉戶進城并獲得公共服務的城鎮居民權利是農民以為城鎮發展做出貢獻的方式支付了對價的給付，不需要農民再付出農村土地的代價，盡管轉戶農民退出土地可能獲得一定的經濟補償，但兩者在價值上不對等，沒有充分保護進城落戶農民的土地權益，因此，該模式下的土地流轉更類似于政府對轉戶農民土地的強制收回，不值得提倡。

2.土地入股流轉模式

土地折價入股作為土地承包經營權流轉的主要模式之一，已成為各地解決承包地閑置的重要途徑之一，在重慶市、成都市和浙江省等經濟較發達地區的大城市郊區農村得到了成功而穩定的發展。大致的做法是，農戶以土地使用權入股，興辦股份制或者股份合作制產業化經濟實體，或連成發展規模經營項目，所得利潤按股分紅。該模式是在土地承包制的基礎上進行的制度創新，最大的優勢在于將工商業資本引入農業生產，集中農戶所使用的承包地進行規模化的農業生產，對于解決農民進城落戶后土地閑置問題具有一定的實效。

但在實踐中，部分縣鄉的農民并非自愿選擇以土地入股獲得公司收益，而是基層政府與村民委員會為了政績強制農民流轉土地的結果，或者存在農村強勢力量主導弱勢群體決策的情況，這與《農村土地承包法》關于農民自主決定流轉與否及其流轉方式的規定相違背。此外，部分流轉土地是基本農田，流轉集中后用于花卉苗圃、養豬場、養魚場等建設，不符合《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》第11 條關于“禁止占用基本農田挖魚塘、種樹和其他破壞耕作層的活動”的規定。

3.指標交易流轉模式

建設用地掛鉤指標制度，也稱“地票”制度，為重慶市首創，是指對農村宅基地及其附屬設施用地、鄉鎮企業用地、農村公共設施和公益事業建設用地等農村建設用地復墾為耕地后可用于建設的用地指標。該指標是重慶市農村土地交易所交易的另一對象。《重慶農村土地交易所管理暫行辦法》具體規定了指標交易的程序、原則、條件、價格等。截止2012年1月份，重慶市地票已累計交易8.9 萬畝，農民直接獲得增值收益124 億元［8］。應該說，指標交易是實行農村建設用地減少和城鎮建設用地增加相掛鉤機制的有效措施，通過政府主導的土地交易服務平臺交易城鄉之間的建設用地指標，逐步實現“保護耕地”與“保障發展”的平衡，尤其是針對轉戶農民浪費農村土地資源現象，市場機制可以激勵轉戶農戶退出宅基地，將其復墾為耕地，減少農村建設用地面積，提高農村建設用地利用率，亦可避免強硬的行政手段對轉戶農民的權利造成威脅。

但是，指標交易牽動了巨大的利益調整，具體實踐中不得不警惕其異化為村莊城市化運動，正如有學者提出:“盡管各地各有積極舉措，不同程度地促進了農村建設用地整理的有效開展，但與此同時，不少地區違規濫用城鄉建設用地增減掛鉤政策的靈活性大搞撤村拆遷圈地、濫施土地強權并讓農民集中居住上樓，使其交出其安身立命的宅基地，剝奪農民土地權利，壓縮農民的生存發展空間。”［9］

四、農民轉戶后土地閑置問題的法律對策

在社會轉型時期，對于農民來說，土地始終承擔著雙重功能——生產資料功能與社會保障功能。統籌城鄉戶籍是具有能力且符合轉戶條件的農民獲得城鎮居民同等待遇的居民權利的條件，與農村土地本沒有直接關聯，因此要明確農民落戶城鎮后保留其對農村土地的合法權利。同時，從提高農村土地資源利用效率以及維護扎根農村從事從業生產的農民的合法利益的角度來看，對農民落戶城鎮后閑置的宅基地和拋荒的承包地加強管理具有現實的必要性。基于以上兩方面的考慮，筆者認為應當確立統籌城鄉戶籍下農村土地管理的基本原則:私法保護與公法管制的協調統一，以此來指導相關法律制度的完善，保障推進農村土地合理利用的行政行為有法可依。

1.完善農村土地登記管理制度

法治經濟的語境下，明晰的產權要求在法律的層面上明確農民對具體范圍的土地享受哪些具體的權利，這是保護農民土地權利的有效手段，也是土地流轉的前提，《物權法》對此也明確規定了登記生效原則。針對農民轉戶后土地權益保護和土地資源合理利用問題，統一登記管理更是必不可少。目前，中國農村土地確權登記發證工作正在開展，應該借此機會統一登記涉及轉戶農民的土地信息。具體而言，依托村民委員會及基層政府逐級登記整理涉及轉戶農民的宅基地與承包地，建立涉轉戶農民土地管理信息庫，將土地的權屬、界址、面積和用途(地類)等等內容記錄在案，及時收集、掌握相關流轉信息。

另一方面，由于涉及經濟利益，行政機關的登記頒證行為可能會引發大量的土地權利爭議案件，包括農民之間和農民與行政機關之間的糾紛，但是，解決相關土地權屬糾紛是解決農村土地利用問題不可避免的，行政機關不應回避這樣的挑戰。

2.依法引導轉戶農民退出宅基地

如上文所述，在農民的意識中，宅基地及農村房屋是他們的“永久財產”，村集體收回轉戶農民使用的宅基地及其附屬建筑物也無法可依，因而應對宅基地空置問題的方法應當是進一步完善宅基地退出機制，形成更有利于轉戶農民的激勵機制。

首先，現行法律框架內，農民落戶城鎮以后，可以直接將宅基地使用權及其附屬房屋所有權轉讓給本集體內需要申請宅基地并符合條件的農民，這是一種簡單的退出機制。但是，可能存在本集體成員內部缺乏受讓人或客觀上無法進行轉讓的情況，所以，還應“建立宅基地收回制度，由集體經濟組織對房屋所有人的房屋價值評估后按時價給予合理補償，收回宅基地”［10］。收回后的宅基地可以作為宅基地貯備以滿足集體成員的住房需求，亦可以作為集體建設用地，目前集體建設用地使用權入市流轉的條件已經成熟，應當在法律層面上確立其合法地位，以便集體建設用地使用權在市場上流轉。

其次，積極開展農村宅基地整理，推進城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤的試點工作。據河南省周口市測算，通過土地整理，將全市農村村民戶均宅基地由0.8 畝降低到0.5 畝，就可新“造”出35 萬畝耕地，滿足全市10年經濟發展對土地的需求［11］。除了轉戶農民親自進行宅基地復墾，農村集體也可以在收回宅基地的基礎上將宅基地復墾為耕地，以獲得復墾獎勵方面的經濟收益。其中，明確土地收益分配制度是引導轉戶農民退出宅基地的有效激勵方式。盡管與土地整理相關的指標交易后續的工作是政府為了向拍賣者兌現城市建設用地指標，對市場周邊的集體建設用地展開大規模的征收行為，與集體建設用地直接進入市場并沒有實質的差別，但復耕這一前置行為對于保護耕地確能起到有力的引導作用。

當然，積極引導轉戶農民退出宅基地，是出于提高宅基地資源利用率的考慮，其前提必須是轉戶農民自愿而為之。再進一步，出于農民法律意識淡薄和追逐短期利益傾向的考慮，我們又不得不防范轉戶農民退出農村宅基地后又返回農村主張享受宅基地權利而引發矛盾的可能性，依據法律規定，農民轉戶后已經成為城鎮居民，其退出農村宅基地后再主張宅基地使用權無法得到法律的支持，因此在引導轉戶農民退出宅基地的同時，預設一個不低于五年的過渡期，即農民轉戶后的五年內不對其進行退出宅基地的積極引導，即便是轉戶農民主動要求退出的，也應該充分告知其法律效果，以避免上述問題成為新的社會矛盾根源。

3.完善土地承包經營權流轉制度，推進農戶適度規模經營

《農村土地承包法》第26 條根據承包方落戶地點的不同作出區別性對待的規定具有現實的意義，大部分有條件落戶設區市的農民經濟實力往往比較強，因而法律有理由要求其退出承包地。但是，出于進一步保護落戶設區市的農民的土地承包權，設置一定的過渡期，比如三至五年也是非常有必要的，同時還應當將取得社會保障作為收回土地的基本條件之一。這樣一來可以幫助轉戶農民提高收入，盡快適應城鎮生活，消除后顧之憂，同時可以防范基層政府為了政績趕農民進城。就現階段而言，為了提高承包地利用率，完善承包地轉流機制勢在必行。

第一，落實集體成員優先購買權，明確農戶為適當規模經營主體。如上文所述，新農村建設下承包地流轉出現了異化的亂象，如改變承包地用途、強制農戶流轉承包地等問題，究其原因，基層政府在適當規模經營的主體定位上存在偏差，對于城鎮資本下鄉具有特殊的偏好，大量承包地從農民手中自愿或者被動地流轉到企業名下，這并非“以工促農”的真正含義。不可否認，大量的農民已經脫離農村，甚至落戶城鎮，但留守農村的農民基數依然龐大，應當嚴格遵守《農村土地承包司法解釋》關于本集體經濟組織成員的優先購買權的規定，幫助農戶成為農業適當規模經營的主體。當然，將農戶定位為適當規模經營主體并不是禁止企業資本進入農村，而是要將資本引向農產品深加工和農業社會化服務等領域。

第二，確定土地承包權抵押為法定流轉方式。目前，《農村土地承包法》和《物權法》都確定了農村承包地流轉制度，并不存在非必要的限制流轉的規定。就承包地的流轉方式而言，現行法律明確規定的有轉包、出租、互換、轉讓、代耕、入股六種方式，但不包括承包權抵押流轉方式。筆者認為，部分種植能手農戶資金實力有限，在成為適度規模經營主體時往往面對著實現的難題，如果家庭承包方式承包的承包地能實現抵押貸款功能，即承包地的抵押為法定的流轉方式，將有效地解決這一問題。目前，另一個統籌城鄉綜合配套改革試驗區成都已經展開農村土地抵押貸款試點，具體效果有待觀察，但試點家庭承包土地的承包權抵押貸款的意義重大，這意味著承包土地經營權作為農戶的財產不僅僅得到學界的肯定，還將進一步得到官方與社會的承認。

4.建立農村土地使用權流轉市場

目前，不少地方服務于土地使用權流轉的中介組織相當匱乏，導致土地供求雙方的信息流動受阻，信息輻射面狹小，在一定程度上影響了土地使用權流轉的速度、規模和效益，提高了交易費用［12］。重慶市的試點經驗表明，有形的土地使用權交易市場與流轉服務管理機構明確了土地使用權流轉方式、程序、保障措施，及相關流轉信息，在促進土地承包經營權的流轉方面有突出的功能。從2008年10月“重慶市渝北區農村土地流轉市場”掛牌成立不到一年的時間里，全區共流轉農村土地8.15 萬畝，占該區耕地的17%［13］。首先，在土地使用權交易市場中，轉戶農民作為“理性人”可通過交易市場充分了解供求信息，自主決定自己的市場行為，避免錯過交易機會;其次，為了規范和促進交易，該市場還可以提供土地價格評估、交易中介、糾紛解決等服務。

因此，相關政府部門應盡快制定關于規范土地使用權交易市場的法律規章，依法建立和管理土地使用權的有形流轉市場，提高宅基地使用權和土地承包經營權的轉流效率，為戶籍管理制度改革中農民進城落戶后土地問題的處理提供必要的法律依據。

統籌城鄉發展過程中，農村人口在符合落戶城鎮的條件下不斷地向城鎮轉移，戶籍管理制度改革新政將進一步推動農民轉戶，在這樣的背景下，探討土地合理利用問題具有現實意義。到目前為止，農民轉戶后的土地利用問題已經普遍存在，主要是宅基地空置與承包地荒廢的問題，而村民委員會強制收回轉戶農民的土地又引發大量的土地糾紛。為了解決土地資源低效率利用問題，試點城市進行了包括土地換社保、實物交易流轉與指標交易流轉模式的探索，實踐中又引發新的社會矛盾。因此，總結試點城市的經驗，應堅持私法保護農民土地與公法管制土地利用協調統一的原則，在該原則的框架內完善土地信息登記管理制度，建立多樣的農村土地使用權流轉機制以及流轉市場，而上述具體對策有賴于相關立法的進一步完善，以確保行政干預下轉戶農民的合法權益不受侵害，并使農村土地得到合理利用。

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［2］侯云春，韓俊，蔣省三.戶口轉換是形 公共服務分享是實——湖北省推進農民工市民化的調查與思考［R］.調查研究報告，2010，(200):18.

［3］唐健.讓農民“帶地進城”［J］.中國土地，2010，(7):20.

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［7］何侍昌.統籌城鄉土地制度改革經驗、困惑與思路:重慶樣本［J］.全國商情:理論研究，2011，(14):19.

［8］朱薇，周凱.重慶交易地票8.9 萬畝 農民直接增值收益達124 億元［EB/OL］.新華網，(2012-01-09)［2012-03-08］.http://www.cq.xinhuanet.com/news/2012-01/09/content_24499925.htm.

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