黑龍江省發展低碳經濟法律與政策探討

王 群，于 佳，洪 賀

(東北林業大學 文法學院，哈爾濱 150040)

一、低碳經濟的內涵

隨著人口的增長及經濟規模擴張的需求增加，能源被更廣泛地利用，造成環境不斷惡化。全球氣候變暖、資源緊缺已經成為國際社會共同面臨的難題。低碳經濟正是在全球氣候變暖，逐漸對人類生存和發展構成嚴重威脅的背景下提出的。發展低碳經濟成為全球共識，如何發展低碳經濟也成為各國努力探索的問題。

2003年英國發布了能源白皮書《我們能源的未來:創建低碳經濟》，首次在政府文件中提出低碳經濟。所謂低碳經濟是指通過更少的自然資源消耗和環境污染、獲得更多經濟產出的全新經濟發展模式，它是低碳產業、低碳生活、低碳技術等一類經濟形態的總稱，以低能耗、低污染、低排放為基本原則，以實現經濟社會可持續發展為基本目的，實質在于區域清潔發展、能源高效利用、產品低碳開發和維持全球生態的平衡穩定與環境友好。創新能源技術、創新經濟社會制度和根本性轉變人類生存發展觀念是發展低碳經濟的核心。如今，低碳經濟概念越發多元化，著名學者林輝稱低碳經濟為“第五次全球產業浪潮”，并首次把低碳內涵延展為:低碳社會、低碳經濟、低碳生產、低碳消費、低碳生活、低碳城市、低碳社區、低碳家庭、低碳旅游、低碳文化、低碳哲學、低碳藝術、低碳音樂、低碳人生、低碳生存主義［1］。

中國是世界上最大的發展中國家，在工業化過程中不可避免地要大量消耗能源和資源，因此中國既面臨環境壓力也面臨資源壓力。環境惡化和能源短缺是中國今后發展面臨的最大瓶頸，實行節能減排，發展低碳經濟，構建生態文明社會成為不可逆轉的發展趨勢［2］。黑龍江省作為東北老工業基地，雖然是能源大省，但資源有限。在全球氣候變暖，國家倡導低碳經濟的背景下，應抓住機遇，通過不斷完善法律與政策促進由高碳的經濟發展模式向低碳經濟發展模式的轉型。

二、黑龍江省低碳經濟相關法律與政策及存在問題

發展低碳經濟既是黑龍江省環境保護和實現可持續發展的需要，也是能源結構和產業結構調整的需要。為發展低碳經濟，黑龍江省結合自身特點，遵循生態循環的自然規律和經濟社會發展的客觀規律，在節能、可再生能源利用等方面頒布了一些法規政策。

1.相關法律規章。2008年黑龍江省頒布了《黑龍江省農村可再生能源開發利用條例》，代替了1997年發布的《黑龍江省農村能源管理規定》。同年頒布的《黑龍江省節約能源條例》，提出節能工作應當遵循宏觀調控、統籌兼顧、市場導向、政策激勵、技術進步、全社會參與和依法管理的原則。為了促進黑龍江省風能、太陽能等資源的開發利用，2012年黑龍江省頒布了《黑龍江省氣候資源探測與保護條例》。2009年修訂的《黑龍江省環境監測管理辦法》是黑龍江省為加強環境監測管理，發揮環境監測在環境保護中的作用提供法律保障的新行動。

近年來，黑龍江省還相繼出臺了《黑龍江省新型墻體材料開發利用管理規定》、《黑龍江省松花江流域水污染防治條例》、《黑龍江省土地利用規劃、計劃用地預審管理有關問題的規定》、《黑龍江省散裝水泥管理規定》、《黑龍江省石油天然氣勘探開發環境保護條例》、《黑龍江省調配和銷售車用乙醇汽油暫行規定》等規章，促進了黑龍江省低碳經濟的發展。

2.相關政策。2007年黑龍江省出臺實施《黑龍江省循環經濟發展規劃綱要》，綱要對黑龍江省發展循環經濟的條件進行了分析，確立了發展循環經濟的指導思路、原則、發展模式及目標。2011年8月《大小興安嶺林區生態保護與經濟轉型規劃(2010-2020年)》結合黑龍江省實際，提出了符合黑龍江省林區發展的總體思路和目標。2011年黑龍江省政府發布《黑龍江省新能源和可再生能源產業發展規劃》，對風能、水能、生物質能、太陽能、地熱能等新能源和可再生能源的資源狀況和發展現狀作出了詮釋，對黑龍江省新能源和可再生能源產業提出至2020年的遠景規劃，分析了黑龍江省發展新能源的主要問題。2012年10月《黑龍江省人民政府辦公廳關于金融支持黑龍江省現代農業發展的意見》提出充分發揮金融作用，支持黑龍江省農業采用現代科學技術、現代農業生產手段、現代經營管理模式。2012年9月發布的《黑龍江省“十二五”控制溫室氣體排放工作方案》，布置黑龍江省“十二五”期間控制溫室氣體排放的目標，為強化黑龍江省未來幾年對溫室氣體排放的控制提出了有效的實施方法。

3.法規政策存在的問題。低碳經濟是人類社會繼農業文明、工業文明之后的又一次重大進步。沒有法律的保障和政策的扶持，資源就難以得到有效合理的配置，無法實現低碳經濟的要求。黑龍江省與低碳經濟相關的法律與政策對低碳經濟發展起到了促進作用，但仍存在不足。

第一，立法不完善。低碳經濟不僅涉及經濟發展模式問題，還涉及環境、能源以及社會諸多方面，具有綜合性特點。黑龍江省現行的有關低碳經濟的法律法規主要涉及的是某幾個具體領域，缺乏一個從整體上統領全局的綜合性的地方立法，這種情況容易造成各法之間缺少必要的配合和聯系。另外，黑龍江省發展低碳經濟的專項立法不健全，目前對清潔生產、低碳經濟發展標準等沒有明確規定。

已經頒布的法律體現低碳經濟的理念不夠，有的法規缺乏可操作性。如《黑龍江省農村可再生能源開發利用條例》中提出要開發利用農村可再生能源新技術、新設備、新產品，并對相關項目給予鼓勵支持，但條例中并沒有提出鼓勵和支持的具體方法和政策。有的法規已經不能適應低碳經濟發展的需要，如《黑龍江省新型墻體材料開發利用管理規定》只對舊材料進行了一定限制，沒有對新型材料的使用作出統一硬性的要求，在整個建筑的能量損失中，約50%的能量損失在門窗幕墻上。

第二，缺乏全面的政策支持。低碳經濟的發展離不開政策的支持，政府應該通過制定完善的政策支撐體系，加大資金投入，通過優化能源結構和激勵機制發揮引導作用。低碳經濟的發展，核心問題在幾個方面:節能技術的廣泛應用、新能源產業的發展、產業結構的深刻變革、發展模式的轉型。這幾方面的發展都離不開政府政策的支持，黑龍江省相關政策缺乏，各方面相對于其他低碳經濟發展較好的省市來講政策不夠健全。

發展低碳經濟關鍵在于科技研發支持和新能源的利用。據國家統計局黑龍江省調查總隊調查統計，黑龍江省54.1%的大企業不搞科技研發，重點企業對科技研發的投入資金占總營業收入不到0.5%，并時有逐年下降趨勢。據黑龍江省科技廳的統計顯示，黑龍江省對“科技三項費用”的投資僅占地區GDP 的0.7%，遠低于全國平均水平［3］。黑龍江省發展低碳經濟對科技的投入政策嚴重不足，關鍵的科技研發、投入沒有相關的政策支持。

黑龍江現有的《大小興安嶺林區生態保護與經濟轉型規劃》是為促進林區經濟轉型發布的政策，為促進新能源、可再生能源的發展又發布了《新能源、可再生能源發展規劃》，這些政策并不能滿足黑龍江省能源結構和產業結構調整的需要。低碳經濟發展在中國市場機制不完善的現實情況下，主要是政府的行政行為，黑龍江省能源結構和產業結構調整不能期待企業主體自主實現，需要政府出臺一定的能源結構和產業結構調整規劃。黑龍江省現在并沒有與低碳經濟法律體系相配套的財政、稅收、金融等政策。低碳技術、低碳項目、低碳生產方式轉型等各方面都需要資金的投入，財稅政策的缺乏是黑龍江省發展低碳經濟政策的大問題。

對低碳經濟發展還應該有政府引導公眾參與的政策。低碳不是政府的獨角戲，也不是只針對企業，應該號召全體公眾加強低碳意識，從個人做起，節約能源，養成良好的消費習慣和健康的價值觀，切身加入到低碳的行列中。

第三，法律與政策的執行和監督不到位。發展低碳經濟的重點是改善能源結構，保障能源安全，在保護環境的基礎上發展經濟。黑龍江省近些年為保護環境、發展低碳經濟頒布了一些法律政策，可以說這些法律政策是有利于低碳經濟發展的，但由于執行和監督不到位，使其實施效果大打折扣。在發展的過程中，地方政府、市場主體以及執法人員往往基于自身利益的考慮而忽視保護環境這一基本出發點，從而降低了法律政策的實施效果。在不斷強調要保護環境的背景下，仍然有一些企業漠視環境，排放污水、刺鼻氣體和大量超標煙塵，這樣的實例體現了黑龍江省環境執法力度薄弱，缺乏有效實時監督。近年來還出現以發展低碳經濟的名義搞開發，以發展低碳經濟的手段謀求部門利益，以發展低碳經濟的政策套取公共資源的不法行為，在具體事件中環境執法和監督的效力不能有效發揮或被忽視。

三、完善黑龍江省發展低碳經濟法律政策建議

完善法律法規和健全政策體系是黑龍江省發展低碳經濟的基本保障，只有將低碳經濟的發展納入法制軌道，完善立法和政策才能促進低碳經濟的發展。

1.完善立法。低碳經濟發展模式是以低能耗、低污染、低排放和高效能、高效率、高效益為基礎，以低碳發展為方向，以節能減排為方式，以碳中和技術為方法的綠色經濟發展模式［4］。低碳經濟涉及經濟、文化、人與自然和諧發展等各方面問題，因此黑龍江省的低碳經濟立法應該體現系統性、統一性和協調性。

首先，應該健全低碳經濟的法規體系。應該在國家已經頒布的相關法律基礎上，結合黑龍江省實際，在條件成熟時出臺《黑龍江省低碳經濟促進條例》，以此起到統領作用。該條例應該以人與自然和諧相處、可持續發展為理念，以降低污染、節能減排為原則。主要內容包括低碳經濟發展的指導思想、原則和目標;各級政府、企業以及公民在發展低碳經濟過程中的權利義務;各級主體違反法律規定應承擔的法律責任等。除此之外，還應制定《黑龍江省資源有效利用條例》、《黑龍江省清潔生產促進條例》，與現有的《黑龍江省農村可再生能源開發利用條例》、《黑龍江省節約能源條例》以及其他法規形成黑龍江省發展低碳經濟的法規體系。

其次，對現有的相關法規進行系統梳理，適時修訂改進。為保障黑龍江省能源安全，優化能源結構，應對現有的《黑龍江省農村可再生能源開發利用條例》、《黑龍江省節約能源條例》等地方性能源法規進行細化。從具體實施方法上入手，利用法規這一強制力大的有效規范工具，規范高排放企業，大力提高煤炭燃燒率，提高工業能源利用效率，把現有的節能法規落實。提高對農村可再生能源的開發利用，帶動廣大農村可再生能源項目發展，大力發展農村秸稈氣化、沼氣池項目，讓農村能源使用盡量做到自給自足。另外，還要對不符合低碳理念的規定進行修改。如《黑龍江省新型墻體材料開發利用管理規定》中應該明確體現要求新建建筑采用新型墻體材料。例如，中空玻璃不僅可以把室內外空氣冷熱相隔，有效阻止室內熱量流失，還能起到良好的減噪效果;纖維石膏板是一種熱收縮值小且保溫隔熱性能優越的暖性材料，具有能夠調節室內空氣濕度的呼吸功能，廣泛使用于墻體建筑材料中有利于樓體保暖，從而大大節約能源消耗。

2.健全政策體系。面對低碳經濟發展的新挑戰，黑龍江應充分發揮政府的引導作用，從政策上進一步倡導人與自然和諧相處，對低碳經濟的科學發展理念進行深入宣傳。

第一，調整財稅政策，利用有利的財稅政策推動低碳經濟發展。具體包括調整財政支出結構，增大環保支出預算;加大低碳科技研發資金投入;加大財政對農業林業生態新型發展的投入;政府采購要傾向低碳節能產品;為溫室氣體排放定價，建立黑龍江省碳交易制度，制定碳交易過程中的碳預算碳分配標準;推行生態補償機制，對低碳項目和低碳技術給予財政政策、優惠信貸的扶持;制定碳稅規則，甚至征收環境稅，施行差別稅收制度，讓高排放污染者承擔責任;對低碳企業給予財稅支持。成立低碳經濟發展基金，用于鼓勵企業研發利用低碳設備;推行低碳標簽，促進企業主動采用低碳手段以獲得低碳認證;加大財政、稅收、信貸等經濟手段對低碳經濟發展的科技研發、能源結構產業結構轉變、新型農林業發展等方向的扶持。

第二，制定促進低碳科技發展政策，做到低碳經濟發展科技先行。黑龍江對科技研發和企業科技創新一向投入不足，缺乏良好的政策進行促進指導。對低碳經濟發展項目應做出明確的政策性傾斜，例如政府要給予立項優先，對低碳經濟項目提出一定的優惠政策:協助企業做好低碳發展推廣工作;立足科技的發展，開發新能源，對黑龍江省風能、地熱能、燃料乙醇、生物柴油、生物質能源、水電能等項目給予政策支持;促進節能減排技術和碳捕捉、碳吸收技術等固碳技術的研發;發展生物質產業替代石化工業，對城市可再生資源加以利用;以哈電集團、一重為中心，在黑龍江省大型機械集團中掀起科技研發浪潮，開發節能微型汽車和新型燃料交通工具、研發新型低碳動力裝備;加快新興產業建設，爭取在新興產業環保低碳技術上有新的突破。

黑龍江省應盡快采取措施，幫助企業采用低碳技術含量高的生產方式和生產設備。很多發達國家企業都自主采用低碳手段進行生產，隨著公眾低碳意識的提高，這類產品在同類產品中不僅越來越有競爭力，開始創造出驚人的經濟效益，也在無形中促進產業結構朝著健康的方向發展，這是健康的低碳經濟應有的發展模式。所以說，對低碳科技的投入是對長遠利益的追求，政策上扶持黑龍江省低碳科技的發展，有助于黑龍江省產品在未來具有更強的國際競爭力。

第三，制定低碳技術和產品的政府采購政策并設立專門機構負責政策的實施。中國2002年制定的《政府采購法》規定了政府采購應注意環保，但并沒有具體量化指標，缺乏可操作性。黑龍江省應該在國家法律的基礎上，制定具體的政府采購政策。將低碳產品納入政府采購范圍，推動政府對節能低碳產品的優先購買，不僅能解決低碳產品的銷路問題，也能發揮示范作用。

第四，制定綠色消費政策，引導民眾對低碳產品的消費，倡導低碳消費行為。我們每個人都負有保護環境的責任，只有全社會共同努力形成良性互動，才能真正實現低碳經濟，達到保護環境的目的。為此，應盡可能擴大公眾參與程度，通過廣播電視、期刊雜志、網絡報紙等媒體手段讓廣大人民群眾了解低碳概念，提高低碳意識，形成低碳價值觀。政府要牽頭組織多種多樣的低碳經濟公眾項目，如開展低碳社區活動，以社區為單位，在一定時間內以競賽形式評比低碳文明社區，內容可以涉及平均垃圾量、用電量、用水量、人均消費觀調查等。此類活動不僅使公眾主動參與到低碳活動中來，還有助于養成公眾低碳生活的好習慣。政府應盡可能提高低碳服務，從政策方面對公共交通工具和軌道交通加以補貼，如適當降低公交車票價，對公交公司能源使用進行政策放寬，倡導市民乘坐公共交通工具出行。

第五，進一步落實促進林業發展的政策。黑龍江林業資源豐富，擁有中國最大的天然林區大小興安嶺，大面積濕地、草原，這些寶貴的自然資源是黑龍江省的“肺”，起到巨大的增加碳匯、固碳作用。發展低碳經濟，眼光只放在節能減排是不可取的，所謂開源節流，還要從黑龍江省林業發展入手，發揮林業的吸碳、儲碳作用。發展黑龍江省林業，就要先促進林區經濟發展，提高林區生活水平，因為林區經濟和森林碳匯量呈正相關。增加對林業的資金和科技的投入，擴大黑龍江省森林面積，造林增匯，使林業對黑龍江省低碳經濟發展做出更大的貢獻作用。

3.加強法律政策的執行和監督。政府應嚴格執行節約能源和環境保護的法律法規，對違法企業要依法查處，實行停產整治，甚至限期關閉，對造成重大環境污染事故的企業和責任人要追究刑事責任。發展低碳經濟終究是以保護環境為目的的經濟發展，要把環境保護作為前提，加強黑龍江省環境執法，整合環境執法力量，提高環境執法效率。對有關人員應該進行專業培訓，進行專業化分工，提高執行能力。對環境評估和測算等專業性比較強的工作，建議交給專業的技術部門，這樣可以做到更專業更公正，也能提高行政效率。

要加強法規政策的實施效果還要有健全的監督機制。建議成立專門的監督小組，專門監督黑龍江省低碳經濟法律政策的實施。要加強節能減排、環境保護評估的審查、監管，嚴格控制高耗能、高排放項目上馬。要經常進行低碳經濟的專項檢查和監察行動，統籌規劃低碳經濟發展的戰略部署，通過充實力量，完善職能，健全監督體制，加強碳排放監測、統計和管理體系建設。

另外，政府還應拓寬公眾參與渠道，保障參與低碳經濟的決策過程，要做到環境信息公開，保障公民知情權和企業合法利益，還可通過社會公益團體或社區團體進行環境監控。

［1］陶海南.低碳經濟與科學發展［R］.南昌:江西省江湖工程學術委員會，2010:10.

［2］付林，李志寶.黑龍江省發展低碳經濟的公共政策設計［C］.哈爾濱:黑龍江第二屆社會科學學術年會優秀論文集，2010:163-169.

［3］馬輝.黑龍江省發展低碳經濟法律規制研究［D］.哈爾濱:哈爾濱工程大學，2010:54-55.

［4］聶志平，游娟麗.鄱陽湖生態經濟區低碳經濟立法的構想［J］.江西農業大學學報:社會科學版，2012，(6):106.