我國宅基地置換模式比較研究

杭丹維

（華中師范大學 法學院，湖北 武漢 430079）

隨著我國經濟的快速增長及工業化、城市化進程的不斷加快，許多地區的發展都遇到了土地資源瓶頸。而農村宅基地由于經濟、政治、制度等方面的原因，在整理和置換中有著很大的存量和潛力。各地政府的實踐探索也表明：宅基地置換在推進土地適度集中、緩解城鎮化建設資金壓力、改善農民生活水平、促進城鄉經濟相融等方面具有巨大的作用，是建設新型小城鎮、實現城鄉一體化、推進社會主義新農村建設的有效途徑。

宅基地置換是指在國家現行法律、政策框架內，農民按照規定的置換標準，以宅基地使用權及其上面附著的建筑物、構筑物換取政府統一規劃區內的住房、一定數額的貨幣、一定形式的社會保障的制度。政府根據“城市建設用地的增加與農村建設用地的減少相掛鉤”的原則，對騰換出的農民宅基地進行整理、復耕，對節約出的土地進行流轉，用以發展第二、三產業甚至直接國有化，由此產生的土地收益用以彌補小城鎮建設中的資金缺口。這種對農村土地制度進行的改革創新是解決城市化發展中土地資源緊張和小城鎮建設資金短缺兩大難題的有效途徑。各地政府在實踐中因地制宜，發展出各具特色的置換模式。比較各地的典型模式，并在此基礎上完善宅基地置換制度，有利于各地在實踐中吸取經驗教訓，借鑒合理之處，更好地貫徹落實宅基地置換制度。

一、各地宅基地置換典型模式

近年來，我國各地政府積極探索，開創出各具特色的宅基地置換模式，其中以天津華明鎮模式、成都“雙放棄”模式和嘉興“兩分兩換”模式為代表。

（一）天津華明鎮模式

2005年，天津市開始宅基地置換的實踐探索，創造出了以華明鎮為代表的“宅基地換房”模式。華明鎮地處天津濱海新區與市區之間，地理位置優越，是天津宅基地換房的首批試點鎮，并作為“新農村建設的先行者”入選2010年上海世博會城市最佳實踐區。所謂“宅基地換房”就是在國家現行政策框架內，堅持承包責任制不變、可耕種土地不減、尊重農民自愿的原則，高水平規劃、設計和建設有特色、適于產業聚集和生態宜居的新型小城鎮。[1]

天津華明鎮“宅基地換房”的基本做法如下：首先，區政府牽頭，由區建委設立一個建筑公司負責征地、融資和建設，根據政府的規劃建設一批現代化的新型住宅。其次，由政府做好華明鎮房屋測量及村民的普查工作，并做好“宅基地換房”工程的宣傳、講解工作，動員農民進行“宅基地換房”。最后，根據農民的自愿申請和政府政策內容實施“宅基地換房”。換房后，政府對原村莊范圍內的土地進行復耕，實現占補平衡。由此節約出的建設用地，一部分整理后通過“招”、“拍”、“掛”進入土地市場出讓，用土地收益彌補小城鎮建設的資金缺口，另一部分作為區內經濟社會建設的儲備用地。同時，政府還制定了一系列的配套措施，用以解決農民搬遷后土地復耕、工作就業、社會保險、社區管理等多方面的問題。

（二）成都“雙放棄”模式

2006年6月，成都市成為繼上海浦東和天津濱海之后的第三個“全國統籌城鄉綜合配套改革實驗區”。在此平臺上，成都市在溫江區開始了一項被稱為“土地換身份”的“雙放棄”試點工作，成為建設社會主義新農村、縮小城鄉區域差距的一種新探索。“雙放棄”是指農民在自愿放棄農村的土地承包經營權和宅基地使用權的前提下，由地方政府安排在城區集中居住，同時享有同城鎮職工同等的社會保障待遇。

“雙放棄”的實施過程主要是先由區財政投入啟動資金，進行前期規劃工作，投資并集中建設安置房，同時動員農民通過“雙放棄”來獲得城市身份，然后根據農民的意愿及政策安排，引導“雙放棄”的農民進入集中建設的現代化安置房居住，并辦理相應的社會保險，享受一定的社會保障。值得注意的是，溫江對“雙放棄”的農民主體進行了限制，要求人均年純收入必須超過5000元，且非農收入占純收入的80%以上，[2]以保證其在自愿“雙放棄”后，能夠承受城鎮居民社保的繳費水平。政府對“雙放棄”農戶置換出來的土地進行復墾、整理、開發后，按以下四類方式處置：其一，收歸國有，并直接投入建設用地一級市場；其二，收歸國有，并進入土地儲備中心待機入市；其三，收歸國有，并繼續保留農業用途；其四，劃歸集體所有，并繼續保留農業用途。[3]并且，溫江區還試點了“兩股一改”，即農村集體資產股份化和集體土地股份化，同時配套實施以轉變農民身份為目標的村改社區項目，對農村治理結構進行了調整。[4]

（三）嘉興“兩分兩換”模式

2008年，嘉興市被列為浙江省統籌城鄉綜合配套改革試點區，開始醞釀農村土地改革，探索出了“兩分兩換”模式。所謂“兩分”指的是“宅基地和承包地分開、征地和拆遷分開”，農民的宅基地和承包地可以分別處置，自主選擇保留或者置換。[5]所謂“兩換”指的是“以承包地換股、換租、換保障，推進集約經營，轉換生產方式；以宅基地換錢、換房、換地方，推進集中居住，轉換生活方式”。[6]可見，“兩分兩換”涉及“宅基地置換”與“土地換社保”兩個方面的核心問題，前者關乎農民的住房，后者關乎農民的生計。

嘉興的具體做法為：當地政府作為推動主體出資設立投資公司，向省政府申請建設用地指標用以在規劃區內集中建設安置房，并以未來新增建設用地指標為擔保向金融機構融資獲得首批搬遷資金。然后，農民在自愿的前提下搬進以自家宅基地置換的有產權證的公寓房，也可以選擇貨幣補償。投資公司對置換出的宅基地進行復耕，以節約的耕地換取等比例或者略有折扣的建設用地指標。由于宅基地和承包地分開，農民可選擇繼續耕種承包地。同時，政策鼓勵農民采取轉包、出租、入股等多種方式全部流轉土地承包經營權，并按照規定換取社會保障。

二、各地宅基地置換典型模式的比較分析

天津華明鎮模式、成都“雙放棄”模式和嘉興“兩分兩換”模式這三種典型模式是各地政府在改革農村土地制度，推進城鄉一體化這一大背景下創新發展出的一系列實踐探索。它們具有一定的相似性，如置換背景和置換目的是同一的。但更值得關注的是三者的不同之處。這是各地因地制宜的創造，也在一定程度上決定著置換工程的推進情況。因此，下文主要針對這三種典型模式的不同點進行比較分析。對這三種典型模式的分析對比，有利于為今后宅基地置換的理論研究與實踐探索提供參考。

（一）置換方式

天津華明鎮模式的核心可以概括為“建新”和“拆舊”兩個方面，重點在于“宅基地換房”，以宅基地換取城鎮住房，引導農民“上樓”，以推動小城鎮建設、促進城鄉統籌。換房后，對復耕的土地不改變原來的承包責任關系，農民仍可繼續從事農業生產活動，也擁有自主選擇權，可將土地承包經營權流轉出去。

成都“雙放棄”模式鼓勵農民在自愿放棄農村的土地承包經營權和宅基地使用權的前提下，搬入地方政府集中安排的現代化住宅，與此同時享有同城鎮職工同等的社會保障待遇，是一場“土地換身份”的土地改革制度。若農民自愿放棄土地承包經營權和宅基地使用權，就徹底割斷了自己與土地的聯系，城市化更為徹底。

嘉興“兩分兩換”模式則包含“宅基地換房”和“土地換社保”兩個方面的內容。一方面，置換方式上較為靈活，農民可以根據自己的生活狀況選取貨幣置換或房屋置換。另一方面，將宅基地與承包地分開，農民可以更自由地選擇在享有土地承包經營權的基礎上，通過入股、出租等流轉方式處置土地，并享有一定的社會保障。

可見，各地宅基地置換的核心略有差異。這種差異決定了宅基地置換制度所能發揮效用的大小。相比較而言，成都及嘉興的宅基地置換更加實現了農民向市民身份的轉變，促進了農業集約化、農村城市化和農民市民化的改革。[7]

（二）運行方式

從運行方式上看，這三種典型模式都是政府統籌規劃，在尊重農民意愿的基礎上進行的自上而下的實踐活動。在土地流轉的各個環節，從試點的選擇、規劃的制定、資金的籌措到最后置換工作的實施，政府都是起主導作用的。但經深入分析可知，三種典型模式仍有所不同。

華明鎮宅基地置換模式是政府與農民兩方的意愿疊加在一起的智慧成果。華明鎮已經有十年沒有分宅基地了，一些村民老少幾代擠在小院落里，自己又沒有經濟實力去翻蓋新房，村民從心底里盼望改善居住環境和生活環境。而政府也在為農村發展尋找出路，[8]希望通過小城鎮建設改善農民的生活狀況，實現農村的現代化發展。成都和嘉興作為統籌城鄉綜合配套改革試點區，政府通過宅基地置換政策推進城鄉一體化的意愿比較強烈。同時，在成都“雙放棄”模式中，政府發揮了重大的功能作用。農民通過放棄集體土地及相關的各種權利，從政府手中換取城市化的啟動資金，順利地實現了從農民到市民身份的轉換。政府是以準征收的方式運作的，從而獲得了對土地權屬更大的處置權力，既可以將其直接收歸國有，也可以劃歸集體。[9]而天津和嘉興模式采取的是更為市場化的方式，奉行的是一種市場交換原則，堅持集體土地權屬不變。

（三）資金平衡方式

天津華明鎮模式、成都“雙放棄”模式及嘉興“兩分兩換”模式在資金平衡方式上基本一致，都是通過對宅基地置換后騰換出的土地進行整理、復耕，將其出讓或出租，獲得土地收益以平衡置換前期建設投入以及后期土地復墾的資金，但在具體操作上有所不同。

在天津華明鎮模式中，由區政府建立建設投資機構，以土地出讓收益權作為抵押擔保，向國家開發銀行申請貸款融資，貸款的資金用于小城鎮農民住宅及相關配套設施的建設。[10]宅基地換房后，節約出的建設用地一部分整理后通過“招”、“拍”、“掛”進入土地市場出讓，用土地收益彌補小城鎮建設的資金缺口，另一部分作為區內經濟社會建設的儲備用地。

在成都“雙放棄”模式中，農戶置換出來的土地除一部分劃歸集體所有，并繼續保留農業用途外，其余收歸國有，部分直接投入建設用地一級市場，以土地收益補充前期投入的資金，其余進入土地儲備市場待機入市。

在嘉興“兩分兩換”模式中，由政府投入資本金成立投資發展公司，向金融機構融資獲得貸款，作為置換的前期資金投入。投資公司對置換出的宅基地進行復耕，以節約的耕地換取等比例或者略有折扣的建設用地指標，通過置換土地的出讓金及后續稅收等收入補充資金。

（四）社會保障

社會保障是宅基地置換制度最為關鍵的配套措施之一。三種典型模式都把社會保障涵蓋到置換政策之中，但在戶籍制度的改革、社會保障的力度上有所區別。

天津華明鎮“宅基地換房”后，農民“上樓”了，由“農民”變為“居民”，但他們的農民身份并未改變，依舊保留著農業戶籍，是集體經濟組織的成員。社會保障實行“四金”制度，即薪金、股金、租金和保險金；此外，按照鎮的規定，農民達到規定年齡（男60周歲、女55周歲），可以享受平均每月470元的社會保障金，80歲以上的可享受平均每月570元的社會保障金。[8]

在成都溫江區，“雙放棄”的農民擁有城鎮居民戶口，成為完全意義上的城鎮居民，在子女入學、就業、最低生活保障等方面與城鎮居民享有同等的待遇，同時可參加社會保險，享受區財政的社保補貼。

在嘉興“兩分兩換”模式中，依據對承包經營權的不同流轉方式來劃分社會保障的標準。土地流轉年限在10年以上的農民可參加城鎮養老保險，按照城鎮居民的繳費標準和待遇置換養老保障。對于土地全部流轉的農民，每人每月可以享受生活補助并有遞增機制。土地流轉后，農民凡是非農就業的，3年內實現養老保險全覆蓋；對現在已經進入老齡階段的農民，逐步提高其養老保險待遇。[11]

三、總結與思考

（一）宅基地置換模式的選擇需因地制宜，與當地發展水平相適應

“積極穩妥推進城鎮化，著力提高城鎮化質量”，是中央經濟工作會議確立的經濟工作的主要任務之一。根據最新的統計數據，我國城鎮化率為51.3%。但是，如果把在城市常住的1.8億農民工去掉，真實的城市化率只有35%左右，而發達國家城市化率一般在70%以上。[12]各地的實踐，特別是上述典型模式證明了宅基地置換可以有效破解城市化進程中土地資源緊張與資金短缺兩個難題，對于推進城市化進程有著重大的促進作用。但應當注意的是，宅基地置換的政策不可任意推行，典型模式也不可照搬照抄。各地方政府需要因地制宜，根據本地區經濟發展水平、農民生活狀況等多方面因素，合理參考適用，推出具有當地特色的宅基地置換政策。

例如，成都“雙放棄”模式對置換的主體作出了規定，要求人均年純收入必須超過5000元，且非農收入占純收入的80%以上，以保證其在自愿“雙放棄”后，能夠承受城鎮居民社保的繳費水平。而嘉興能夠順利推行“兩分兩換”模式，也是具有深厚的社會經濟背景的。其基本條件之一就是當地具有較為雄厚的財力，首批參與試點的鄉鎮（街道）大多經濟發達，城鄉發展差距明顯低于全國平均水平，80%以上的農民不再主要從事農業生產，農民80%以上的收入不再直接來自農業。可見，這幾個典型模式的非農就業率較高，同時政府也擁有較強的財政能力為進城“上樓”的農民提供較高水平的社會保障。

（二）宅基地置換實施過程中應注意資金平衡問題

資金平衡問題在宅基地置換實施過程中至關重要，關系到整個工程的運行情況。從資金的投入來看，在前期需要大量的資金用于安置房建設及配套設施建設，在置換后主要用于農民社會保障費用的支出。上述三種典型模式基本上都是通過政府出資設立投資開發公司，向銀行等金融機構貸款取得前期所需的啟動資金。而置換后，收益主要來源于節余土地的出讓收益。這有賴于經濟發展形勢及房地產市場的狀況，因而這一資金來源存在著極大的不確定性，很有可能會出現收益難以彌補前期投入的情形。以上海為例，2004年上海15個鄉鎮劃為宅基地置換的試點，資金投入缺口最大的為2.8億元，最小為3000萬元，主要原因就是土地閘門緊縮，置換后土地難以出讓獲取收益。[13]

各地政府在實施宅基地置換過程中需要拓寬融資渠道，防止資金鏈斷裂，滿足宅基地置換的巨額資金需求。現行宅基地置換模式以政府主導為主，以財政資金作為后盾，以政府資源進行擔保，有利于效率的提高，但也應注意發揮市場在資源配置中的基礎作用，大力引進戰略投資者，積極引導社會資本參與宅基地建設活動。同時也應注意，宅基地置換工程本質上是一項公共服務，市場主體的加入不能使其成為逐利的工具。

（三）宅基地置換應以農民為本，切實維護農民利益

在現行宅基地置換模式中，農民處于劣勢地位，缺少話語權，難以維護自身利益。由于實踐過程中制度的不成熟和相關法律法規的不完善，宅基地置換在政府自上而下的推行下，過于注重土地的集約利用與城鎮化的推行，忽視了農民的切身利益，損害了農村集體經濟組織的利益。宅基地使用權是用益物權，置換后農民失去了房屋及宅基地的使用權，也就意味著放棄了未來宅基地的財產性收入，對于農民來說至關重要。現行宅基地置換實踐中損害農民利益的情形主要有以下幾種：（1）缺乏對宅基地和房屋進行合理的評價。我國土地缺少市場定價要素，對于宅基地及房屋的評估工作主要由政府決定，實踐中往往估價過低或補償過低，嚴重損害了農民利益。（2）宅基地置換后，農民所得的住房用地可能由原來的無期限變為有期限。我國現行法律沒有關于農村宅基地使用權期限的規定，但置換后的新型住宅卻被規定了70年的使用權限，因而“置換”的對象是不對等的。[14]（3）節余土地的收益分配沒有考慮到農民的利益。對于節余后土地的所有權屬性，農民沒有話語權，只能由政府決定是收歸國家還是繼續為集體所有，且對于收歸國家的土地的出讓金，農民也沒有絲毫的收益。，宅基地置換要避免征地過程中農民利益受損的情形，從制度上保證農民的收益。例如，節余后土地的出售要具有合法性，就必須經過合法的征用，使其變為國有土地，并根據相關規定給予農民適當的補償；若規定節余的土地繼續為集體所有，所得的收益就應由集體內部成員共享。（4）置換后農民的生活成本提高，部分農民的農業生產受到影響。例如在天津華明鎮模式中，由于居住地遠離耕地，有的農民換房后需要每天花費5元坐公交車去20里之外的地方種葡萄。[15]同時，部分農民在置換后生產方式發生了重大改變，工資收入不穩定，而其社會保障水平與城鎮居民還存在一定程度的差距，有待進一步的提高。

宅基地置換制度是我國在積極穩妥推進城鎮化進程的背景下，實現農村土地資源整合、切實維護農民權益的一項社會實踐。上述三種典型模式是一種積極的探索，對它們的比較分析有利于為各地提供借鑒參考。總之，宅基地置換制度還需在理論與實踐探索中不斷完善，以實現更大的價值。

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