鄉村社會管理體制創新的路徑選擇
——基于對黨的十八大報告的解讀

朱余斌

（1.南通大學 管理學院，江蘇 南通 226019；2.上海社會科學院，上海 200235）

▲社會建設研究

鄉村社會管理體制創新的路徑選擇
——基于對黨的十八大報告的解讀

朱余斌1，2

（1.南通大學 管理學院，江蘇 南通 226019；2.上海社會科學院，上海 200235）

“三農”問題是全面建成小康社會進程中的重大問題，其中的一個重要方面就是鄉村社會管理問題，創新鄉村社會管理是構建和諧鄉村的要徑。走出鄉村社會管理困境，需著力推進城鄉發展一體化；建立立體化社會治安防控體系；加強基層黨組織建設和基層政府改革；進一步完善村民自治組織建設。

鄉村社會；管理體制；現實困境；創新路徑

“農業豐則基礎強，農民富則國家盛，農村穩則社會安。”“三農”問題是全面建成小康社會進程中的重大問題，其中的一個重要方面就是鄉村社會管理問題，創新鄉村社會管理是構建和諧鄉村的要徑。鄉村社會管理是指各級政府、鄉村社會自治組織以及其他社會組織為了實現鄉村的可持續發展和維護鄉村的社會穩定、社會公正，依法管理鄉村社會公共事務，高效提供公共產品和公共服務，保障農民合法權益，調整鄉村社會利益關系，化解鄉村社會矛盾，保護鄉村生態環境，開展鄉村文化、教育、公共衛生等方面建設的綜合性管理活動。鄉村社會管理體制的創新是建設社會主義新農村的重要內容。

一、鄉村社會管理體制創新面臨的現實困境

經過多年的改革與實踐，我國鄉村社會管理體制創新取得了一定的成績，為進一步深化鄉村社會管理體制改革奠定了牢實的基礎。但是，由于城鄉、地區發展的不均衡，社會建設相對滯后于經濟建設等因素的綜合作用，鄉村社會管理體制創新面臨一些焦點性難題。這主要表現在以下幾個方面：

（一）“三農”問題突出，城鄉差距巨大的狀況沒有實質性的改觀。

改革開放以來，我國鄉村經濟社會發展取得了巨大的成績。特別是近年來，國家加大了對農業的反哺力度，支農惠農政策得到全面貫徹實施，涉農補貼力度加大，糧食產量連續增收，農民人均收入有了大幅增加。但相比城市而言，農業基礎薄弱，農村基礎設施落后，公共產品短缺，公共服務水平不高，農民人均收入低下，這些因素使得鄉村社會管理體制創新的物質基礎不夠牢固。特別是進入新世紀以來，隨著經濟的快速發展，社會利益關系深刻變動，社會結構加速變動，價值觀念日趨多元化，鄉村社會呈現出一些新的社會問題和矛盾。由于長期以來實行的城鄉二元社會結構的實際作用與影響，相對于城市居民，農民沒有均等地享受到經濟社會發展的成果，相當一部分農民甚至處于貧困或貧困的邊緣；鄉村的教育、醫療、衛生、社會保障等社會事業的發展遠遠落后于城市，鄉村社會救助、社會優撫、社會保障體系尚未建立健全，相當一部分鄉村沒有構建起有效的社會安全網；農民抵御市場風險、應對公共突發性事件的能力不足；農民特別是青年農民大量進城務工，使得鄉村的邊緣化和空殼化趨勢明顯，鄉村不僅缺乏經濟建設者，也缺乏社會管理者，各種社會矛盾突出，鄉村社會治安形勢日益嚴峻與復雜。

（二）農民自我合作能力下降，鄉村群體性事件增多；農民對公力救助存疑，信從體制外抗爭。

近些年，雖然黨和政府一直在加強鄉村基層組織建設，推進以村民自治為核心的基層民主政治建設。但總體而言，鄉村基層組織建設仍然薄弱，鄉村基層組織的社會控制力呈明顯弱化趨勢。鄉村管理中存在的諸多問題和矛盾導致鄉村群體性事件的增多，而且農民普遍對公力救助存疑，信從體制外抗爭。究其原因主要在于：一方面，鄉村社會管理隊伍建設滯后。一些鄉村基層黨政組織和基層干部不能代表農民的根本利益，背離了黨的全心全意為人民服務的宗旨，因此失去了農民的信任；一些鄉村基層組織和干部的能力與威信減弱，特別是村級干部隊伍越來越呈現出老年化、女性化傾向，對農民的行政管理和控制力嚴重弱化，對群眾的號召力、凝聚力和說服教育作用大大減弱；一些鄉村基層黨政組織領導班子成員復雜，村霸或金錢勢力等進了村委會，他們只會損害、侵占農民的利益，而鄉鎮政權活動的開展又主要依托這些所謂的“能人”。一旦發生利益矛盾糾紛，如果鄉村基層組織不能依法公平公正調處村民事務，保護農民切身利益，自然就會疏遠民心、威信下降。長此以往，倘若嚴重到了公信力喪失的程度，基層政權也就基本上喪失了化解矛盾糾紛和駕馭復雜局面的能力。另一方面，由于基層政權組織權威與治理能力的下降，“農民民間社會組織發育不足，農民越來越原子化且合作能力下降，原來的民間自我合作機制喪失，造成公共物品供給缺少、社會糾紛調解難以在民間社會中自我解決”[1]。當農民群眾的利益受到損害后向基層政權反映也解決不了，他們為了維護自身的權益，必然信從體制外抗爭，往往會采取集體上訪、靜坐請愿、阻塞交通、圍堵黨政機關等激化矛盾的群體性事件的方式，以期得到上層的關注和問題的解決。

（三）村民自治得到全面實施，但自治組織行政化傾向明顯，其職能和作用還沒有充分發揮出來。

自1998年11月正式頒布實施《中華人民共和國村民委員會組織法》以來，村民自治制度不斷完善并已經發展成為中國特色社會主義民主政治的重要組成部分。據民政部門統計，截至2009年底，全國共有村委會59.9萬個，自然村200.9萬個，村民小組480萬個。全國絕大多數村委會設立了人民調解、治安保衛、公共衛生與計劃生育等下屬委員會，而且85%以上的村建立了村民會議或者村民代表會議制度，92%以上的村建立了村民理財小組、村務公開監督小組等自治組織[2]。農民自我管理、自我教育、自我服務意識增強，農民參政議政能力得到提高，村民自治組織成為農民實現利益訴求、化解鄉村社會矛盾的組織保障，并成為政府和農民之間有效的溝通渠道。但在“鄉政村治”模式下，由于鄉鎮合并、合村并組的改革，鄉村基層組織的設置在近20年間經歷了逐漸減少的趨勢。合村并組改變了村民原有的日常社會交往半徑以及“熟人社會”格局下的“自治”傳統，而對應的村委會選舉制度并沒有相應改變，從而對村級選舉與治理帶來極大影響[1]。很多地方，特別是中西部地區，大量農民外出打工，“村民會議”或“村民代表會議”往往難以召開，村級治理更加依賴于幾個村委成員，村民自治更加虛化，村級治理逐漸顯現出集權化、行政化傾向，阻礙了村民自治的發展并弱化了村級自治組織的權威。另外，從鄉鎮政府與村民自治組織的關系來看，盡管《村民委員會組織法》明確規定鄉鎮政府與村民自治組織之間是指導與被指導的關系，但實際上兩者之間領導與被領導、干預與被干預的實質關系仍未根本改變，直接導致了村民自治組織行政化傾向明顯以及權威的嚴重弱化。

二、推進鄉村社會管理體制創新的路徑選擇

（一）推進城鄉發展一體化，建立健全新型鄉村社區管理與服務體制，逐步消除城鄉發展差距。

城鄉二元體制是城鄉協調發展、和諧發展的最大障礙。黨的十八大報告明確提出：解決好農業農村農民問題是全黨工作重中之重，城鄉發展一體化是解決“三農”問題的根本途徑。[3](p23)

據國家統計局數據顯示：2012年全國國民生產總值達到519322億元[4]，財政總收入超過117210億元[5]。國家經濟實力的增強和財政收入的增加，為解決城鄉二元結構帶來的城鄉差別、工農差別、收入差別等問題提供了強大的物質基礎。要加大統籌城鄉發展力度，增強農村發展活力，逐步縮小城鄉差距，促進城鄉共同繁榮。推進鄉村城鎮化、社區化是一項利民、富民的開創性工作，是建立和創新鄉村社會管理體制的根本途徑。中國幅員遼闊，區域發展差距大，各地要在借鑒城市社區建設成功經驗的基礎上，堅持從本地鄉村實際出發，逐步推進鄉村城鎮化、社區化。推進鄉村社區建設的重點，是要建立健全鄉村社區服務中心，為鄉村社區提供基本而又有保障的公共產品和服務，并逐步整合老年之家、村民學校、合作醫療站等服務項目，從而不斷完善鄉村新型的社區管理與服務體制。

（二）完善立體化社會治安防控體系，強化鄉村社會管理。

黨的十八大報告明確指出：深化平安建設，完善立體化社會治安防控體系，強化司法基本保障，依法防范和懲治違法犯罪活動，保障人民生命財產安全[3](p38)。作為一個農村人口占大多數的國家，農村的穩定關系著全國發展穩定的全局。隨著改革的深化、社會利益格局的調整，鄉村社會出現了一些新的問題和矛盾，社會治安形勢日益嚴峻與復雜，社會管理的難度大大提高。因此，完善立體化社會治安防控體系也是構建我國新型鄉村社會管理體制的重要內容。南通市作為被中央確定的江蘇省唯一的全國社會管理創新綜合試點市，在構建鄉村社會治安防控體系的實踐中進行了有益的探索，積累的經驗值得借鑒和推廣。南通市在社會管理方面牢固樹立強基固本思想，將更多的人力、物力、財力投到基層。鄉鎮層面，大力構建集綜治辦、派出所、司法所、610辦、維穩信訪辦等部門于一身的政法綜治中心，實施問題聯處、社會聯管、工作聯動、矛盾聯調、治安聯防、平安聯創，成為新形勢下鄉鎮社會管理的新聯合體；村層面，下大力氣推進以“一項保障、三小建設、一套機制”為主要內容的“131”管理體制，每個村配備1名綜治專干、1名社區民警、2名專職調解員、2名專職保安、1名大學生綜治社工、1名政法綜治特派員，深入推進小技防、小群防、小檔案“三小”建設。深入推進技防、人防、自防、心防“四位一體”的現代立體化社會治安防控體系建設[6]。

（三）加強基層黨組織建設和基層政府改革，提升鄉鎮基層組織的公信力和執政能力。

黨的十八大報告為鄉村社會管理主體創新提供了清晰的路徑，報告指出：“加強社會建設，必須加快推進社會體制改革。要圍繞構建中國特色社會主義社會管理體系，加快形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會管理體制。”[3](p34)多元化融合推進鄉村社會管理主體創新是一種必然的選擇。為此，要積極處理好基層黨組織、政府、農民合作組織以及其他非正式組織以及農民等不同主體在鄉村社會管理中的關系，促進鄉村社會管理的多元化。現階段，盡管鄉村社會管理主體眾多，但基層黨組織和基層政府是鄉村治理中的主導力量和關鍵因素，直接影響鄉村治理的效果。

鄉村群體性事件頻發和處置不當的核心問題是基層黨組織建設的薄弱以及地方政府角色定位偏差與執政能力的缺失。社會管理創新不能脫離我國實際，必須堅持“黨委領導”的政治方向。加強鄉村黨組織建設，旨在通過鄉村基層黨組織發展達到在社會民間組織的全覆蓋，提升黨員的素質，強化黨員帶頭追求社會公平、正義、公正的責任和無私奉獻的精神，積極有效地傳播社會主義核心價值理念，從而鞏固鄉村基層黨組織在社會建設中的戰斗堡壘作用。當前眾多鄉村群體性事件的矛頭最終都指向了事發地的基層政府，基層政府往往成了社會矛盾和沖突的關鍵當事方，成為事件的最大風險所在。這在某種程度上說明了鄉村基層政府在執政理念、制度建設、職能定位、管理方式以及治理能力上存在問題。中國社會科學院2009年在北京發布了《法治藍皮書》，該書稱，2008年發生的群體性事件，“地方政府與民奪利被認為是罪魁禍首”。對此，鄉村基層政府應認真審視自己的角色定位和職責履行方式，把鄉村群體性事件作為自身治理變革的一個契機和轉機，實現從管制型基層政府向服務型基層政府的轉變，保證鄉村基層政府能以公共事務的管理者和公平正義仲裁者的角色出現。著力打造誠信政府，提升政府的公信力。與此同時，教育引導廣大農村基層干部認真踐行科學發展觀，牢固樹立“立黨為公、執政為民”意識，不斷轉變工作作風，改進工作方法，著力提高執政能力和執政水平。另外，要積極培育鄉村民間組織，注重發揮它們的積極作用。在鄉村民間社會組織的啟動初期，以政府為主導的積極的社會動員，是其成長必不可少的推動力。如果完全放任鄉村民間社會組織力量的自然生長，則會延長其發育期，渙散其作用。對于鄉村民間組織的發展而言，政府的主導力量不是拔苗助長，而是順應鄉村社會發展要求的理性選擇，當鄉村民間社會組織運行走上正軌后，政府的適度放權、鼓勵民間組織的自主發展也是順理成章的事情。通過培育鄉村民間社會組織的發展，創建民間自我合作機制，增加公共物品供給，提升社會糾紛調解在民間社會中自我解決的能力。

（四）理順鄉鎮政府與村民自治組織之間的關系，不斷提升基層干部和村民素質，加強和完善村民自治組織建設。

黨的十八大報告明確指出：在城鄉社區治理、基層公共事務和公益事業中實行群眾自我管理、自我服務、自我教育、自我監督，是人民依法直接行使民主權利的重要方式。要健全基層黨組織領導的充滿活力的基層群眾自治機制，以擴大有序參與、推進信息公開、加強議事協商、強化權力監督為重點，拓寬范圍和途徑，豐富內容和形式，保障人民享有更多更切實的民主權利。[3](p27)

充分發揮村民自治組織的職能和作用，首先必須理順鄉鎮政府與村民自治組織之間的關系，《村民委員會組織法》是處理鄉鎮政府與村民委員會關系的法律依據。基于該法對這兩者之間的關系規定過于簡略、抽象，處理鄉村關系時隨意性較大，有必要在實踐中根據現有法律制度，健全相關實施細則，進一步規范鄉鎮政府與村民委員會的關系。

充分發揮村民自治組織的職能和作用，必須不斷提升基層干部和村民素質。政策制定以后，干部是決定性因素。鄉村兩級干部是村民自治運動非常關鍵的實踐主體，從某種意義上說，他們的行為決定著村民自治的走向和成敗。而就處理鄉村兩級間的關系而言，鄉鎮干部處于更主動的地位[7](p337)。因此，需要進一步加強對鄉村干部的培養和選拔，引入競爭機制，建立培訓和淘汰制度，保證現有鄉村干部素質的不斷提高；同時，要不斷改善和提高鄉村干部的工作、生活條件，使他們能夠安心工作并保證這些崗位對社會上高素質人才有適度的吸引力，不斷吸納優秀人才充實進來。在村民自治方面，村民應通過教育和學習，不斷提升自身素質，增強在村民自治、基層公共事務和公益事業中實行自我管理、自我服務、自我教育、自我監督的能力。首先，通過教育和學習，樹立權利平等、積極參與的現代公民政治心理。不斷擯棄在長期封建社會形成的，至今仍有一定影響的諸如臣民心理、畏官畏權心理、政治冷漠心理等封建殘余思想。其次，通過教育和學習，村民要樹立現代民主政治思想。學習并掌握現代民主政治思想是村民有效參與鄉村政治生活、進行政治利益表達的前提。“政治思想必須植根于個人的生活理想”[8](p38)，只有與實際生活相結合的政治思想的教育學習，才能正確、有效地指導村民的民主選舉、民主管理、民主決策、民主監督等自治行為。再次，村民要積極參與村民自治等民主政治的實踐，在實踐中接受教育、加強學習，這是因為，群眾的議政能力，“也要通過實踐來鍛煉、提高。”[9](p608)

[1]夏國峰.湖北省農村社會管理體制的現狀、問題與創新對策[J].黨政干部論壇，2011，（11）.

[2]鄭夢熊.村民自治實踐與《村組法》的修訂：問題與建議[J].經濟社會體制比較，2011，（5）.

[3]胡錦濤.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產黨第十八次全國代表大會上的報告[M].北京：人民出版社，2012.

[4]中國GDP突破50萬億2012年同比增7.8%[EB/OL]. http://finance.chinanews.com/cj/2013/01-18/4500471.shtml，2013-01-18.

[5]2012年全國財政收入117210億增幅達12.8%[EB/ OL].http://finance.chinanews.com/cj/2013/01-23/4513829. shtml，2013-01-23

[6]葛水林.治理視域下鄉村社會管理創新路徑的探討——以江蘇省南通市為例[J].甘肅農業，2012，（15）.

[7]陳浙閩.村民自治的理論與實踐[M].天津：天津人民出版社，2000.

[8]羅素.自由之路[M].北京：文化藝術出版社，1998.

[9]彭真.彭真文選[M].北京：人民出版社，1991.

責任編輯 張曉予

C916

：A

：1003-8477（2013）06-0050-03

朱余斌（1971—），男，南通大學管理學院公共政策研究所講師，上海社會科學院博士研究生。

江蘇省教育廳高校哲學社會科學基金項目“善治視域下江蘇鄉村社會管理體制創新的困境及其對策研究”（項目號：2012SJB810006）階段性研究成果。