鄉村二維關系的歷時嬗變及發展進路摭談

陳祥英

（華中師范大學政治學研究院，湖北 武漢 430079）

【經濟與管理】

鄉村二維關系的歷時嬗變及發展進路摭談

陳祥英

（華中師范大學政治學研究院，湖北 武漢 430079）

黨的十八大確立了全面建成小康社會的奮斗目標，并把建設社會主義民主政治、社會主義和諧社會作為建設中國特色社會主義的重要內容。新中國成立后，我國的農村治理體制經歷了幾次變遷，主要是改革開放前的人民公社制度和改革開放后尤其是村民自治實施以后形成的“鄉政村治”體制。隨著農村經濟、社會的發展，要在鄉村推動社會主義民主政治和社會主義和諧社會建設，全面建成小康社會，需要推動城鄉發展一體化、完善基層民主制度，實現政府管理和基層民主的有機結合。

鄉村關系；農村治理體制；基層民主

“鄉村關系”主要是指鄉鎮政府和村民委員會(以下稱村委會)之間的關系，還包括鄉鎮黨委和村委會之間的關系。[1]從更廣的范圍來考察，鄉村關系也指鄉鎮一級的政權與村級組織之間的關系。了解鄉村關系的歷史沿革，要通過對農村基層治理體制的變遷來考察。不同時期、不同體制的農村基層治理體制所形成的鄉村關系具有不同的特征；同一體制、不同時期、不同任務的農村基層治理體制形成的鄉村關系也具有不同的特征。新中國成立后，我國的農村治理體制經歷了幾次變遷，主要是改革開放前的人民公社制度和改革開放后尤其是村民自治實施以后形成的“鄉政村治”體制。

一、人民公社時期：以黨組織為核心的行政權力支配型體制

建國后相當長的時期我國農村實行人民公社體制，在村小組的基礎上建立生產小隊，在行政村的基礎上建立生產隊，在鄉的基礎上建立人民公社。人民公社是“政社合一”的組織，既是農村基層政權機關，行使政治統治職能，同時又是農村的經濟單位，組織經濟生產。人民公社內部實行三級所有、隊為基礎的管理模式，即土地及其他生產資料歸公社、大隊、小隊三級集體所有。但對生產管理的責任，以及對收入進行的核算都下放到各個生產小隊。公社一級的干部都是由縣里任命；生產大隊一級干部名義上是由社員選舉產生，實際上是由公社任命的，生產小隊長則是由大隊長任命的。因此人民公社事實上成為國家對農村從政治、經濟到文化等各方面進行控制的強有力的工具。

新中國建立后，隨著土地改革、農村集體化的進行，中國共產黨逐步在農村建立并完善黨的組織體系，以保證黨對農村的絕對領導。人民公社體制建立后，根據人民公社的組織結構和分級設置，實行公社黨委與公社管理委員會合署辦公，相應地，生產隊和生產小組也設立相應的黨支部和黨小組。尤其是在“文化大革命”時期實行一元化領導，公社黨委書記和大隊支書權力增大，成為鄉村的權力核心。公社黨委書記和大隊書記權力過于集中，且缺乏有效的監督，因此經常瞎指揮、強迫命令、搞官僚主義。“政社合一”的人民公社體制又實行“黨政不分”、“黨政合一”的管理體制，使農村基層事務的決定權高度集中在黨組織之中，黨組織實際上是管理農村基層事務的主要機構。[2]因此人民公社時期的鄉村關系是一種典型的“以黨為核心的行政權力支配型”的鄉村關系。這種體制既禁錮了農民的生產積極性，妨礙了農村生產的發展，也為現在的農村“兩委矛盾”埋下隱患。

二、“鄉政村治”格局下的鄉村關系

（一）“鄉政村治”體制初步形成

1980年代，我國農村普遍實行了家庭聯產承包責任制，“政社合一”的人民公社體制已經不適應農村的發展，國家迫切需要在農村實行一種新型的管理體制。此時廣西宜山、羅城兩縣的部分農村基于社會管理的實際需要，自發組建村委會，協助鄉鎮政府維護社會治安，后來職能逐漸擴展，成為農民對基層政治、經濟、文化等諸方面進行自我管理的自治性組織。1982年12月通過新修訂的《中華人民共和國憲法》，確定了人民公社廢除后的鄉村組織形式，規定“鄉、民族鄉、鎮是我國農村最基層的行政區域，鄉鎮行政區域內的工作由鄉鎮人民政府負責，鄉鎮人民政府實行鄉長、鎮長負責制。”同時在鄉鎮設置黨委，原來的生產大隊改為行政村，在行政村設立黨委和村委會。行政村實行村民自治，村委會是村民自治組織。1983年10月《中共中央、國務院關于實行政社分開建立鄉政府的通知》，強調在建鄉的過程中，設立村民委員會。當時國家是以村民委員會這種自治形式，把人民公社解體后一盤散沙的農民再度組織到國家政權體系中來，用這種民主機制整合分散化的農民。[3]當時為了村民自治的推廣，主要是確立了鄉鎮政府和村民委員會的性質，并沒有確定鄉鎮政府和村民委員會之間的相互關系。此時成立的村委會是主要目的是協助鄉鎮政府開展工作，維護社會治安，因此在工作中村委會自覺接受鄉鎮黨委、政府的領導，發揮一些鄉鎮政府不能在農村實施的職能。這個時期的鄉村關系還是以鄉政權力為核心。

（二）《村組法（試行）》頒布到稅費改革前：壓力型體制下的控制與掙脫

1987年《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》（以下簡稱《村委會組織法》）頒布，我國的村民自治進入了一個新的階段，各地相繼建立了村委會。包括憲法和《村委會組織法》在內的一系列法律條文確認了村民委員會的自治性質，并規定了鄉鎮政權與村民委員會之間是“指導與被指導”、“協助與被協助”的關系。1987年的《村委會組織法》（試行）第三條規定：“鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助。村民委員會協助鄉、民族鄉、鎮的人民政府開展工作。”1998年修訂后的《村委會組織法》第四條規定：“鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村委會的工作給予指導、支持和幫助。但不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項。村民委員會協助鄉、民族鄉、鎮的人民政府開展工作。”從這些法律來看，鄉鎮政府和村委會之間的關系主要是“指導與被指導”、“協助與被協助”，而不是“領導與被領導”、“命令與服從的”關系。村民委員會屬于自治組織，并不隸屬于鄉鎮政府，對鄉鎮政府只有協助的義務。由此在國家農村基層行政管理中，形成了鄉政管理與村民自治的二元格局。鄉鎮政府主要是行使行政管理職能，完成國家的行政任務。鄉鎮政府在國家政權體系中屬于基礎和末梢地位，決定了國家在農村的各項發展目標、計劃和任務都要其貫徹和落實。鄉鎮政府要加強對村委會的控制，而村委會要依法行使自治權，力求擺脫鄉鎮政府對村委會的控制，就形成了壓力型體制下鄉鎮政府對村委會的控制與村委會掙脫鄉鎮政府的控制兩種矛盾狀態下的鄉村關系。

（三）稅費改革后：行政主控、多方位的鄉村關系

稅費改革后，村民與鄉鎮政府的直接聯系減弱，村委會不再過多承擔鄉鎮政府安排的行政任務。由此形成了村對鄉鎮政府的依附性增強與鄉鎮政府對村委會的控制越來越弱之間的悖論。[4]稅費改革后，村干部的補助、村委會的辦公費和村莊公共事業開支基本上都來自于上級的財政支出，村對鄉鎮的依賴和服從也就成為邏輯上的必然。但是與此相反，在村對鄉鎮政府依性越來越強的同時，鄉鎮政府對村委會的控制能力卻越來越弱。同時，隨著我國基層民主政治建設步伐的加快，廣大農村村民的民主意識日益增強，要求村委會依法自治的呼聲日漸增強。很多村干部的工資不能及時發放、辦公經費的短缺、以及村莊自身的利益等多種原因，鄉鎮政府的很多政令很難在村莊執行。鄉鎮政府就采取用黨的領導和個人情感的方式來加強對村干部的控制，從而達到對村委會的控制。“一肩挑”為鄉鎮政府支配村委會創造了更加有利的條件，鄉鎮政府可以利用村委會主任的“雙重身份”對其發號施令，以符合法律和組織程序的方式直接干預村莊事務。稅費改革后，鄉鎮政府對村委會的控制有可利用的體制性權力，但是沒有掌握能行使體制性權力的資源。黨的領導和鄉鎮政府與村干部的個人情感的成為加強對村莊控制，完成鄉鎮政府的行政任務的重要方式。

（四）新農村建設時期：服務型政府與“管治型”政府

黨的十六屆五中全會作出了加快社會主義新農村建設的重大決定，提出實施以“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”為內容的新農村建設戰略。建設社會主義新農村，對鄉鎮政府是一個嚴峻的考驗。鄉鎮工作是黨和政府在農村工作的基石，鄉鎮政府職能作用發揮得好壞，直接關系到農村社會的穩定與發展。鄉鎮政府作為國家設在農村最基層的一級政府機構，除了進行必要的社會管理以外，更主要的是履行公共服務的職能，為農民提供基本的、均等化的公共產品，保障農民的合法權益。在農村稅費改革之前，鄉鎮政府更主要的是一種“管治型”政府，表現在對社會、經濟和文化的全面管理上，沒有從根本上擺脫計劃經濟時期建立起來的無所不管、無所不包、無所不能的權力運行模式。[5]而在進入統籌城鄉發展的社會主義新農村建設時期，鄉鎮政府更重要的是要發揮服務功能，為農村發展提供所需的公共服務。

三、鄉村關系的發展趨向：政府管理與基層民主的有機結合

隨著農村經濟、社會的發展，要在鄉村社會全面建成小康社會，建設中國特色社會主義，應該形成政府管理與基層民主有結結合的鄉村關系。在具體內容上首先充分劃分政府管理與基層群眾自治的職能。鄉鎮政府主要是貫徹落實國家的方針、政策，促進經濟建設。其次是健全基層黨組織領導的充滿活力的基層群眾自治機制，充分發揚群眾自治，保障和落實群眾的民主權利，建設中國特色的民主政治。再次鄉鎮政府要力爭公共服務均等化，通過轉移支付等方式，用“財政兜底”的方式提供鄉村基本的公共服務，滿足群眾的基本需求。最后要充分培育社會組織，積極發揮基層社會組織在促進經濟發展、繁榮鄉村文化、化解鄉村之間的矛盾，充分調動和利用社會力量來建設和諧社會。村莊是新農村建設的主體，鄉鎮政府也起著重要的作用。

鄉鎮政府要在新農村建設中提供單個村莊無法提供的公共服務功能，如果鄉鎮政府的職能搖擺不定，鄉鎮與村莊之間不能形成良性的合作共贏的關系，村莊也就不能保證有持續的熱情和動力參與新農村建設，新農村建設的長效目標和已經取得的成績就會受到影響。要持續推進新農村建設，就必須重新理順鄉鎮和村莊之間的關系，要切實實現鄉鎮政府行政職能的轉變。對于村莊而言，要正確認識和處理村黨支部與村民委員會的關系，構建民主合作的村莊治理結構，發揮村黨支部應的領導核心作用,領導和支持村民委員會行使職權。同時，村民委員會應當宣傳國家憲法的政策，引導我國基層民主建設的健康合理發展。從具體理論運用來看，新公共管理理論是比較有效的理論，其理論原則主要來源于西方的公共管理理論與實踐，其存在的社會基礎與我國的國情也有著根本差別，這就要求我國的鄉村民主建設必須在堅持中國特色社會主義理論的指導下進行。因此,需要對其進行本土化改造，“取其精華,去其糟粕”，使之適應當前我國的國情與鄉村的實際。

[1]金太軍，施從美.鄉村關系與村民自治[M].廣州：廣東人民出版社，2002.197.

[2]張樂天.告別理想：人民公社制度研究[M].上海：上海人民出版社，2005.185.

[3]徐勇.“政黨下鄉”：現代國家對鄉土社會的整合[J].學術月刊,2007,(8).

[4]趙樹凱.鄉村關系：在控制中脫節——10省（區）20鄉鎮調查[J].華中師范大學學報（人文社會科學版）,2005, (5).

[5]吳理財.從“管治”到“服務”：鄉鎮政府職能轉變研究[M].北京：中國社會科學出版社，2009.33.

(責任編輯：王友才)

The Historical Evolution and Development Process of the Rural Two-dimensional Relationship

Chen Xiangying

The 18th CPC National Congress established the goal of building a moderately prosperous society,and makes the construction of socialist democratic politics,a socialist harmonious society as an important content of building socialism with Chinese characteristics.After the foundation of New China,China's rural governance system has undergone several changes,mainly the people's commune system before the reform and Rural Governance system after the reform and opening,especially after the implementation of the villagers'autonomy.With the development of society and the rural economy,in the countryside to promote socialist democracy and the building of a harmonious socialist society and build a moderately prosperous society,we need to promote the integration of urban and rural development and improve the system of grassroots democracy to achieve a combination of government and grassroots democracy.

rural relations;rural governance system;grassroots democracy

本文是民政部資助的農村基層政權建設理論研究課題“規范鄉村關系實現政府管理與基層民主的有機結合研究”的階段性研究成果。

D035.5

A

1008—6153（2013）02—0085—03

2013-03-19

陳祥英（1983-），男，山東濰坊人，華中師范大學政治學研究院博士研究生。主要研究方向為政治學理論與實踐。