理念與路徑：我國社會管理法治化探析

張華民

（南京大學 法學院，江蘇 南京 210093）

理念與路徑：我國社會管理法治化探析

張華民

（南京大學 法學院，江蘇 南京 210093）

社會管理法治化體現的是多數人的意志，其價值追求在于公民權利和公眾權益的實現與保障。我國社會管理法治化的基本理念包括：堅持權利本位的價值理念、強化權力制約的體制理念、崇尚法律至上的制度理念、維護程序公正的執法理念、追求權責一致的問責理念。我國社會管理法治化的實現路徑包括：增強權利意識、塑造法治文化；培育公民社會、鞏固法治基礎；規范權力運行、完善法治環境；推進社會行政、拓展法治功能；健全社會法制、提升法治水平；強化公眾參與、彰顯法治文明。

社會管理；法治化；內涵；理念；路徑

社會管理創新是我國社會轉型發展的必然要求。黨的十八大報告在提到加快社會管理創新的要求時，在十七大報告提出的“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的基礎上明確提出了“法治保障”的要求，而且，習近平總書記在今年2月23日中央政治局集體學習時進一步強調要“堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設”，這對促進社會管理創新具有非常重要的指導意義。依法治國作為建設社會主義現代化國家的基本方略，表現在社會管理創新中就是大力推進社會管理法治化建設，使既體現中國特色、又順應時代要求的社會管理創新在法治社會的軌道上不斷取得進步。我國是現代法治實踐尚不完善的國家，社會管理中的法治建設更是一個嶄新的領域，需要我們不斷探索，為此，筆者基于現代法治理論和我國社會現狀，從我國社會管理法治化的科學內涵、基本理念、路徑選擇等方面作幾點闡釋（本文所指的社會均作狹義理解，與經濟、政治、文化等是并列關系）。

一、社會管理法治化的科學內涵

社會管理法治化在很多西方法治國家已是一個基本事實，社會管理法治化的邏輯力量深深蘊含于社會管理法治化的實踐力量之中，所以當代西方學者專門從法治化的角度闡述社會管理的并不多見，如西方國家的社會管理往往以“社會行政”（socialadministration）或“社會政策”（socialpolicy）的名稱出現，[1](p2)但法治精神均貫穿其始終。然而社會管理法治化在我國仍是一個嶄新的領域，為了適應法治社會建設的需要，無論是理論研究還是實踐探索都必須有更大的進展。

要理解社會管理法治化，就必須充分認識法治化的根本性和普遍性。所謂法治化的根本性，是就法治化的本質而言的，現代民主政治提倡的法治應該是體現多數人意志的眾人之治，而且多數人意志的表達是自由的、真實的，多數人意志的實現是理性的、規范的，法治化是一個動態的過程，其根本宗旨在于體現多數人的意志、保障多數人的權益，追求的是人類治理的根本價值，法治化的根本性意味著肯定法治的公益性、權威性。所謂法治化的普遍性，是就法治化的范圍和對象而言的，即對社會某一領域、某一現象的法治化是指對涉及這一領域、產生這一現象的所有主體、行為、過程實行最大程度的法治，而不是對部分主體、行為、過程實行法治，同時對其他主體、行為、過程實行他治，法治化的普遍性意味著推崇法治的主導性、排他性。

基于對法治化的根本性和普遍性的認識，本文對社會管理法治化的理解是：由代表多數人利益的特定組織、根據多數人的意志，為促進社會系統協調運轉，對社會系統的組成部分、社會生活的不同領域以及社會發展的各個環節進行組織、協調、監督和控制的過程。代表多數人利益的特定組織是社會管理主體，有直接和間接之分，直接組織是通過公眾直接選舉產生的，間接組織是指由公眾直接選舉產生的組織再通過一定程序產生并賦予特定功能的組織。根據多數人的意志是指社會管理主體實行社會管理的出發點和歸宿以及社會管理的程序都必須體現公眾的意志，排斥個別人或少數人意志的專斷。社會管理法治化的基本任務包括協調社會關系、規范社會行為、解決社會問題、化解社會矛盾、促進社會公正、應對社會風險、保持社會穩定等方面。

正確認識社會管理法治化還必須厘清社會管理法治化與社會管理制度化的關系。社會管理法治化不等于社會管理制度化，社會管理制度化是社會管理法治化的一種表象。社會管理法治化是一個體現多數人的利益和意志、由特定組織對不能劃歸已有經濟、政治和文化等部門管理的公共事務進行專門管理的過程。社會管理法治化的核心內容是多數人的利益和意志貫穿于社會管理過程并體現于社會管理結果，社會管理規范的制定必須服務于這個核心內容，而且多數人利益和意志實現的程度是衡量社會管理規范和效果優劣的首要標準。社會管理制度化不能涵蓋社會管理法治化的實質內容，只是社會管理法治化的一種表現形式，只有能夠體現多數人利益和意志的制度化設計才有利于社會管理法治化的實現，否則將成為社會管理法治化的障礙，甚至會使社會管理由形式上的法治化走向實質上的專制化，成為某些權力專斷者假公濟私、爭權奪利的手段。

二、社會管理法治化的基本理念

理念，是作為社會主體的人的一種主觀思想認識，是人的思維對事物的規律及本質經過長期認識和判斷而形成的觀念、信念、理想和價值的總和。我國社會管理法治化的基本理念是社會管理法治化建設的思想先導，主要包括以下幾個方面。

1.堅持權利本位的價值理念。

隨著我國現代化建設的不斷發展，無論從社會文化變遷、社會結構重整，還是從公民意識形成、公民身份轉換來看，權利在當今社會管理創新中的本位意義已逐步凸顯。一方面，社會轉型催生了以權利為紐帶的新的社會形態。改革開放后為了適應工作中心向經濟建設轉移的需要，政府的行政管理職能與企業的財富創造功能之間的規律性分離導致政企分開成為現實，政府為了提高行政效率、提升服務品質不得不收縮職能范圍和精簡機構庸員，企業為了提高競爭能力、提升產品質量不得不卸下社會包袱和裁剪富余勞力，再加之農村大量民工進入城市謀生，使得傳統的社會文化和社會結構受到強烈沖擊，新的社會形態逐步形成，而這新的社會形態中個體的生存模式與傳統模式有了很大不同，最為明顯的區別在于由原來主要由組織人、單位人構成的社會群體演變成主要由社會人組成的社會群體，維系群體的紐帶由主要通過組織和單位演變成主要通過個人權利以及基于維護個體權利而集合成的關聯權利和公共權利，而對這些權利的尊重、維護和引導是當下社會管理及其創新取得成功的關鍵。另一方面，公民權利意識的增強是促進社會管理創新的根本動力。隨著我國經濟的發展尤其是市場經濟的確立和完善，公民以平等身份、自由狀態參與經濟活動、獲取合法利益不僅是國家促進經濟發展的現實需要和公民提高物質生活水平的前提條件，而且已逐步內化為公民社會存在的心理習慣和認知幸福的內在標準，這些正是公民權利意識成長的土壤和環境。公民權利意識尤其是新型社會群體中整個公民權利意識的增強是我國近些年社會發展最突出的表現，是社會進步的需要和成果，是社會管理創新的根本動力。公民權利意識的增強必然促使公民對以保障公民權利為核心的現代公民身份的認同，這種身份的認同會衍生出對社會管理的關心甚至對國家治理的關注，而且這種身份隨著現代經濟社會的發展必將成為新型社會群體中個體的主要身份，是現代社會管理體制機制構建中必須考慮的主要因素。

2.強化權力制約的體制理念。

社會管理過程中權利本位價值理念的真正實現離不開公權力的規范運行，因為在人人平等成為基本生活狀態的現代社會，對公民權利構成最強大、最現實威脅的莫過于不受約束的公權力的濫用。現代法治對公權力規范運行的核心要求主要是通過建立有效制約公權力的科學體制來實現的，這在我國當下的社會管理體制創新中尤為值得關注。一方面，強化權力制約是社會管理適應社會發展的需要。我國不僅有著悠久的封建專制歷史，而且建國后又經歷了相當長時期嚴格計劃下的國家集權管理，社會的每一個角落都充斥著公權力的身影，社會個體對公權力有一種制度性依賴甚至依附以至于缺乏自我認同意識和自我生存能力，導致公民社會及其結構的發育既不成熟也不成型。這種社會存在狀態與改革開放后市場經濟發展對公民社會的內在要求不可避免地發生矛盾甚至沖突，其結果必然是原有社會存在狀態向現代公民社會演變。公民基于對自身權利的認同和追求而結成新的社會群體、組成新的社會結構，這種新的社會存在狀態對公權力的需求主要體現在公權力在宏觀上的引導和微觀上的服務，而不再是全面管制和事事包辦，否則公民社會的缺失會直接阻滯甚至湮滅市場經濟的生機和活力。而促使公權力在社會管理中由管制走向引導、由包辦走向服務，最有效、最現實的路徑就是建立制約公權力的科學體制。另一方面，強化權力制約是公民維護權利的必然要求。我國市場經濟發展、法治國家建設等催生了公民意識的增強和公民社會的形成，公民對權利的理解和對權利的維護超過了歷史上任何時期：權利不僅是生存的需要更是追求幸福的前提，權利不僅需要權力的保護更要防止權力的侵害，權利不僅包括生存權、教育權、勞動權還包括平等權、言論權、環境權、參政權等等，維護權利需要他人但首先依靠自己。面對發展了的社會和公民，倘若仍然依賴不受約束的公權力的管制和包辦，不僅不能有效的管理社會，反而會引發社會矛盾，甚至導致社會沖突，越來越多的社會群體性事件的發生值得我們反思和警醒。所以只有像習近平總書記指出的“把權力關進制度的籠子里”，[2]才能使權力與權利的關系走向和諧，從而促進社會健康發展。

3.崇尚法律至上的制度理念。

新的社會管理必然要有新的制度設計。在我國因為歷史和體制的原因，人們對制度的理解十分寬泛，憲法、法律、法規、規章即“立法法”廣義上界定的具有法律性質的規范性文件被認為是制度，除此之外的黨的規定、地方政策、部門文件、會議紀要等往往也被認為是制度，而且發揮著十分重要的作用。為了適應現代法治要求，社會管理創新的制度設計應該以具有法律性質的規范性文件尤其是國家制定的憲法法律作為制度基準。一方面，社會管理創新的成功經驗和科學規劃要以法律的形式來規范。法律尤其是國家層面的憲法法律最能夠體現所有國民的意志和愿望，是集體智慧的結晶，具有最高的民主性和權威性，即便是具有法律性質的地方法規和政府規章，由于其立法權能的合法授予和嚴格規范，其科學性和穩定性也能得到應有的保證。這種制度設計就可以最大限度地確保社會管理創新能夠在一個相對透明的、科學的、持續的環境下不斷推進，真正做到鄧小平同志曾經說過的“不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變”。[3](p146)而其他的非法律性的規范性文件由于其制定主體的局限性和程序的隨意性等決定了其不可能達到法律性規范性文件所具有的法治化效果。另一方面，社會管理創新的具體實踐要以法律規范為依據、以法律評價為標準。法律性規范性文件產生過程的民主性決定了其內容的科學性，再加之不斷汲取成功實踐經驗的法律修正程序又保證了其與時俱進的品質，同時它也是防止公權力濫用、保證公權力發揮正能量作用的基礎性制度，這些都決定了其應該也能夠成為社會管理創新的規范依據和評價標準。當然，這并不否定其他非法律性的規范性文件在社會管理創新中發揮其應有的作用，只是其所有作用的發揮在法律沒有特許的情況下都必須在現有法律規定的范圍內進行，不能與法律相沖突，更不能凌駕于法律之上，否則社會管理創新就會因為無序、無度而難以達到預期的效果，甚至會使創新者失去方向、使老百姓失去信心。

4.維護程序公正的執法理念。

“正義不僅要實現，而且要以看得見的方式和步驟去實現”。[4](p1)對于政府執法來說，社會管理創新的過程一定意義上是一個執法理念更新的過程，其最重要的體現就是逐步樹立程序公正的執法理念。一方面，程序公正作為現代法治的基本理念，是推進我國社會管理法治化的必然要求。現代法治要求公權力的所有行為都必須遵循必要的程序規則，而且這些程序規則必須體現現代法治國家的正當法律程序精神，即既要符合形式性正當法律程序（其核心是一切權力的行使必須聽取當事人的意見），又要符合實質性正當法律程序（其核心是一切權力的行使必須符合公平與正義）。我國素有“重實體、輕程序”的傳統習慣，而公權力的運行由于其優越地位的存在使其天然有一種擺脫程序羈束的傾向，所以程序公正在我國社會管理法治化建設中的重要意義尤為突出。在我國，廣義上的政府執法行為包括行政立法、行政執法、行政司法，所以政府在從事社會管理過程中，程序公正的理念要貫穿于與社會管理有關的行政立法、行政執法、行政司法的全過程，而不能限于狹義的行政執法行為，否則，片面的、局部的程序公正很難達到真正實現結果公正的預期目標。另一方面，程序公正的執法行為能促進執法對象對社會管理產生信賴和合理預期，有利于提高社會管理效果。朝令夕改的執法依據、隨意變更的執法行為不僅使社會管理的執法者易于攫取權力尋租的機會，更容易使執法對象對執法行為的初衷和公正產生懷疑，從而嚴重損害政府公信力。其實，法治化的社會管理過程是一個管理者與被管理者互動、互信、共贏的過程，程序公正是這一過程得以順利進行的重要保證。面對法治觀念、權利意識日益增強的公民社會，任何專斷作風、暗箱操作等有悖程序公正的執法行為都不可能取得社會長期善治的效果，近年來多起因程序違法而導致的社會群體事件的發生就進一步表明了社會管理創新中突出程序公正的重要意義。

5.追求權責一致的問責理念。

原國務院總理溫家寶曾指出：“有權必有責，用權受監督，侵權要賠償，違法要追究。”[5](p11)在法治社會中，針對公權力的運行，任何制度的設計、任何體制的構建都不應缺少“問責”這一關鍵環節，否則，制度的落實、體制的運行就會失去重要的推動力和糾錯力。作為社會管理創新的社會管理法治化建設，從一開始就應把權責一致的問責理念貫穿于創新的全過程。一方面，正確把握問責的關鍵是正確理解權責一致的內涵。權責一致的具體內容是權責罰相一致，即包括權力、責任、懲罰三個方面，其中，權力是一種行為能力，具體表現為控制能力，責任是一種行為要求，具體表現為合法要求，懲罰是一種行為評價，具體表現為否定評價。法律在賦予主體權力的同時必然伴隨責任的承擔，二者是同時存在且相輔相成的。權力、責任與懲罰之間是因果關系，權力和責任的存在條件在于其產生或授予的合理性和合法性，而懲罰的存在條件在于權力行使或責任履行過程和效果的失當性或非法性。權力和責任的表現形式主要通過權力主體對其外部的作用來體現，表現在前，而懲罰的表現形式主要通過權力主體外部對主體自身的作用來體現，表現在后，所以有權有責才有罰、無權無責不可罰，這是權責一致的法理內涵。另一方面，法律是權責一致問責理念得以正確實踐的基本保證。權責一致的法理內涵要求我們在社會管理問責實踐中必須嚴格遵從法律規范，不應過多考慮社會因素而將因一時一事引發的民意作為判斷是否問責和如何問責的依據，因為法律既然是多數人意志和利益的集中體現，那么善良的民意應該在立法過程中就已得到足夠的尊重并蘊含于法律規范之中；我們更不應該出于政治原因的考量和利益平衡的需要而無視法律規范、違背法治規律，不惜“權責分離”而制造“替罪主體”以達到息事寧人的目的，因為這種失去規范約束的形式化問責會直接導致專制化問責，甚至催生問責腐敗，從而使社會管理過程中的問責失去其應有的社會效果。

三、社會管理法治化的路徑選擇

思想是行動的先導，基于社會管理法治化的基本理念，結合我國社會管理具體實踐，筆者將我國社會管理法治化建設的主要路徑概括如下。

1.增強權利意識、塑造法治文化。

公民對權利的追求是法治發展的動力，公權對權利的敬畏是法治發展的結果，追求權利和敬畏權利不僅是權利意識彰顯的集中體現，而且是法治發展依賴的文化基礎。在我國，相對于管制型社會管理模式，法治化社會管理模式是一種創新，且這種創新的核心理念就在于增強權利意識，使法治發展具有賴以生存的營養和空氣。權利意識的增強包括兩個方面：一是社會管理對象權利意識的增強，主要是社會公眾，體現在維護權利、追求權利，這不僅要通過宣傳、教育等輸入式增強，更要依靠政治民主、經濟自由、司法公正等體驗式增強；二是社會管理主體權利意識的增強，主要是各級社會管理者，其權利意識的增強主要體現在對公民權利的尊重和敬畏，最重要的增強途徑是改進體制機制、加強權力制約，正如孟德斯鳩在《論法的精神》中指出的，“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的經驗。有權力的人一直使用權力到有界限的地方為止。”[6](p154)在我國當前社會管理法治化建設中，增強社會管理主體的權利意識是增強權利意識、塑造法治文化的關鍵，因為我國有著悠久的封建專制歷史，官本位的思想根深蒂固，再加之建國后長期計劃經濟條件下，管制型社會管理模式中形成的命令服從式思維習慣尚未根本改變，造成社會管理者的家長式作風已經成為阻礙社會管理創新、引發社會矛盾的重要原因之一。而且，在現有體制下，社會管理主體權利意識的增強，也是社會管理對象權利意識增強的重要條件。

2.培育公民社會、鞏固法治基礎。

在當代，公民社會一般被認為是與政治社會、經濟社會相對應的社會生活模式，就公民社會的結構特征及其與國家的關系而言，公民社會的結構性要素主要包括私人領域、公共領域、社會組織、社會運動等。公民社會是現代社會管理法治化建設的基本載體，也是法治化社會管理追求的社會存在形式。成熟的公民社會中正當的個人權利得到維護、合理的公共利益得到保障、自治的社會組織功用突顯、有益的社會運動蓬勃有序。由于文化傳統、現實體制等方面的原因，我國公民社會的發展尚處于起步階段，社會管理法治化建設缺乏相應的社會環境，公民意識有待增強、社會結構有待轉型，因此加快培育公民社會成為促進社會管理法治化建設的重要基礎。在我國進行公民社會建設，核心是更新理念，關鍵是創新體制。在理念更新方面，我們不僅要通過輿論宣傳、教育培訓等來轉變民眾的觀念，更要利用社會實踐中的生動事例來影響和推進民眾觀念的更新，逐步消除封建社會的奴性和計劃時代的惰性，樹立起人人平等、人人發展、人人有責的社會生活態度，為公民社會建設提供動力來源和智力保證。在體制創新方面，我們要把以人為本的理念貫穿于社會管理體制構建的全過程，使社會管理體制既遵循現代法治理念又服務于現代法治實踐，這不僅為促進法治理念的形成提供了機制基礎，而且為公民社會的培育提供了組織保障。

3.規范權力運行、完善法治環境。

被譽為“美國憲法之父”的麥迪遜曾這樣召示人們：“如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果是天使統治人，就不需要對政府有任何外來的或內在的控制了。”[7](p264)可見，由非天使的人組成的社會離不開政府等公權力的必要管束，這是現代社會有序、理性發展的重要保證，同時，對社會擁有管束權的由非天使組成的政府等公權力本身也必須接受來自外部和內部的制約，否則公權力對社會的損害往往會遠遠大于其對社會的增益，正如被稱為“美國獨立之父”的托馬斯·潘恩所說：“社會，不論是啥樣的，都是一種善；但政府，即使是最好樣的，也僅僅是一種必要的惡。”[8](p49)我國歷史上是一個長期處于集權專制下的封建社會，近代又歷經權力高度集中統一的政府管理模式，公權力的強大和傲慢有著難以遏制的慣性，尤其針對先天發育不良、后天培育不力的我國公民社會的治理，不受約束的公權力的破壞力更加具有致命性，所以規范公權力的運行就成為完善社會管理法治化建設環境的關鍵。規范公權力的運行，一靠權力制約、二靠權利監督。孟德斯鳩早就指出：“要想防止濫用權力，就必須以權力制約權力”，[6](p154)在社會管理領域，公權力的配置必須堅持相互制約的原則，既要重視政府內部權力之間的制約，更要強化立法權力、司法權力對政府社會管理權力的制約。加強權利對權力的監督，在規范我國公權力運行中有著特殊重要的意義和作用，因為我國議行合一的權力架構迫切需要來自公權力之外的監督，尤其是社會公眾的監督，而且也只有暢通無處不在的社會公眾的監督，才能使公權力充分暴露在陽光下，從而保持公權力的純潔性。

4.推進社會行政、拓展法治功能。

近年來，隨著我國社會格局的不斷變化和社會和諧化程度不斷提高，有關社會問題的行政法治也在不斷進步，幾乎在社會福利、社會救助、社會安全等所有方面都有不同的法律、法規和政府規章頒布施行。[9]社會行政法治建設盡管在我國行政法治建設中仍是薄弱環節，但其作為社會管理創新的重要內容，是社會管理法治化建設的核心所在。從促進我國社會管理創新的角度出發，社會行政應該做廣義的理解，不僅包括傳統意義上的政府部門依據法定職權對社會各領域進行的行政管理行為，還應該包括新生的各類社會組織基于法律規定和政府授權所從事的具有準行政性的管理行為，因為在我國當下社會建設中，后者無論在組織建構、職權設定還是在行為規范方面，都與社會發展現實不相適應，甚至一定程度上阻礙了社會現代化的發展進程。推進社會行政，除了要推進政府社會行政外，更重要的是推進社會組織的社會行政。在組織建構方面，要站在社會組織是政府職能轉移的載體、其發展是政府職能轉變的重要條件的高度，大力發展各級各類社會組織；在職能設定方面，要將凡是社會能夠自主解決、市場機制能夠自行調節、行業協會組織能夠自律解決的事項，都通過法律規定納入相應社會組織的職責范圍，真正使政府由“全能型政府”向“有限政府”轉變；在行為規范方面，要在職權法定的基礎上，重點加強社會組織行使職權的程序規范，做到以程序正義來保證實體正義，提升社會管理法治化建設的社會效果。

5.健全社會法制、提升法治水平。

法律制度建設既是法治建設的重要內容，也是法治水平的重要體現。盡管改革開放后我國社會主義法制建設整體取得了快速發展，尤其是民商法、行政法、刑事法等領域的法律制度已具有相對完整的體系，但與之相比較，我國社會領域的法制建設相對比較滯后，法律制度體系很不完善，與法治社會建設的要求存在明顯差距，因此加快社會法制建設、健全社會法制體系就成為當前法治社會建設的關鍵環節，更是社會管理法治化建設的制度基礎。要使我國社會法制建設既體現時代要求、又符合中國實際，一是要樹立現代法治理念，二是要反映社會現實需要。在樹立現代法治理念上，我們要使社會法制建設始終以實現和保障公民權利為出發點和落腳點，堅持通過公民權利的維護來實現公民社會的治理，而不是通過公民社會的治理來實現公民權利的維護，否則，社會法制建設最終會導致基于良好的愿望卻使社會治理實質上蛻變成新的社會控制甚至社會專制。在反映社會現實需要上，我們要使社會法制建設以糾正現有制度缺陷、彌補現有制度空白為主要內容。計劃體制下的社會是一個國家利益、集體利益永遠大于個人利益的社會，其制度中對公民權利的淡漠和忽視在所難免，且管理制度更多體現的是管制制度甚至是控制制度，與法治社會要求的治理制度在本質上是對立的，新的社會法制建設必須徹底糾正。法治社會中的權力制約制度、行為規范制度、社會監督制度等等都是計劃體制下社會制度中所缺乏的，在社會法制建設中必須補充和完善，以構建完整的社會法制體系。

6.強化公眾參與、彰顯法治文明。

現代法治體現的是多數人的意志，現代社會是所有人的社會，法治社會要求的是體現多數人意志的法對社會的治理，所以多數人的集合體——公眾是推動現代法治社會建設的最終主體和根本動力。盡管現代政治架構下公眾的意志更多的是通過代議制形式間接傳導至國家治理過程，但公眾直接參與國家治理過程的意義和作用在當下不僅沒有被忽視，反而隨著政治民主的發展而愈來愈受到推崇。相對于政治、經濟、文化領域，社會可以說是與公眾聯系最直接、最普遍的領域，因而公眾參與社會治理不僅是社會治理的特色，而且是社會治理的優勢。我國當前的社會管理法治化建設脫胎于權力高度集中統一下的社會管理行政化體制，社會管理中公眾參與不僅沒有形成心理習慣，而且也沒有成熟的制度支撐，所以為了建設法治社會、彰顯法治文明，強化公眾參與就成為社會管理法治化建設的重點。公眾參與社會管理過程，從形式上講，結合社會管理事項和性質，可以是直接參與，也可以是間接參與，但要堅持能夠直接參與的就絕不間接參與這一基本原則。公眾參與社會管理過程，從內容上講，在我國應該包括社會管理的各個方面，但重點體現在以下三點：一是參與規范制定過程，防止有關社會管理的法律法規、規章制度的制定部門化、利益化；二是參與執法監督過程，打破我國對公權力運行的監督過于依賴內部機構的模式，使監督由形式走向實質，提高監督效果；三是參與責任追究過程，尤其是參與問責過程，促進同體問責主導向異體問責主導轉變，避免問責的隨意性和形式化，為社會管理法治化建設提供有力保障。

[1]陳振明.社會管理——理論、實踐與案例[M].北京:中國人民大學出版社，2012.

[2]習近平.在十八屆中央紀委二次全會上的講話[EB/OL].中國網：http://www.china.com.cn/news/node_7176444.htm，2013-01-22.

[3]鄧小平.鄧小平文選（第2卷）[M].北京:人民出版社，1994.

[4][英]丹寧勛爵.法律的正當程序[M].北京:法律出版社，1999.

[5]溫家寶.政府工作報告[M].北京:人民出版社，2004.

[6][法]孟德斯鳩.論法的精神（上冊）[M].張雁深.譯.北京:商務印書館，1993.

[7][美]漢密爾頓，杰伊，麥迪遜.聯邦黨人文集[M].北京:商務印書館，1980.

[8]ThomasPaines.CommonSense，BaronsEducationalSeries[M].NewYork:OxforkUniversityPress，1975.

[9]張淑芳.社會行政法的范疇及規制模式研究[J].中國法學，2009,（6）.

責任編輯 勞志強

DF044

：A

：1003-8477（2013）06-0157-05

張華民（1969—），男，南京大學法學院博士研究生，南京行政學院副教授。