我國高校就業教育政策執行失真的多元制度邏輯分析

郭裕湘

（欽州學院 教育學院，廣西 欽州 535000）

▲教育論叢

我國高校就業教育政策執行失真的多元制度邏輯分析

郭裕湘

（欽州學院 教育學院，廣西 欽州 535000）

高校就業教育政策執行的失真是由國家教育機關、高校管理者和基層教學單位三個利益相關群體及其相互作用所引起的，這三個不同利益相關群體的行為分別受其所處論域的黨政邏輯、科層制邏輯和基層教學組織邏輯所制約；失真的程度和變化軌跡取決于這三種制度邏輯之間相互作用的大??；從這三種制度邏輯的相互作用關系中去認識高校就業教育政策執行失真的因果機制和內生性過程，能為解決失真問題提出可靠的理論依據。

就業教育政策；政策執行；失真；多元制度邏輯

一、我國高校就業教育政策執行失真：有待研究的問題

我國在高校正式推行就業教育的政策，始于1995年原國家教委發布的《關于在高等學校開設就業指導課的通知》（教政廳[1995]4號）。隨后，教育部又相繼出臺了《關于進一步加強普通高等學校畢業生就業指導服務機構及隊伍建設的幾點意見》（教學[2002]18號）、《大學生職業發展與就業指導課程教學要求》（教高廳[2007]7號）等政策文件。經過十多年的政策推動，就業教育作為幫助學生做好職業生涯發展規劃、培養謀求職業或自主創業素質的系統教育活動，已逐漸成為我國高校一種制度性的人才培養工作組成部分。但從現實觀察來看，各高校對國家就業教育政策的執行發生了嚴重的失真現象，主要表現為執行滯后、表面化，或選擇性執行、替代性執行等，[1]致使政策執行的效果與政策預定的目標相去甚遠。面對高校就業教育政策執行失真的現象，學術界需要提供相應的理論范式和研究工具來分析、解釋。通過梳理教育政策執行研究的文獻，筆者發現，國外有不少關于政策執行的分析模式，如自上而下模式、自下而上模式和整合模式等，[2]但都是基于分權式教育管理體制提出的，這與我國實行中央高度集權的教育管理體制不符；而國內學者嘗試提出的教育政策執行分析模式，如莊西真的社會學分析模式，[3]鄧旭的正式與非正式制度分析框架，[4]因其未能考慮我國高校就業教育政策的執行存在專業化基層組織缺失這一現實，對實踐的指導作用有限。

筆者分別以一所公辦高校和一所民辦高校為例，通過觀察、訪談、查閱資料等方式，收集積累了近年來兩校執行國家就業教育政策的過程和行為的相關材料。從材料反映的情況看，高校對國家就業教育政策執行的失真涉及許多環節和機制。要準確認識這些環節和機制之間各自的作用，就必須深入到它們賴以存在的相互作用環境中，進行多維度、非線性的分析。對此，本文采用一種“多元制度邏輯”分析框架來對高校就業教育政策執行失真現象進行分析，旨在探討其因果機制，以便為解決失真問題提供理論依據。

二、多元制度邏輯分析框架的理論思路

所謂制度邏輯，指論域中穩定存在的制度安排和相應的行動機制。教育政策執行失真涉及多重過程和機制，這已為不少研究所證實。[5](p157-307)高校就業教育政策執行失真屬于教育政策執行失真的范疇，因而在理論上存在提出多元制度邏輯分析框架的可行性。首先，從現實看，制度邏輯是通過多重過程和環節引發和型塑所在領域群體相應行為方式的。譬如，在高校就業教育政策執行失真的過程中，可觀察到國家教育行政機關、學校領導及職能管理部門、基層教學單位及教師，分別受不同制度邏輯所統攝，并以其自身的邏輯方式影響著失真的程度。不僅如此，還可發現這當中的任意一項制度邏輯的作用都不是獨立存在的，而是在與其他制度邏輯相互作用的過程中得以發揮；不同制度邏輯之間的組合和參與，其作用方式和結果也不同。因此，假若無視高校具體的政策執行背景，不考慮參與者群體及所在領域制度邏輯作用之間的交互關系，就有可能導致對其作用的片面認識甚至誤解。由此可提出一個命題：政策執行失真涉及多種制度邏輯；對這些制度邏輯的作用及影響之認識，只能從其賴以存在的相互作用環境中獲得。

其次，參照歷史制度主義的觀點，制度邏輯連接著宏觀層次上的制度安排和微觀層次上人們可觀察的行為。[6](p123-124)這為了解教育政策執行失真的微觀基礎提供了一條分析路徑。一般而言，制度體現在人們物質及其象征性活動諸方面的穩定行為方式之上。[7](p263)制度中所蘊涵的邏輯型塑著人們特定的行為模式，并不斷再生著；其微觀行為意義則表現在人們的日常行為活動中。政策執行失真乃是參與其中的那些利益相關者爭取各自利益的過程，并通過其行為方式和關系模式折射出來。因此，對影響高校就業教育政策執行失真中各種制度邏輯的作用和相互作用的大小，可透過微觀層面所展示的群體行為互動場景來觀察和認識。在這里，研究者可以清晰地看到參與者形形色色行為方式背后的動因，以及各種行為之間互動的機理。憑借這些觀察資料和認識，就可對政策執行失真現象作出比較客觀、準確的解釋。由此我們可以引申出另一個命題：制度邏輯型塑著微觀上可觀察的具體行為，對一個論域中制度邏輯的認識能幫助人們把握和預測這些行為。反過來，不同群體的可觀察行為及其相互作用方式又有助于認識這些制度邏輯，這使得政策執行失真的研究立于實證之上。

第三，由于制度對教育政策執行的規約表現為正式制度外部強制的剛性控制和非正式制度的“內化”柔性規范，[8]后者為政策執行中的失真留下了內生性空間。因為這些非正式制度規范所涉及的參與者的思想與行為方式，是在算計、權衡利益后做出的一種自己認為合理、有利的選擇，其間更多地涉及人際互動的層面，并與人的信仰、價值觀念、教育理念等相關。參與者對政策的執行建立在對政策所倡導的價值理念是否認同的基礎上。若認同，則積極執行，否則就只是為了避免不執行政策所要付出的高昂成本而予以應付。當這樣的政策失去效能時，便常常被現實中的潛規則所取代；或因制度環境的不完善，參與者出于現實個人利益的需要，將違背政策作為一種暫時的應對策略。正由于不同群體和個人帶著各自的利益參與政策的執行過程，反映著各自領域的制度邏輯，而這些制度邏輯之間相互作用的結果又制約著隨后行為活動的方式和軌跡。引用組織行為學家C.逖靂的話來說，這些制度邏輯“是一些重復再現的動因，它們在不同的情形和次序排列組合中相互作用，從而導致相去甚遠但又循跡可查的結果”。[9]這就是說，政策執行失真的具體結果可隨制度邏輯之間互動和時間變化而異，而我們只要對這些結果背后的主要動因和過程進行深入地了解和分析，就能很好地解釋這些制度邏輯的相互作用如何導致政策執行失真的結果。當然，對參與就業教育政策執行過程的取舍、對微觀行為方式或內生性過程不同側面的關注或忽略，取決于研究者的理論分析境界，而不是一成不變的。由此我們可提出第三個命題，即要對高校就業教育政策執行失真作出準確的解釋，必須同時考慮因各個制度邏輯間相互作用而產生的內生性失真過程。

三、個案調查：兩所高校執行就業教育政策的行為描述

為便于從多元制度邏輯分析框架的角度來發現、提煉高校就業教育政策執行失真中的制度邏輯，我們不妨深入了解兩所高校執行就業教育政策時的情景。考察重點包括就業教育機構設置、隊伍建設、活動方式與內容、時間分布與頻度等方面。

先看公辦QZ學院。該校實行黨委領導下的校長負責制，校長由省委組織部任命。在2007年之前，QZ學院對就業教育政策的執行呈現出表面化執行的特征，表現為雖然按照政策的要求設立了就業指導機構，也開設了相應的課程，但就業指導機構所從事的活動幾乎與就業教育不沾邊，所開設的課程也與政策要求相去甚遠。2007—2010這幾年，QZ學院對就業教育政策的執行除仍然有表面化執行特征外，還存在替代性執行行為，表現為：政策要求建立專業化、職業化的師資隊伍來實施就業教育教學，但該校卻由輔導員和學工行政人員來替代；雖聘請校內外專業人士為部分學生進行職業生涯規劃知識與技能培訓，實際上是為培訓參加省和全國職業規劃大賽選手而為，屬于理性主義利益算計后的選擇性政策執行行為。2010年之后，隨著就業教育政策力度和可操作性的增強，QZ學院對就業教育政策的執行也逐步接近政策的基本要求。如建立就業創業指導教研室、招聘專業人員負責就業教育教學工作，還將《職業發展與就業指導》課程列入公共必修課模塊等，這些都屬于邁向就業教育政策預設目標的行為。

典型案例：QZ學院接到省教育廳轉發教育部《關于進一步加強普通高等學校畢業生就業指導服務機構及隊伍建設的幾點意見》（教學[2002]18號）文件，由于省教育廳在轉發教育部文件時加了按語，向所轄高校提出政策執行的原則性意見和開設《就業指導》這門課的要求，因此書記和校長既要領會教育部文件的精神，同時還把重心放在省教育廳所提出的執行要求上。隨后，文件經主管招生就業的副校長進一步批示，并責成招生就業處牽頭擬定執行方案。招生就業處處長結合自身職責和利益的需要，同下屬一起擬訂政策執行方案，提出設立一個編制規模為4人的副處級就業指導中心的方案。主管副校長同意了此方案，并主持召開由招生就業處、教務處、學生處、人事處負責人參加的協調會。會上，人事處提出只能增加1個編制。會議結果是：成立就業指導中心，主任由招生就業處處長兼任，校內招聘一名行政編制人員作專職，所需其他人員由各系輔導員兼任，負責開設公共基礎課《職業發展與就業指導》等工作。由于輔導員的主要任務不是教學，結果開設的《職業發展與就業指導》課程實際上只是流于形式。

在民辦YH學院，就業教育政策的執行則是另一番景象。該學院屬于民辦高等職業技術學院，實行董事會領導下的院長負責制，院長由董事會聘任。在2007年之前，YH學院對就業教育政策的執行幾乎沒有實質性的行動，僅有的一兩次就業形勢與政策講座也是為方便畢業生辦理離校手續而為，顯示出明顯的滯后性執行特征。到了2010—2012這幾年，學院開設了《就業指導》課程，但教學內容只是簡單的求職知識與技巧培訓，目的是快速提高畢業生就業率。這種行為顯然屬于就業教育政策的選擇性執行。

典型案例：院長接到文件后，向董事長匯報，提出設立就業指導中心的設想。但商量的結果是，新設立的就業指導中心與已設立且編制為4人的招生就業辦實行“一套人馬、兩塊牌子”，不增加編制；《就業指導》課程的開設由各系負責。但各系忙于專業課的教學，《就業指導》課程要么沒教師愿意開設，要么由個別有興趣的老師以幾次講座的形式充數。

由此，我們可以清晰地看出2005—2012年期間，兩所高校在就業教育政策執行上所經歷的兩條不同演變路徑。在QZ學院，就業教育政策的執行沿著表面化執行—替代性執行—選擇性執行—接近性（專業化）路徑演化；在YH學院，對就業教育政策的執行沿著滯后性執行—選擇性執行路徑演化?？傮w上看，就業教育政策出現明顯的失真。

四、多元制度邏輯的微觀行為意義與理論分析

從以上兩所高校的行為活動中，可以看出國家教育政策無所不在的影響。無論是高校領導的批示和職能部門擬定的方案，還是教學基層單位教師承擔的任務，都依照教育部下發文件的精神要求予以進行。同時也不難辨認出三個行動主體：基層教學單位的教職人員、高校領導和行政管理人員、教育部和地方教育行政主管部門及其相應政策。這三個行動主體的行為和角色反映了導致高校就業教育政策執行失真的三種制度邏輯——基層教學組織邏輯、科層制邏輯、黨政邏輯（這里把黨政定義為有權向高等院校發布各種指令或政策法規的組織和機構）。由此我們可以提出本文的中心命題：基層教學人員、高校黨政管理人員和上級黨政部門這三個行動群體的行為受其所處領域中的穩定制度安排制約，反映著各自領域中的制度邏輯；高校就業教育政策執行失真，正是在這些多元并存的制度邏輯間相互作用下發生發展的，因而需要從它們之間的關系和相互作用中去認識、理解參與者的行為，以及這些行為所體現的制度邏輯及其對就業教育政策執行的影響。

（一）黨政的邏輯。

我國實行黨領導政府、政府領導高校的制度。在自上而下的政策制定和實施過程中，上級黨政管理部門都是重要的驅動力量。近十多年，我國黨政管理部門發布了不少相關政策文件，提出了高校開展就業教育的原則性要求；省、市教育行政主管部門和高校黨政管理部門據此部署并制定具體方案加以實施。在一定的意義上說，正是這些逐步完善的政策指令推動了高校就業教育的實踐。

不過，對國家政策的作用不能停留在這種片面的認識上，還需要關注“黨政的邏輯”，即有關黨的組織、教育行政管理部門和政策決策中的穩定制度安排。一個基本事實是：黨組織和政府教育管理部門由有著多元目標和不同利益的各個部門組成。政策的制定和推行是在各個部門間的相互作用和制約下實現的。這意味著有關就業教育政策的制定過程反映了黨和政府不同部門利益間的矛盾、競爭和共識。例如，中宣部要求高校加強政治思想教育、教育部思政司要求增加大學生職業發展與規劃教育內容，但高教司要求高校減少課堂教學、增加專業實踐時間。在教學總課時數受限的情況下，他們之間存在競爭甚至互相沖突。這給高校政策執行過程帶來了無所適從和緊張的因素，政策推行力度被削弱，并影響與其他制度邏輯之間的相互作用，從而產生政策執行的失真。通過對黨政邏輯的分析，我們能夠認識到黨和政府各部門的不同目標和利益及其在就業教育政策領域中的競爭與沖突作用。由此，我們可以提出如下命題：政府為管理高校所出臺的教育政策，因受黨、政不同部門間目標和利益的互動、競爭之影響而產生不一致甚至互相矛盾的現象，致使推行力度被削弱，從而給高校就業教育政策執行的失真留下空間。

從1995年原國家教委發布有關就業教育的政策，到2009年教育部思政司發布關于加強大學生職業生涯教育的通知，10多年間，國家教育政策針對就業教育的問題進行了不少調整和改進，并對政策執行失真產生不小的影響。從黨政邏輯這一角度看，政府發布的政策法規為高校就業教育的推行提供了一個總體框架，但這一框架是不完整甚至有沖突的，因而無法僅從這一框架本身對就業教育政策執行失真提出準確的解釋。黨政的邏輯為實施就業教育提供了外在和內生的動因，不同的甚至沖突的政策誘發了不利于就業教育政策執行的外在因素；而自下而上的信息反饋通道不暢，引起了就業教育政策執行失真內生性過程的形成，并呈現出多元制度邏輯交互作用下的路徑依賴。這提示我們在分析高校就業教育政策執行過程中，務必拓寬研究的視野，并密切注意黨政邏輯與行政管理人員和基層教學單位教師這兩個行動群體之間的相互作用。

（二）科層制的邏輯。

在中國，國家教育政策是通過各級政府和高校的科層組織體系得以貫徹落實的。教育部發布的就業教育政策和地方教育管理部門提出的實施要求，對高校領導和行政管理部門起著至關重要的作用。特別是行政職能部門，他們負責擬定實施方案和具體操作程序，組織召開就業教育機構設置和教師隊伍建設會議等。在黨和政府高度集權背景下，地方黨、政主管教育的領導和部門對所轄高校有重要作用，特別是激勵機制對高校黨政官員行為有顯著的影響。這一點，已得到一些研究的支持。[10](p45-52)有的研究工作還揭示了校級黨政領導和其他行政管理人員的多種特點，從直接組織實施、監督評估到敷衍推諉都有涉及。

我們認為，盡管這些政策執行行為各異，但它們背后遵循著穩定存在的科層制邏輯。組織行為學的原理告訴我們：組織內部的激勵機制和組織外部環境誘導了相應的組織行為，亦即，組織行為是對組織激勵機制和組織環境適應的結果。[11](p139)校級領導和其他行政管理人員面臨著由自上而下的多方政策和指令所構成的任務環境，必須在崗位工作活動中加以執行和應對。因此，黨、政科層組織的制度邏輯，特別是管理人員面對的激勵機制和任務環境，是解釋他們行為方式的關鍵所在。以高校行政管理人員為例，科層制的邏輯致使下層管理人員竭盡全力完成上級交代的任務，以便有利于自己職務的晉升或避免被淘汰。不過，這并不是說高校行政管理人員在就業教育政策執行中就一定會忠實執行有關的國家政策部署。研究者還需留意高校行政部門所處的任務環境，即他們所面臨的自上而下的必須應對的各種任務及其相互關系。前面說過，黨政的邏輯意味著來自上級黨和政府的政策有可能相互矛盾甚至是沖突的多種任務和目標，如政治教育、對就業教育教材征訂的規定、組織學生參加招聘會、畢業生就業去向調查與就業率統計等各種任務，而就業教育只是其中之一。事實上，即便僅考慮就業教育領域，也能發現這里有著多元、相互沖突的目標。因此，行政管理人員必須對任務環境中各種目標不一、相互沖突的任務加以權衡，明確輕重緩急。但從科層制邏輯的角度看，這些行政管理人員必然會采取那些最省力而又有利于自己職務晉升的做法，而回避那些妨礙自身發展的行徑，如開展專業化就業教育隊伍建設等。概括起來，可得以下命題：高校行政管理人員對待就業教育政策的態度和行為取決于其任務環境中多元政策目標所賦予的各種機會成本之綜合考慮。

這一命題能幫助我們把注意力從宏觀制度安排引向高校行政管理部門面臨的多重任務環境以及相應的微觀行為，特別是中層管理人員所關心的各種選擇和相應的回報。但對就業教育政策中提出的加強專業化隊伍建設這一要求，則往往不會得到行政中層特別是下層管理人員的響應，甚至盡量找理由予以抵觸。因為若開展專業化隊伍建設，這些目前不屬于就業教育專門人才的行政管理人員懼怕自己的崗位職務被專業人才所取代，這一點，可從高校就業教育專業化隊伍建設工作進展極為緩慢的現實得到印證。

（三）基層教學組織的邏輯。

就業教育是國家推行的高校人才培養工作的新內容，這一新內容要通過具體的教學與專業服務活動來體現。但是，基層教學組織和教師參與就業教育工作的行為方式并不總是按照政策要求來進行。因為，基層教學組織的邏輯將教師們織入各種學術共同體和社會關系的網絡之中，即通過約定俗成或明文規定的方式將懷有相似職業價值取向、專業素質的教師組合在一起；成員之間既可獨立開展工作又組團合作，有著相對獨立的集體與個人利益訴求?；鶎咏虒W組織的邏輯同其他制度邏輯發生互動，對政策執行的失真有著重要作用。雖然高校人事制度改革和人才培養模式改革可能對教師學術共同體和社會關系網絡的組成結構有不少影響，但專業性和學術性的發展卻在不斷鞏固其穩定性，使基層教學組織的邏輯得到強化。

那么，基層教學組織的邏輯在高校就業教育政策執行失真中到底起什么作用呢？對此，我們從觀察基層教學組織承擔就業教育任務的緣由開始?；鶎咏虒W組織承擔就業教育任務的緣由有兩類：一是組織的天職，即成立的目的就是為了承擔就業教育工作；二是組織功能的拓展。前者一般會嚴格按照政策要求開展就業教育教學工作，其教學目標與政策預設目標基本一致；教學質量取決于教師個人和團隊的教學水平和條件保障，但總體而言比較有保證。至于后者，或是組織基于生存需要而承接就業教育任務，或是部分成員出于興趣愛好而參與其中。此時，就業教育教學活動不一定按政策要求進行，其教學目標與政策預設目標之間有可能存在分歧甚至毫不相干，從而影響就業教育政策執行的效果。這里需要補充的是，根據前面所述科層制的邏輯，高校行政管理者是否愿意新建專門用于執行就業教育教學的基層教學組織，要依他們對自身職業生涯發展和任務環境算計的結果而定。在公辦高校里，行政管理者一般傾向于提倡新建專門基層教學組織；但在民辦高校里，因擔心提出增加財政支出的政策執行方案遇阻，行政管理者往往傾向于把實施任務轉嫁給已有相關基層教學組織。對上述觀察，我們可以概括為如下命題：承擔就業教育任務的基層教學組織的專業性質和專門化程度最終決定著就業教育教學的質量，并導致高校就業教育政策執行的失真。

基層教學組織的邏輯強化了基層教學組織和教師工作目標的穩定性，它與就業教育政策預設目標之間的一致性，依賴于教學組織和隊伍的專業化水平。因此，是否設立就業教育的專門基層教學組織、組建專業教師隊伍，將對就業教育政策的執行起著基礎性作用。

以上分析路徑及所提出的黨政邏輯、科層制邏輯和基層教學組織邏輯的分析概念簡化了高校就業教育政策執行失真的復雜過程，并把分析的焦點集中于直接關聯的領域，并通過對這些制度邏輯及其關系的分析，將失真行為背后的多種機制和相應變化過程的復雜性清晰而又系統地展示出來，可以說是研究高校就業教育政策執行失真現象的理想理論分析工具。

五、總結

從多元制度邏輯的分析角度看，高校就業教育政策執行的失真，是由國家教育機關、高校管理者和基層教學單位三個利益相關群體及其相互作用所引起和制衡，而這三個不同利益相關群體的行為又分別受其所處論域的黨政邏輯、科層制邏輯和基層教學組織邏輯所制約；失真的程度和變化軌跡取決于這三種制度邏輯之間相互作用的大小。我們只有從多元制度邏輯的相互關系中去認識它們的各自角色，從利益相關群體之間的互動關系中去分析各種制度邏輯的作用和失真的內生性過程，才能準確把握其因果機制，以便為解決高校就業教育政策執行失真問題提供有效的理論依據。

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責任編輯 張 豫

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：A

：1003-8477（2013）06-0173-04

郭裕湘（1975—），女，欽州學院講師，華中科技大學博士研究生。