民間金融中系統性風險的法律防范

一、何謂系統性風險

轟動世界的2008年經濟危機已漸落帷幕，但各國對于危機的反思尚未停止。系統性風險與金融不穩定、經濟危機等詞匯并列出現在各國的學術研究之中，并被廣泛提及，成為總結此次危機經驗教訓的關鍵和預防下輪危機防范的重點。

何謂系統性風險，目前尚未統一定義。2008年金融危機后，FSB、IMF&BIS（2009）把系統性風險定義為金融系統的整體或部分減值而產生的、可能給實體經濟造成潛在負面經濟后果的金融行業崩潰的風險。Schwarcz 將金融系統性風險（financial systemic risk）解釋為整個金融和實體經濟領域同時發生一系列損失的可能性；[1]193-249或者是整個金融體系崩潰或喪失功能的或然性。

系統性風險目前雖無統一定義，但可以從幾個方面來界定：首先，系統性風險強調的是對整個金融系統的影響，而不是單個金融機構的運行，強調是整個宏觀經濟環境和金融市場的穩定；其次，系統性風險具有溢出效應，具有風險的傳染性和放大性，可以從單個或部分金融機構的風險傳染給整個金融系統，最終造成整個金融系統的失效，引發經濟危機；再次，系統性風險會使不相關的第三方遭受損失，將其卷入危機之中并遭受一定的破壞，使第三方承擔本不應該承擔的成本。系統性風險與單個金融機構風險或個體風險相比，具有復雜性、突發性、傳染快、波及廣、危害大幾大特征。

我國的金融市場存在“二元結構”，在正規金融體系之外，還存在規模龐大的民間金融市場，系統性風險不僅僅會發生在正規金融體系內，不受監管的民間金融市場發生系統性風險的可能性更大。民間金融的系統性風險是指在民間金融市場中，由單個民間金融機構的行為引發的，具有傳染和擴大效應，并最終導致整個民間金融市場失效的風險，且這種風險可能傳染給正規金融體系，并最終造成整個金融體系的失效。

二、民間金融系統性風險的生成條件和風險因素

（一）民間金融的發展為系統性風險產生創造條件

1.民間金融資金規模越來越大

民間金融作為正規金融的補充，其規模一直被認為是有限的,因此法律對于民間金融沒有給予足夠的關注。時至今日，民間金融的規模已不可小覷，中國人民銀行統計資料顯示，2011年上半年我國社會融資規模為7.76萬億元，而同期銀行新增人民幣貸款為4.17萬億元，銀行貸款占社會融資規模比例繼續降低。由此可以看出，民間金融涉及的規模龐大，其已經不是對正規金融的補充，而是達到了能與正規金融相競爭的規模。

2.民間金融的組織形式不斷創新

在金融創新的環境下，民間金融的組織形式也在不斷變化，開始向組織化、機構化發展，同時出現了一些不同于傳統機構的新型組織形式，例如P2P網絡貸款。P2P網絡貸款是由網貸平臺發布貸款信息，由借款人和貸款人直接交易從而摒除銀行的參與，是民間借貸的一種新的形式。由于貸款門檻低、無擔保、放款快、費用低等特點，P2P網絡貸款受到了很多人的歡迎，目前已經發展成為最受歡迎的貸款渠道之一。截止2012年，已經有數百家網絡貸款平臺成立，在眾多的網絡貸款平臺中，發展較快的有人人貸、拍拍貸、宜信等。

3.民間金融機構規模激增

民間金融的快速發展除通過資金規?？梢苑从吵鰜硗猓€表現為民間金融機構的增多。近些年來，正規金融難以滿足中小企業持續增加的融資需求，企業只好轉向民間金融機構尋求幫助，從而刺激了民間金融機構的迅速增多。以地下錢莊為例，地下錢莊棲居中國金融體系的模糊地帶無人監管，多為無照經營，規模也較小，其多會在地方報紙上以較小的版面發布小廣告，廣告內容也隱晦不清，多使用“提供快捷資金，解決資金困難”等字眼。但近兩三年來，他們則變得毫無顧忌，不僅廣告內容更為直白，而且篇幅大、位置醒目且隨處可見。對難以從政府主導的正規銀行貸到資金的民營中小企業來說，地下錢莊是一個極其重要的信貸來源。[2]除地下錢莊外，其他民間金融機構的規模也在迅速擴大。

4.民間金融機構與正規金融機構之間的聯系更加緊密

在金融管制、資金壟斷下，民間金融中的資金多投向中小企業。大型國企能以低廉利率從銀行獲得大筆貸款，中小民企則普遍通過民間金融機構獲得資金，形成金融“雙軌制”。從這點上看，民間金融與正規金融屬于井水不犯河水，二者各自面對不同的客戶群體，發揮各自的作用。然而在金融創新的推動下，正規金融利用創新逃離監管的沖動愈發強烈，特別是看到民間金融由于缺乏監管而存在的巨大盈利空間，導致正規金融的資金不斷流入民間金融體系。例如民間金融的高利率促使許多通過正規金融獲得的貸款改變原來的用途，而用來發放高利貸，一些大型國企也利用其從銀行獲得的低息貸款投放到民間金融市場來獲得利差。這些都導致了民間金融與正規金融的聯系緊密，一旦民間金融市場出現風險，很容易波及正規金融體系。

（二）民間金融系統性風險的風險因素

1.高利貸資金鏈斷裂

在信貸緊縮、樓市調控背景下，一方面是中小企業貸款難，另一方面是民間投資受阻，在這雙重力量的夾擊下，民間借貸中的“黑色成分”——高利貸增多，高息民間借貸正呈現出全國蔓延的趨勢，僅浙江民間資本就高達萬億元。小額貸款公司、擔保公司、典當行和個人之間放貸，成為民間借貸流通的主要途徑。月息回報超高，瘋狂的民間借貸背后隱藏著巨大風險。曾經因高利貸泛濫而成為“寶馬縣”的江蘇省泗洪縣，在借貸大戶“跑路”、停止付息后，出現高利貸市場崩盤情況，眾多放貸人血本無歸。[3]溫州老板因為欠下高利貸無力償還而跑路更不是新聞，幾乎每天都會有報道稱某企業老板下落不明，留下巨額債務尚未償還。

瘋狂的高利貸同時也源源不斷的流向房地產市場。受民間高利的鼓動，許多人將自有資金投入到房地產之中，這雖在一定程度上緩解了房地產企業，特別是中小房地產企業的融資難的問題，但是也導致了地方房地產產業的不健康發展，催生了一些所謂的“鬼城”。高利貸資金斷裂，造成投資人血本無歸，由于其資金規模大，影響范圍廣，已經發展為區域性風險，如不加控制和疏導，極有可能演變為系統性風險。

2.非法集資等對金融秩序的破壞

民間金融由于缺乏監管，導致民間金融市場中魚龍混雜，不少不法分子妄圖在不受監管的民間金融市場中渾水摸魚，非法集資、金融詐騙活動層出不窮。非法集資依靠口頭承諾和高利貸的誘惑來吸引投資者，風險極大。一旦投資失敗或者債權人跑路，牽涉面非常廣，債權人可能采取一些不理性的方式來保障債權的實現，這對我國正常的金融秩序有著極大的破壞力。此外，民間金融中非法集資的風險具有傳染性和擴大性，對于一些發生在區域內的非法集資案件，其投資者可能來自于全國各地，個別地方的危機可能引發整個民間金融市場風險集體爆發。且非法集資的資金不僅僅在本區域內流動，很大部分成為游資在全國范圍內游竄，吹大全國的資產價格泡沫，對經濟和金融秩序造成沖擊。[4]

隨著科技的進步，非法集資的手段越來越多樣化，風險范圍也不斷擴大。以P2P網絡貸款為例，其本是民間金融的創新形式，如果規范發展可以部分解決我國因正規金融壟斷所造成的金融排斥問題，但其同樣也可以成為非法集資、騙資的一種新型手段，之前爆發的“淘金貸”案件，就是不法分子利用網絡貸款平臺的幌子進行騙資，這種形式的非法金融活動的影響力相對于傳統的區域性的非法集資更大，破壞力也更強。

3.大規模的倒會事件

民間標會，是一種群眾性互助融資組織，在中國沿海地區廣泛存在，其主要是為了親友鄰居間互助籌措資金，積少成多的一種理財方式。然而近年來，民間標會逐漸變味，在高額利息的誘惑下，從低息互助籌資走向了高利貸。當高額回報無法繼續時，即發生卷款潛逃的“跑會”、“倒會”事件，并引發“多米諾”效應。2011年，福建省福鼎市發生倒會事件，涉及人員多達6000多人，資金規模1.9億，對我國金融秩序的穩定造成了極大的沖擊。此外，據不完全統計，福建省沙縣市民間“標會”體外循環的資金達5.2億元至5.8億元；福建省寧德市民間“標會”資金約占居民收入總額的三分之一多；福建省長樂市的“十八姐妹標會”，專門以婦女為詐騙對象，聚斂近億元資金后宣布“倒會”。大批入會者因為投資被吞沒而接連上訪，當地金融秩序和農村社會穩定受到嚴重威脅。[5]

倒會造成的“三角債”、“多角債”問題依靠民事訴訟程序很難解決。由于互助會的規模不斷擴大，會員之間也由原來的親友鄰居變成了陌生人，還有結構復雜的會套會，該會的“會頭”成為了另一個會的“會腳”，因此一旦某個會發生倒會風波，勢必會傳染給其他的會，最終造成倒會的多米諾效應。倒會的傳染性和風險擴大性都是造成民間金融系統性風險的隱患，增加了民間金融體系的脆弱性。[6]117如果不加治理，同樣具有演變為區域性風險和系統性風險的可能。

三、民間金融系統性風險的產生原因

（一）民間金融市場存在失靈

金融體系的正常運轉和功能實現是建立在市場有效性和信息對稱的假設之上的，但民間金融與正規金融一樣存在市場失靈的情況，而且在現實生活中，民間金融市場的自發性和混亂性，使其失靈的情況比正規金融更加嚴重。在民間金融活動中，熟人之間的民間借貸是最為簡易的形式，由于其多發生在親友相鄰之間，借貸雙方對于對方的信息都比較了解，因此相對于正規金融機構來說，親友間的民間借貸具有信息優勢，可以有效解決信息不對稱的問題。我國民間借貸的邏輯是如果家庭預算存在缺口，就去尋求外援融資，外援融資的次序是熟人的無息借貸，國家官方的信貸支持以及前兩者不可得情況下的高息借貸。[7]133可見民間借貸是首要選擇。但民間金融活動日漸復雜，交易雙方之間也從傳統的親友、相鄰變成了不相干的陌生人，且在金融創新的情形下，民間金融的交易更是突破了地域的限制，借貸雙方之間的信息獲取變得困難，信息成本增大而產生信息不對稱問題，進而導致逆向選擇和道德風險，在這點上民間金融與正規金融的并無區別。同時信息的不對稱會帶來擠兌風險和傳染效應，一旦發生風險，即使該風險是區域性的，但是也會產生“蝴蝶效應”，其他各區域的民間金融的參與者會害怕投資失敗，紛紛要求撤回資金，發生擠兌風險，最終導致一連串的民間金融機構陷入危機之中。

（二）民間金融自身的脆弱性

民間金融有著正規金融所不具備的優勢，但同時也存在自身的脆弱性。這種脆弱性表現為兩個方面，一是由于民間金融機構規模擴大之后，從簡單形式的借貸發展到高級形態的民間金融之后導致的“規模負效應”。民間金融的信息優勢和契約執行優勢地發揮，需要將民間金融的規模限定在一定的范圍之內，但對于民間金融中一些有組織機構、高級形態的民間金融組織，信息優勢不復存在，聲譽懲罰和人格化契約難以發揮作用，違約變得簡單而又平常，且風險半徑也在擴大，最終可能導致區域性風險。另一方面是民間金融創新加劇，使民間金融具備了金融機構內生的脆弱性，主要表現為期限錯配和高杠桿率。民間資本源源不斷流向房地產這些行業，而民間金融機構吸收的一般是短期資金投入，借短貸長造成的期限錯配導致一旦貸款回收出現問題，就會給金融機構的穩定帶來威脅。民間金融機構的高杠桿率也是導致系統性風險的另一原因，以溫州民間金融體系為例，部分企業的高杠桿率是其存在的突出問題之一，2011年溫州市GDP 為3350億元，各項貸款余額為6195億元，貸款余額占GDP的比重接近200%，明顯高于全國平均水平。[8]民間金融的高杠率導致了民間金融機構自身的脆弱性，一旦發生危機，其擴大效應會給整個地區的金融穩定帶來影響。

（三）民間金融缺乏法律監管

民間金融缺乏法律監管，是造成民間金融野蠻生長，亂象叢生的關鍵因素之一。長期以來，我國的立法活動都有意無意地將民間金融排除在外，民間金融沒有獲得應有的合法地位，各種形式的非法集資、騙資案件層出不窮。民間金融中的危機不僅僅引起了全民、全社會的關注，也引起了政府的關注，但對于民間金融一直未有相應的法律制度出臺。監管的缺位導致了民間金融主體的違法成本低，民間金融機構的收益與風險、責任嚴重不對稱。雖然目前政府沒有對民間金融承擔明示的擔保責任，但一旦發生較大范圍的民間金融違法犯罪活動，為防止出現群體性事件影響社會的安定，最終還是由政府承擔責任，可以說，政府對于民間金融承擔的是一種隱形的擔保。既然民間金融與正規金融一樣，都由政府承擔最終的責任，其享受同樣的權利就要接受同樣的監管。

（四）市場主體的非理性

經濟學中把市場上的參與者都假定為理性的自然人，每個人都為了自身利益的最大化從事活動，但是在金融市場上，市場主體卻存在非理性，主要表現為“羊群效應”，也就是從眾心理。特別是在民間金融市場上，缺乏監管造成的民間借貸高利促使不少人以身犯險，除了超高利率的誘惑，還存在著從眾心理，迷信“法不責眾”。在民間金融投資中，也表現出較強的跟風心理，一小部分人從事的活動，會引致大多數人紛紛效仿。在混亂的民間金融市場中，許多投資者并不了解自己所參與的金融行為的性質，也不了解所投資企業的詳細信息，信息的獲得主要依靠“小道消息”、“內部消息”等，因而一旦某個民間金融機構出現危機，投資人很難做出自己的正確判斷，如果有人撤出資金，其他人勢必效仿，從而引發“擠兌”風潮。此外，恐慌心理的蔓延會導致許多原本不相關的企業也卷入其中，最終造成大范圍的企業資金支付困難，進而演變為區域性或系統性風險。

四、防范民間金融系統性風險的法律對策

（一）通過立法確立民間金融機構的合法地位

民間金融在我國作用巨大，在解決中小企業融資困難方面發揮著不能替代的作用。然而我國目前的法律制度對民間金融進行嚴格的限制，甚至否認民間金融的合法地位，導致民間金融喪失了其合法化和陽光化運行的空間，轉為地下活動，成為我國金融市場中的不穩定因素。賦予民間金融正當法律地位指的是要消除對民間金融的壓制政策，確立其作為金融形式存在的正當性和合法性。我國央行已于2008年8月15日首次表態支持民間融資合法化。[9]107但現存的一些部門規章，如《貸款通則》、《非法金融機構和非法金融業務活動取締辦法》等仍然以“中國人民銀行批準與否”作為認定一個金融機構是否為非法金融機構或是否從事非法金融業務活動的標準，由于我國目前民間金融中的大部分機構和業務都沒有經過中國人民銀行批準，因此都被認定為非法的金融機構和非法的金融業務。這些規定不僅否定了民間金融的積極作用，而且缺乏政策引導和法律規范，使民間金融向地下發展，易發生金融風險。

因而，要防范民間金融的系統性風險，首先要在法律上確定民間金融的合法地位，明晰民間金融中的財產權和法律保護，從而創造有效率使用資源的激勵。[10]277對于現有的民間金融機構要分類處理，對于應該規范發展的賦予保護，對于“黑色金融”等嚴格取締，進而規范我國民間金融市場。例如對于褒貶不一的標會，可以區分為“互助性標會”和“投機性標會”，對于互助性標會應該給予肯定和保護，對于投機性標會要嚴格控制。

（二）建立民間金融系統性風險的監測制度

雖然目前我國金融市場的風險尚處于可控的范圍之內，但防范系統性風險的意識仍不可松懈，存在發生系統性風險的可能性，特別是民間金融市場，如果不加以防范，極有可能發生區域性風險和系統性風險。因此，我國需要建立民間金融系統性風險的監測制度，特別是民間借貸，目前正處于最不受監管的狀態，因此要考慮建立民間借貸監測機構，對于民間借貸的利率水平、資金規模、資金流向等進行監測，對借貸行為進行分析。一旦發現其資金規模過大或者資金流向不明，則可以及時采取措施，從而預防風險的積累和擴散。

由于民間借貸涉及的范圍廣，民間金融機構和業務較為分散，如果要建立全國范圍內的監測機構不太現實，可行的做法是先建立地區民間借貸監測機構，對區域內的民間借貸活動進行監測。為規范民間借貸行為，現在各地建立民間借貸登記服務中心，可以由民間借貸服務中心來承擔民間借貸的監測職責，同時各地民間借貸登記服務中心要逐步實現信息共享，以適應民間借貸參與主體具有全國性的特點。

民間金融的系統性風險監測重點應放在具有系統重要性的民間金融機構上，例如，有組織機構的小額貸款公司、網絡貸款平臺、私人錢莊、規模較大的標會、典當行以及擔保公司等等。這些機構由于規模大，參與主體多，能夠引發區域性風險的可能性也較大，因此也是防范系統性風險的重點監測對象。

（三）加強對民間金融的監管

將民間金融機構納入監管體系之中用以防范其可能產生的系統性風險是行之有效的途徑之一。對于民間金融的監管應與民間金融監測一致，其監管的對象應該集中于規?；⒔M織化的民間金融機構或全國性的民間金融機構，傳統的親友之間的民間借貸、互助性的標會則不屬于民間金融的監管對象，應該保留其自由的地位，主要依靠私法約束。對民間金融機構實行差異化的監管措施，針對不同的民間金融機構，設置不同的準入標準、資本充足率等等限制。

強化對民間金融機構和業務的監管，首先要確立監管機構。從目前我國民間金融的發展狀況來看，設立全國統一的監管機構困難較大，其監管職責應主要由地方金融監管機構負責，即地方銀監局，其主要的職責是制定民間金融法規，審查批準民間金融組織的市場準入和退出、民間金融業務的審查和批準，掌握民間金融的資金量、利率水平、交易對象，對民間金融違規行為進行調查與處罰，管理并指導民間金融行業協會開展活動。

銀監會作為監測民間金融系統性風險的中央機構，要負責全國范圍內民間金融活動的動態監測，根據地方銀監局提供的監測數據作出分析并制定政策，引導民間金融的資金流向正確的方向，促進民間金融的有序發展，對于地方出現的民間金融風險要及時控制。銀監會要指導民間金融和正規金融之間建立有效的防火墻，強化金融機構自身風險管理。

民間金融的監管不能僅依靠銀監會的力量，其他金融監管機構也應參與其中，統籌監管政策，明確監管主體及分工，各機構通力合作，共同防范民間金融風險的爆發。同時要加強行業協會的監管作用，發揮其治理機制來監督、仲裁和執行相應的懲罰機制來約束民間金融主體的行為。[11]107

（四）建立民間金融保險制度

民間金融易發風險，一方面是由于民間金融缺乏法律規制，另一方面是由于民間金融活動中的投資者缺乏穩定的心理預期，一旦出現風險易產生擠兌效應。從目前來看，政府雖然沒有明示對民間金融活動的擔保責任，但如果出現較大范圍的民間金融風險，最后仍然是由政府買單。與其如此，不如將政府的擔保責任由隱性轉為顯性，通過立法明確政府對民間金融活動應該承擔的職責。存款保險制是金融安全網的重要一環，民間金融應建立存款保險制度，一方面可以為民間金融機構發展創造公平競爭環境，促進其為民營企業、小微企業提供更好金融服務，另一方面可以通過存款保險制度的差別費率、早期糾正等風險控制機制，及時防范、約束經營不善民營機構的潛在風險。

（五）嚴厲打擊高利貸等金融犯罪

高利貸是我國民間金融中的黑色部分，應該堅決予以摒除。高利貸對于民間金融的有序發展有極大的破壞作用，從各地爆發的民間借貸危機中可以看出，高利貸是危機的罪魁禍首。打擊高利貸是防范民間金融系統性風險的重點任務，對于民間金融活動中的利率水平要進行重點監測，確保各項金融活動都嚴守法律關于利率限制的規定。同時，對于民間金融機構，還是應該將其定位在只貸不存的金融機構，如果放任民間金融吸儲，其風險是難以控制的。對于以各種投資名義進行的集資活動要進行甄別，對于不符合法律規定的、非法集資行為要進行嚴厲打擊；對于從事洗錢和其他犯罪的地下錢莊要進行整頓取締，確保民間金融的有序健康發展。

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[2]孫昱.中國地下錢莊響警報[N/OL].(2013-02-17).http://www.ftchinese.com/story/001039765.

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[4]李文龍.謹防區域性金融風險演變為系統性金融風險[N/OL].(2013-05-02).http://finance.eastmoney.com/news/1371,20111125178640485.html.

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