公共政策科學(xué)分類與解決社會(huì)問題的邏輯框架

邱偉華，余飛躍

(華東師范大學(xué) 公共管理學(xué)院，上海 200062)

從公共政策的發(fā)展演進(jìn)來看，公共政策總是問題指向(Problem-oriented)的。美國在20年代末30年代初的經(jīng)濟(jì)危機(jī)下實(shí)施政府對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活的積極干預(yù)，以解決當(dāng)時(shí)因經(jīng)濟(jì)危機(jī)帶來的社會(huì)問題，尤其二戰(zhàn)后，大規(guī)模制定公共政策以解決戰(zhàn)后的社會(huì)問題成為一種普遍現(xiàn)象，而公共政策的研究也發(fā)端于政府的干預(yù)需要和民眾對(duì)政府政策效率的監(jiān)督需要，其基本內(nèi)容是研究政策問題的解決路徑與解決程度。如何在問題的科學(xué)分類基礎(chǔ)上對(duì)紛繁復(fù)雜的公共政策進(jìn)行分類，并歸納出解決問題機(jī)制的邏輯，成為公共政策制定與評(píng)估的理論基礎(chǔ)。

科學(xué)的分類能夠直達(dá)事物的本質(zhì)，如同動(dòng)物學(xué)分類學(xué)，綱目類別已經(jīng)指明了動(dòng)物的演化路徑及概化特征，對(duì)社會(huì)現(xiàn)象分類，由于研究者身處其中，增加了進(jìn)行客觀冷靜觀察的困難，因此，社會(huì)現(xiàn)象的分類不易達(dá)其本質(zhì)。公共政策作為一種政府進(jìn)行利益調(diào)節(jié)的工具，已經(jīng)沁入人們社會(huì)生活的主要領(lǐng)域，由于關(guān)涉到個(gè)人的利益，更難置身度外。政策調(diào)整的利益狀態(tài)總是可以將雜亂的現(xiàn)象進(jìn)行歸類，歸類是對(duì)各個(gè)具體政策的路徑的概化，科學(xué)的歸類有利于人們更好理解公共政策，更為科學(xué)制定和執(zhí)行公共政策，當(dāng)然也能為公共政策的效果評(píng)估提供一個(gè)更為便捷的入口。

一、文獻(xiàn)綜述

國內(nèi)現(xiàn)有公共政策研究方面的著作及教材主要從人們社會(huì)生活約定俗成的領(lǐng)域來歸類公共政策為：經(jīng)濟(jì)政策、政治政策、社會(huì)政策、文化政策等。此外，從政策的干預(yù)層次分為元政策、基本政策和具體政策；根據(jù)政策目標(biāo)的多寡分為單目標(biāo)政策與多目標(biāo)政策；根據(jù)政策問題的重復(fù)程度不同分為程序性政策與非程序政政策；根據(jù)后來政策與先前政策的一致性程度分為激進(jìn)型政策與保守型政策；根據(jù)政策活動(dòng)的階段性特征分為初始政策與反饋政策；根據(jù)政策內(nèi)容分為實(shí)質(zhì)性政策與象征性政策；根據(jù)政策影響的時(shí)間長短，政策可以分為長期政策、中期政策和短期政策；根據(jù)政策制定主體在管理系統(tǒng)中所處的層級(jí)不同，政策可以分為中央政策、地方政策和基層政策；根據(jù)政治活動(dòng)的不同方式，政策可以分為權(quán)力型政策、妥協(xié)型政策與博弈型政策(或競(jìng)爭(zhēng)型政策)等等。

安德森的分類試圖從政策的目標(biāo)即所指向的問題來區(qū)分政策的類別，這為本文進(jìn)行政策分類提供了指引，然而，安德森的分類并沒有深究政策背后問題的產(chǎn)生機(jī)制，因此，政策分類并沒有真正從問題的類別與解決機(jī)制來概化，不少同類解決方案的問題被歸入不同的政策類別，這也許是基于政策的實(shí)然狀態(tài)，然而卻削弱了其分類的科學(xué)性。實(shí)踐來看，由于上述分類的模糊性與交叉性，國內(nèi)公共政策的專著和教材并沒有按照上述分類來研究公共政策。

本文將公共政策置入問題情境之中，從對(duì)問題的科學(xué)概括來探尋解決問題方案的政策路徑，從而通過對(duì)解決問題方案的性質(zhì)的揭示來歸納公共政策的類別，試圖通過對(duì)公共政策的科學(xué)分類和解決問題的機(jī)制的歸納以對(duì)紛繁復(fù)雜的政策現(xiàn)象提供一個(gè)有指導(dǎo)意義的研究框架。

二、基于社會(huì)問題分類基礎(chǔ)上的公共政策分類

如果從公共政策的干預(yù)終端來看，可將公共政策劃分為解決個(gè)人生活與幸福問題的政策、針對(duì)團(tuán)體或社會(huì)生活環(huán)境問題的政策。前者包括與個(gè)人生活息息相關(guān)的教育、養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、貪污腐敗、污染、住房、治安等方面的政策，后者有針對(duì)民族間問題的民族政策、針對(duì)政治團(tuán)體的政治政策、解決大的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行環(huán)境的經(jīng)濟(jì)政策等。

實(shí)現(xiàn)生活中，由于學(xué)科的分工與專業(yè)化發(fā)展，與一國幣制、產(chǎn)業(yè)、區(qū)域發(fā)展、貿(mào)易等相關(guān)的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域本身已經(jīng)作為一門成熟學(xué)科且學(xué)科內(nèi)分工日益精細(xì)，學(xué)術(shù)的精細(xì)分工使得公共政策研究的學(xué)者難以對(duì)其全盤把握。而針對(duì)特定政治團(tuán)體(例如民族、國家、政黨等)利益的政策與指向個(gè)人利益的政策無論是政策的衍生路徑還是研究的重點(diǎn)都區(qū)別重大，因此，公共政策研究主要以一個(gè)趨于穩(wěn)定的常態(tài)社會(huì)下的與個(gè)人生活相關(guān)的問題政策作為目標(biāo)。這也是本文對(duì)公共政策外延的限定。

個(gè)人生活相關(guān)的問題有哪些？我們以中國社科院社會(huì)學(xué)研究所2006年和2008年對(duì)中國社會(huì)問題進(jìn)行的全國抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)為例［3-4］，本文按人們認(rèn)可度的優(yōu)先順序抽出兩次調(diào)查其中前十位：看病難、看病貴問題，就業(yè)失業(yè)問題，收入差距過大問題，貪污腐敗問題，養(yǎng)老保障問題，教育收費(fèi)問題，住房價(jià)格過高問題，社會(huì)治安問題，社會(huì)風(fēng)氣問題，環(huán)境污染問題，物價(jià)上漲問題②。在一個(gè)交換為中心的市場(chǎng)社會(huì)背景下，這些與個(gè)人生活相關(guān)的問題可以抽象為兩類：一類是因收入不夠無法交換到自己所需的生活必需品，一類是交換過程產(chǎn)生了無法預(yù)料到的損害，導(dǎo)致交換出現(xiàn)了自己不想要的結(jié)果③。我們將前者的狀態(tài)稱為“想要得不到的問題”，后者稱為“不想要的得到了的問題”。看不起病的問題、因找不到工作或失業(yè)而致貧困問題、收入差距拉大后貧者愈貧的問題、收入儲(chǔ)備不足無法養(yǎng)老的問題、教育收費(fèi)過高無法供子女讀書的問題、住房價(jià)格過高而致人們買不起房的問題、物價(jià)上漲導(dǎo)致人們收入無法購買到必需品的問題等，都是因?yàn)槭杖氩蛔悖胍牡貌坏健Ｈ绾谓鉀Q這些問題呢？強(qiáng)制進(jìn)行收入轉(zhuǎn)移成為必須，因此我們稱這一類問題為分配問題，而解決這一類問題的政策相應(yīng)稱為分配型政策。

貪污腐敗是指公共權(quán)力的代理人運(yùn)用公共權(quán)力時(shí)，違背了與公民訂立的基礎(chǔ)合約：公民讓渡部分權(quán)力和繳稅，公共權(quán)力代理人代理公民處理個(gè)人無法實(shí)現(xiàn)的公共領(lǐng)域事務(wù)，為公民服務(wù)。合約的一方?jīng)]有兌現(xiàn)服務(wù)的承諾，合約出現(xiàn)了公民利益受損的厭惡品；環(huán)境污染是指人類進(jìn)行生產(chǎn)活動(dòng)以滿足不斷提高的生存與發(fā)展需要的產(chǎn)品與服務(wù)，同時(shí)產(chǎn)生有害物質(zhì)進(jìn)入環(huán)境，引起環(huán)境系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)與功能發(fā)生變化，反過來危害人類的可持續(xù)性的生存與發(fā)展，原本利人利己的生產(chǎn)合約帶來了不希望出現(xiàn)的副產(chǎn)品，導(dǎo)致被污染地區(qū)居民利益受損。治安問題是指公民生命、財(cái)產(chǎn)安全得不到應(yīng)有的保障，常見的治安問題有偷盜、搶劫、欺詐等，社會(huì)治安的合約基礎(chǔ)是，公民讓渡部分權(quán)力與繳稅維持一個(gè)第三方暴力，以保障其安全，防止他人侵犯其自由，治安問題表明基礎(chǔ)合約失敗，損人利己的行為沒有被剔除，合約帶來了不想要的厭惡品。要想解決這類問題，修訂合約，恢復(fù)合約的利人利己性質(zhì)是必需的，因此我們將這一類問題稱為合約問題，而解決這一類問題的政策稱為合約型政策［5］。

依據(jù)對(duì)問題的分類，我們就解決這些問題的方案的性質(zhì)對(duì)公共政策進(jìn)行了科學(xué)分類：合約型政策和分配型政策。

三、合約型政策解決問題路徑分析

如前所述，解決合約問題的路徑是糾正被違背的合約下的損人利己狀態(tài)，恢復(fù)合約的利人利己狀態(tài)。自愿訂立合約的目的是雙方通過交換獲利，如果合約的結(jié)果是一方利益受損，這意味著合約的條款要進(jìn)行修訂和重新設(shè)計(jì)。因此，政府修訂合約以解決合約問題的政策稱為合約型政策，政策的根本原則是維護(hù)合約下的利人利己的本質(zhì)。

高校的餐飲保障服務(wù)，歷來都是學(xué)校后勤工作的重中之重，其不僅關(guān)系到師生的身體健康、學(xué)校的秩序穩(wěn)定，更關(guān)系到社會(huì)的和諧大局、國家的長遠(yuǎn)發(fā)展。華中科技大學(xué)食堂服務(wù)的對(duì)象，基本上都是國家的精英和民族的脊梁，因而食堂對(duì)于餐飲服務(wù)的定位，同樣也是站在這個(gè)高度和大局中去思考問題和開展工作，惟有如此，才真正將學(xué)校的食品安全演化為服務(wù)育人的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

合約問題的發(fā)生原因十分復(fù)雜，合約要實(shí)現(xiàn)利人利己的結(jié)果，就得遵循自由協(xié)商的原則，事先約定，一旦出現(xiàn)違約的情形，就可以根據(jù)約定進(jìn)行解決。然而，在很多情況下事先沒有約定，損害產(chǎn)生后再來協(xié)商處理。這種事先無法約定的情況主要有以下幾種。其一，自由訂立合約的權(quán)利受到限制，腐敗問題與治安問題即屬此例。由于法律沒有從根本上保障民眾對(duì)代理人的自由選舉權(quán)以及對(duì)權(quán)力的監(jiān)督權(quán)，因此，作為公共權(quán)力的代理人對(duì)權(quán)力的行使并不是與實(shí)質(zhì)意義上的權(quán)力委托人進(jìn)行協(xié)商的結(jié)果，而代理人一旦擁有了對(duì)公共權(quán)力的支配權(quán)，運(yùn)用權(quán)力獲得自己私利就不可避免，并且事后的約束機(jī)制都難以鉗制已經(jīng)在權(quán)力上獲得優(yōu)勢(shì)的代理人，因此事后的談判或單獨(dú)由權(quán)力使用者來制定歸責(zé)與補(bǔ)償準(zhǔn)則以處理損害問題總會(huì)對(duì)受損者不利。

其二，自由協(xié)商的成本太高，事先無法達(dá)成。以職業(yè)傷害(工傷和職業(yè)病)為例，如果在職業(yè)傷害發(fā)生前，企業(yè)主與工人就可能發(fā)生的職業(yè)傷害的補(bǔ)償進(jìn)行協(xié)商談判，可以預(yù)期的結(jié)果是，企業(yè)主只愿意支付傷害導(dǎo)致的受損勞動(dòng)力的價(jià)格(折算成工資)，而工人對(duì)身體損傷的后果總會(huì)附加幸福損耗的價(jià)值，該價(jià)值遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于受損身體所導(dǎo)致的工資收入的損失。這樣，企業(yè)主與工人無法就潛在的損害達(dá)成一個(gè)一致的補(bǔ)償價(jià)格。

其三，因?yàn)閰f(xié)商的對(duì)象不能確定而無法協(xié)商。環(huán)境問題就是其中一例。環(huán)境問題無法事前協(xié)商是因?yàn)榭諝饣颦h(huán)境的產(chǎn)權(quán)是事先不確定的，即誰會(huì)成為空氣污染的受損者事前不能確定，所以誰都可以不用征得潛在受損者同意就向空中排放污染物，潛在損害者無法與之談判和協(xié)商(即無法交易)。

不管什么原因?qū)е率虑盁o法協(xié)商訂立合約，一旦損害產(chǎn)生后，就得進(jìn)行損害與定價(jià)的談判，常見的情況是法院根據(jù)先例判決形成歸責(zé)與損害定價(jià)的法律條文，事后的談判就由法律裁決來確立責(zé)任歸屬與補(bǔ)償大小。以職業(yè)傷害為例，工人無法事前與雇主就身體損害的補(bǔ)償價(jià)格達(dá)成一致，然而，職業(yè)傷害發(fā)生后，總得對(duì)損失的后果的責(zé)任歸屬及補(bǔ)償價(jià)格進(jìn)行裁決，法院以因工受傷后勞動(dòng)能力損失的大小進(jìn)行計(jì)價(jià)，通過確定預(yù)防傷害成本最小方來歸屬責(zé)任及責(zé)任的大小，最終，將責(zé)任完全歸屬于雇主，要求雇主依法以損失所造成的勞動(dòng)力損失的價(jià)格進(jìn)行賠償。雇主責(zé)任法成為了修正合約、解決合約問題的政府強(qiáng)制執(zhí)行的措施。

當(dāng)然法律機(jī)制也面臨事后干預(yù)、損失既定的局限性，因此，為了減少社會(huì)財(cái)富的損失，降低事故的發(fā)生率，政府針對(duì)行業(yè)制定安全標(biāo)準(zhǔn)，要求雇主統(tǒng)一遵守以減少低估風(fēng)險(xiǎn)帶來的事故，1970年代以來，政府對(duì)職業(yè)傷害的管制愈來愈多。當(dāng)然，管制本身也有大量的收集信息的成本，為了減少這類成本，采取激勵(lì)雇主自愿、自動(dòng)預(yù)防職業(yè)傷害的發(fā)生也是1990年代后歐洲各國的政府關(guān)注的熱點(diǎn)。工人是職業(yè)傷害的直接承受者，也是與機(jī)器、工作環(huán)境最直接的互動(dòng)者，因此讓工人參與預(yù)防會(huì)進(jìn)一步降低預(yù)防的成本。因此，當(dāng)前各國解決職業(yè)傷害、預(yù)防損害發(fā)生的機(jī)制主要有法律機(jī)制、管制機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制和工人參與機(jī)制。其中，法律機(jī)制是最根本的矯正機(jī)制，在發(fā)達(dá)國家，由于法治成熟，違背合約的狀態(tài)總是能夠通過法律追責(zé)機(jī)制恢復(fù)到利人利己的狀態(tài)。并且，違法的成本不能規(guī)避，相應(yīng)地，違法的行為也相對(duì)漸少。

其他機(jī)制不能離開法律這個(gè)可以單獨(dú)矯正的機(jī)制，換一種說法，只有法律機(jī)制也可以將損人利己的職業(yè)傷害狀態(tài)矯正到利人利己的狀態(tài)(通過對(duì)職業(yè)傷害的歸責(zé)與定價(jià))，但缺少法律機(jī)制，后面的任何一種防制機(jī)制都不足以解決職業(yè)傷害問題，哪怕投放在后面這些機(jī)制上面的費(fèi)用極為高昂。這也恰恰是我國當(dāng)前職業(yè)傷害預(yù)防的現(xiàn)狀：加強(qiáng)安全生產(chǎn)與職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)制，提取工傷保險(xiǎn)基金激勵(lì)企業(yè)預(yù)防投入、研究如何建立工會(huì)和工人參與的渠道，所有這些機(jī)制的建立都以政府職能的擴(kuò)張為前提，然而，職業(yè)傷害者通過法律機(jī)制獲得職業(yè)傷害補(bǔ)償?shù)那绤s障礙重重。放棄法律機(jī)制而擴(kuò)張政府職能的后果是職業(yè)傷害并沒有以與政府投入增長一樣的速度下降。

四、分配型政策解決問題性質(zhì)分析

解決分配問題的性質(zhì)是實(shí)施強(qiáng)制性收入轉(zhuǎn)移，或稱為提供福利。提供福利的方式有兩種，一種是根據(jù)需要服務(wù)與物品的不同而提供相應(yīng)的服務(wù)與物品，一種是根據(jù)需要服務(wù)與物品的不同價(jià)格而提供相應(yīng)的補(bǔ)貼或現(xiàn)金。不管哪一種方式，都得需要從部分人手中轉(zhuǎn)移部分收入到另一部分人手中，這個(gè)過程需要政府的強(qiáng)制干預(yù)。我們稱解決分配問題的政策為分配型政策。

為什么要分配呢？一般來說，無法獲得必需品的貧困者對(duì)其他人或整個(gè)社會(huì)來說都意味著是一個(gè)潛在威脅，因?yàn)槿藗円话悴粫?huì)坐以待斃，總會(huì)采用其他的損人利己的方式來獲得必需品，如常見的搶劫、偷盜、欺詐。如何剔除掉這些危害社會(huì)的損人利己行為呢？方式之一是以暴抗暴，運(yùn)用國家建立的暴力系統(tǒng)對(duì)這些行為打擊與清除。方式之二是用福利交換，通過對(duì)最貧困人口的生活的保障防止損人利己行為的發(fā)生。歷史經(jīng)驗(yàn)表明，用福利來化解這種對(duì)社會(huì)造成不穩(wěn)定的威脅是被證明有效率的，對(duì)于實(shí)施強(qiáng)制性收入轉(zhuǎn)移的現(xiàn)代政府來說，福利的供給會(huì)帶來多重利益。其一，相較于以暴抗暴，用福利化解的方式可以實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利的最小損失。從英國1601年實(shí)施濟(jì)貧法解決圈地運(yùn)動(dòng)和工業(yè)化帶來的城市貧困導(dǎo)致的不穩(wěn)定問題，到1880年代德國創(chuàng)立社會(huì)保險(xiǎn)模式解決工人運(yùn)動(dòng)與工人政黨威脅，再到1935年美國建立全面的社會(huì)保障法律制度以解決經(jīng)濟(jì)危機(jī)后的失業(yè)導(dǎo)致的貧困問題，社會(huì)保障成為了現(xiàn)代社會(huì)解決貧困問題的主要手段。其二，政府可從對(duì)窮人的保障中獲得一種社會(huì)道德的支持力量，窮人的境況會(huì)激發(fā)人類的天然同情情感，而政府對(duì)窮人的保障會(huì)俘獲人們因同情心得到共鳴后的認(rèn)同與親近；其三，福利的提供甚至可以為政府提供更多的獲利機(jī)會(huì)，特別是在福利的供給是以實(shí)物的方式而不是現(xiàn)金方式時(shí)，項(xiàng)目主管部門的獲利會(huì)更多。任何政府部門都希望通過項(xiàng)目獲得對(duì)一筆錢的支配與使用，這可進(jìn)一步解釋現(xiàn)代政府在社會(huì)福利項(xiàng)目上的擴(kuò)張。

從個(gè)人角度看，貧困是因收入不足交換不到自己所需的必需品。根據(jù)必需品的不同而呈現(xiàn)不同的問題性：因收入不足無法供子女上學(xué)是教育問題，看不起病是醫(yī)療問題，老年勞動(dòng)力喪失后儲(chǔ)蓄不足提供老年生活必需品是養(yǎng)老問題，失業(yè)后因收入中斷而陷入貧困是失業(yè)問題，買不起房是住房問題……處于貧困狀態(tài)的個(gè)人、家庭由于資產(chǎn)匱乏而享受不到良好的教育，引起人力資本的退化，由于資產(chǎn)匱乏而與財(cái)富創(chuàng)造的機(jī)會(huì)無緣，由于資產(chǎn)匱乏而游離于主流社會(huì)之外而日益邊緣化，因此，貧困會(huì)不斷地再生產(chǎn)出貧困，一旦掉進(jìn)這種“貧困陷阱”，就會(huì)長期處于貧困的惡性循環(huán)中不能自拔，難以依靠自己的力量從中逃出。因此強(qiáng)制性收入轉(zhuǎn)移是解決貧困問題的不可或缺的政策手段。

五、兩類政策的關(guān)聯(lián)分析——分配型政策效率的制約

我國當(dāng)前處于社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，各類社會(huì)問題與矛盾叢生，圍繞解決社會(huì)問題的公共政策層出不窮。基于收入分配而致的貧富分化帶來的社會(huì)問題更是公共政策學(xué)界研究的熱點(diǎn)。對(duì)分配型政策的關(guān)注本身也是我國貧困人口數(shù)量龐大的現(xiàn)實(shí)折射。所謂社會(huì)轉(zhuǎn)型期，是指一個(gè)社會(huì)資源處于產(chǎn)權(quán)界定相對(duì)不穩(wěn)定時(shí)期，有限的社會(huì)資源處于無序的競(jìng)奪狀態(tài)，損人利己的行為更易出現(xiàn)并難以得到糾正，因此呈現(xiàn)出來的社會(huì)問題與矛盾更為集中。其中最吸引眼球的矛盾是部分人通過損人利己的方式得以獲取資源成為富者，而部分人承受了被損害的后果得不到補(bǔ)償而喪失資源成為貧者，于是對(duì)于不斷擴(kuò)大的收入差距的關(guān)注就成為了社會(huì)問題的焦點(diǎn)，因此，政府實(shí)施強(qiáng)制性的收入轉(zhuǎn)移獲得道義上的支持與來自正義的力量。分配型政策開始滲透到各個(gè)領(lǐng)域，對(duì)分配型政策的分析與研究也成為學(xué)界的熱點(diǎn)，我國社會(huì)保障政策研究的熱門可見一斑。

社會(huì)保障政策主要指向的是貧困問題。從交換的角度看，貧困是指因?yàn)樯a(chǎn)不出有價(jià)值的東西而無法交換得到自己所需的物品，即資產(chǎn)的匱乏。然而，現(xiàn)實(shí)生活中，資產(chǎn)的匱乏不是貧困的唯一致因，由于自由受限而無法從事財(cái)富生產(chǎn)的現(xiàn)象比比皆是。而即使進(jìn)行了生產(chǎn)但得不到有價(jià)值的東西的法律正義缺失現(xiàn)象也是社會(huì)轉(zhuǎn)型期的常態(tài)。我國貧困人口幾乎都居住在或都來自鄉(xiāng)村地區(qū)，這是個(gè)常識(shí)性的判斷。從人口身份看，主要是農(nóng)民和農(nóng)民工。貧困農(nóng)民廣泛分布在各地鄉(xiāng)村，并非集中在邊遠(yuǎn)山區(qū)的貧窮鄉(xiāng)村中。如果土地有自由流轉(zhuǎn)與處置的自由，農(nóng)民事實(shí)上的貧困會(huì)大量減少，至少不會(huì)出現(xiàn)一個(gè)龐大的被征地的貧困農(nóng)民群體［6］。農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工原本是脫離貧困的機(jī)會(huì)，然而，這種脫貧的愿望在克扣工資、拖欠工資、不發(fā)或少發(fā)加班工資等正義缺失的環(huán)境里最終成為奢望。更不用說遷徙權(quán)利的受限下，農(nóng)民工因權(quán)利缺失所導(dǎo)致的后代逃脫陷阱的機(jī)會(huì)渺茫。

不管是自由受限還是正義缺失，人們?cè)谏a(chǎn)過程中利益受損，損人利己的結(jié)果得不到合法的糾正，都造成了合約的失敗，產(chǎn)生了損人利己的后果。而希望通過分配型政策去矯正合約問題只能是奢望，一方面，分配的力度不會(huì)高到足以彌補(bǔ)因自由受限或正義缺失導(dǎo)致的收入損失，這也是我國城市最低保障水平不得高于城市最低工資標(biāo)準(zhǔn)的原因，否則，過大的分配力度會(huì)產(chǎn)生更多的社會(huì)問題：人們從事財(cái)富生產(chǎn)的積極性受到打擊，社會(huì)福利蛋糕難以做大，因?yàn)樯a(chǎn)的萎縮導(dǎo)致就業(yè)的機(jī)會(huì)會(huì)大量減少，而總的用于轉(zhuǎn)移支付的收入量出現(xiàn)不足。另一方面，分配總得以納稅或交費(fèi)的方式來獲得分配的資源，然而，損人利己的后果卻是由特定的人群所造成的，由其他公民承擔(dān)部分特定施損者的損害后果也失公允。

因此為了解決貧困問題，必須將分配型政策與解決合約問題相結(jié)合。沒有強(qiáng)制性的收入分配就無法將貧困者從貧困的陷阱中拉出來，而僅僅是貧困造成后的濟(jì)貧政策不足以截?cái)嘭毨傻逆湕l，其結(jié)果是強(qiáng)制性收入轉(zhuǎn)移規(guī)模不斷擴(kuò)大的同時(shí)，貧困人口數(shù)量并沒有相應(yīng)減少，分配型政策的效率受到限制。

注釋：

①此觀點(diǎn)是詹姆斯·E·安德森(J.E.Anderson)對(duì)其他學(xué)者的總結(jié)。

②兩次調(diào)研結(jié)果前十位的問題有些次序與內(nèi)容的不同，本文僅以兩次出現(xiàn)在前十位的問題為例，排列沒有次序分別。

③對(duì)社會(huì)問題的分類的科學(xué)探索詳見本文作者的前一篇文章：“嵌入社會(huì)結(jié)構(gòu)中的社會(huì)問題分類邏輯——一個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)分析視角”載于《社會(huì)科學(xué)家》2011年第12期。

［1］謝明.公共政策導(dǎo)論［M］.北京：中國人民大學(xué)出版社，2009：39.

［2］JEAnderson.公共決策［M］.北京：華夏出版社，1990：155－159.

［3］汝信，陸學(xué)藝，李培林.社會(huì)藍(lán)皮書：2007年中國社會(huì)形勢(shì)分析與預(yù)測(cè)［M］.北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2006.

［4］汝信，陸學(xué)藝，李培林.社會(huì)藍(lán)皮書：2009年中國社會(huì)形勢(shì)分析與預(yù)測(cè)［M］.北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2008.

［5］余飛躍.嵌入社會(huì)結(jié)構(gòu)中的社會(huì)問題分類邏輯——一個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)分析視角［J］.社會(huì)科學(xué)家，2011，176(12)：48－51.

［6］洪朝輝.論中國農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的貧困［J］.當(dāng)代中國研究，2004，82(1)：78－84.